II SA/WR 2650/03

II SA/Wr 2650/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Halina Filipowicz-Kremis
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II OSK 699/06 - Wyrok NSA z 2007-05-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005r. sprawy ze skargi J. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...] i [...] w J. G. i stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta J. G. działając na podstawie art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]r. Nr [...]/znak [...]/ ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa domu mieszkalnego bliźniaczego na działkach nr [...]i [...]AM-3, obręb [...] przy ul. H. w J. G., mimo, że zachodzą przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 4, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.
Uzasadniając wydaną decyzję organ wyjaśnił m.in., że na wniosek z dnia [...]r. inwestora A. M. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Naczelnik Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...]r. decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego bliźniaczego w J. G. przy ul. H. na działkach Nr [...]i [...] AM-3, obręb [...].
Dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. przekazało wniosek J. i A. G. o wznowienie postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją z dnia [...]r. Nr [...].
W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wskazał, że na terenie objętym wnioskiem obowiązuje miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta J. G. zatwierdzony przez Radę Miejską w J. G. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa J. Nr 8 z dnia 6 kwietnia 1992r. poz. 71. Zgodnie z rysunkiem planu teren objęty wnioskiem usytuowany jest na obszarze oznaczonym symbolem 30MN, dla którego na str. [...] tekstu planu określono przeznaczenie jako: zespół istniejącej zabudowy jednorodzinnej – do zachowania, natomiast w zapisach planu dotyczących ustaleń funkcjonalnych dla całego obszaru miasta dla terenów oznaczonych MN /str. [...] tekstu planu/ jako przeznaczenie podstawowe dopuszcza się wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności oraz zabudowę jednorodzinną. Organ wyjaśnił również, że analizując okoliczności sprawy odwołał się do definicji zabudowy jednorodzinnej zawartej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140/. Zgodnie z § 3 pkt 4 tego rozporządzenia pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej rozumie się budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Organ zaznaczył także, iż dokonana w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane zmiana przepisów wprowadziła poprzez zapis zawarty w art. 3 pkt 2 a nowe określenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którym jest budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
W końcowej części uzasadnienia Prezydent Miasta J. G. cytując tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001r. sygn. akt I SA 1289/99 stwierdził, że zaistniała w sprawie wadliwość procesowa wynikająca z pozbawienia wnioskodawców możliwości uczestniczenia w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nie można zatem tej decyzji przypisać wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.
W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. J. i A. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia "w całości i wydanie właściwego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy".
W uzasadnieniu odwołania zarzucili, że organ I instancji uznał – wbrew jednoznacznym ustaleniom planu przyjętym dla tego terenu – że inwestycja polegająca na budowie domu bliźniaczego do czterech lokali mieszkalnych dla segmentu jest zgodna z przepisami prawa. W ocenie odwołujących się takie działanie organu I instancji w sposób rażący naruszyło przepisy w/w planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego i ład przestrzenny tego terenu, burząc jego dotychczasową harmonijną zabudowę małymi domkami jednorodzinnym, tworzącymi środowisko społecznego spokoju i intymności, która została zakłócona zlokalizowaniem w bardzo bliskiej odległości od tych domów domu wielorodzinnego z otworami okiennymi i drzwiami wejściowymi do budynku od strony terenu służącego do wypoczynku, zakłócając tym w sposób istotny warunki dotychczasowego zamieszkiwania. W odwołaniu podniesiono też, że powoływanie się organu I instancji na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w momencie wydawania decyzji Nr [...] z dnia [...]r., ani tym bardziej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W treści ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało zdefiniowane pojęcie "zabudowa jednorodzinna". W tym stanie rzeczy – zdaniem odwołujących się – temu terminowi należało nadać takie znaczenie, jakie ma ono w języku potocznym, a więc dom z jednym lokalem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej. Termin "zabudowa jednorodzinna", o którym mowa w w/w rozporządzeniu nie miała i nie może mieć obecnie zastosowania przy interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie stanowiła legalnej definicji zabudowy jednorodzinnej w ramach całego systemu prawa. Legalną definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawiera ustawa – Prawo budowlane.
W zakończeniu uzasadnienia odwołania J. i A. G. stwierdzili, że wobec treści definicji zawartej w tej ustawie należy stwierdzić, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o ośmiu lokalach mieszkalnych są w rażący sposób sprzeczne z tą definicją.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. po rozpatrzeniu odwołania stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 40-43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm./ w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyjaśniając przesłanki tego rozstrzygnięcia w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że decyzja organu I instancji wydana została w toku postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem A. M . Wznowienia postępowania żądali J. i A. G., opierając swoje żądanie na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przeprowadzone postępowanie ujawniło zasadność tego żądania. Wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją, a zatem załatwienie sprawy z wniosku A. M. bez zapewnienia ich udziału oznaczało brak zapewnienia im jako stronom czynnego udziału w postępowaniu. Zasadne było więc wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wznowienie postępowania winno zostać zakończone rozstrzygnięciem, którego rodzaje określone zostały w art. 151 kpa.
Jeżeli organ administracyjny stwierdzi brak podstaw wymienionych w art. 145 § 1 lub w art. 145 a, to odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji – art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Jeżeli stwierdzi istnienie podstaw określonych w art. 145 lub w art. 145 a, to uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy – art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast, jeżeli organ – co wynika z art. 151 § 2 kpa – ujawni okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, to nie uchyla decyzji dotychczasowej, ale ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Ponadto zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa oraz w art. 145 a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wpłynęło pięć lat. Natomiast na podstawie art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy wskazał następnie, że niewątpliwie w sprawie nie ma zastosowania art. 146 § 1 kpa, ponieważ nie upłynął termin pięciu lat od doręczenia decyzji stronie. Organ pierwszej instancji przyjął też, że J. i A. G. wniosek o wznowienie postępowania złożyli przed upływem jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a zatem z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 kpa. Tym samym zasadne było wszczęcie postępowania wznowieniowego, którego istotą jest stwierdzenie wadliwości decyzji, wynikającej z naruszenia przepisów dotyczących procedury administracyjnej. Nie każde jednak stwierdzenie istnienia podstaw do wznowienia postępowania w sprawie musi skutkować uchyleniem decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania. Kierując się zasadą trwałości decyzji administracyjnych nie uchyla się decyzji nawet dotkniętej wadą określoną w art. 145 § 1 kpa. jeżeli mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W tym kontekście Kolegium wyjaśniło, że ważność decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. była już przedmiotem jego oceny. W swojej decyzji z dnia [...]r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dokonało wówczas oceny jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. G. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w J. G. Nr [...] z dnia [...]r. Zapisy tego planu dopuszczały na działkach gruntu objętych wnioskiem A. M. zabudowę jednorodzinną. Organ odwoławczy kierując się pojęciem domu jednorodzinnego zawartym w przepisach budowlanych, uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było możliwe. Z definicji domu jednorodzinnego zawartej w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynikało, że domem jednorodzinnym jest także dom bliźniaczy, w którym znajdują się nie więcej niż cztery mieszkania w segmencie.
Decyzja organu odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzygnęła kwestię, czy decyzja kwestionowana odpowiadała prawu w dacie orzekania przez właściwy organ I instancji. Organ odwoławczy odniósł się wówczas do kwestii, czy odpowiadała warunkom zagospodarowania przestrzennego zgoda organu I instancji na zrealizowanie na działkach gruntu wskazanych przez A. M. domu jednorodzinnego bliźniaczego. Kolegium podtrzymując swoje stanowisko wskazało dodatkowo, że w decyzji z dnia [...]r. organ I instancji nie wypowiadał się o dopuszczalnej ilości mieszkań w planowanym do budowy budynku, natomiast ustalił warunki budowy domu jednorodzinnego bliźniaczego określając m.in. jego wysokość, ilość kondygnacji, intensywność zabudowy, formę architektoniczną i formę dachu. Organ ten nie ustalał dopuszczanej ilości mieszkań, wypowiadając się jedynie, że zgodnie z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalna jest budowa domu jednorodzinnego bliźniaczego, a do obowiązków organów administracji budowlanej, właściwych do wydania pozwolenia na budowę należała ocena wniosku w tym przedmiocie i dołączonego do niego projektu budowlanego w zakresie spełnienia wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium podało, że wprowadzona z dniem 11 lipca 2003r. – na skutek zmiany przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane – nowa definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ani na kwestionowaną decyzję z dnia [...]r. ponieważ – jak wskazano wcześniej – w decyzji tej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie określono ilości mieszkań, ale wyraźnie zezwolono na budowę domu jednorodzinnego bliźniaczego. W świetle tego uznając za bezsporne wystąpienie w sprawie podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 4 kpa organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji uznającego, że w sprawie mogłaby ponownie być wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy przyjął też, że do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania mają z mocy art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jako, że postępowanie o wznowienie wszczęte zostało przed wejściem w życie przepisów nowej ustawy.
W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło dodatkowo, że istotą zarzutów J. i A. G. jest twierdzenie, że w ich sąsiedztwie powstał w istocie budynek wielomieszkaniowy. Na dowód tego doręczyli organowi odwoławczemu odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J. G .
Z wpisów dokonanych w tej księdze wynika, że budynek na działkach nr [...] i [...]przy ul. H. [...] w J. G. określony został jako budynek bliźniaczy wielorodzinny, a wydzielonych zostało w nim 8 mieszkań. W ocenie organu odwoławczego ta okoliczność nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy decyzją z dnia [...]r. i prawidłowe są ustalenia organu I instancji co do możliwości lokalizacji na przedmiotowym terenie budynku jednorodzinnego bliźniaczego.
Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu drugoinstancyjnym zakwestionowali J. i A. G. poprzez skargę wniesionoą do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu.
W petitum skargi zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...]r. Nr [...] jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. G. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. Rady Miejskiej w J. G. i art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym nowelą opublikowaną w Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 718.
W uzasadnieniu skargi J. i A. G. poddali w wątpliwość merytoryczną prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a organowi odwoławczemu zarzucili dokonanie powierzchownej oceny w sprawie w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy i przy założeniu, że przepisy rangi ustawowej nadały decyzjom o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko funkcję informacji o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący przyznali w uzasadnieniu skargi, że w treści decyzji Nr [...] z dnia [...]r. organ I instancji stwierdził ogólnie, że "inwestycja polega na budowie domu mieszkalnego bliźniaczego", ale zasugerowali jednocześnie celowe działanie w tym względzie organu orzekającego. Wskazali też na zmianę wniosku przez inwestora w czasie trwania postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o której to zmianie nie poinformowano osób biorących udział w postępowaniu.
Ponadto skarżący zarzucili – tak jak poprzednio w odwołaniu wniesionym w tej sprawie – niemożność zastosowania w sprawie przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego "zabudowę jednorodzinną" i konieczność posłużenia się potocznym rozumieniem tego pojęcia.
Zdaniem skarżących w ocenie zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego nie było i nie jest potrzebne udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy planowana budowa mieści się w definicji zawartej w § 3 pkt 4 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., lecz czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę jednorodzinną. Natomiast organy obu instancji w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym nie dokonały takiej oceny i faktycznie zezwoliły na wybudowanie domu wielomieszkaniowego /wielorodzinnego/ na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego jako "teren istniejącej zabudowy jednorodzinnej do zachowania." Na taki charakter zrealizowanej zabudowy wskazuje też – w ocenie skarżących – treść wpisów dokonanych w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zważyć bowiem należy, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uznając tym samym zasadność odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego bliźniaczego na działkach nr [...] i [...] AM-3, obręb [...], przy ul. H. w J. G .
Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zatem zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania.
Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z orzeczenia administracyjnego kwalifikowanej wady o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe, przy jednoczesnym braku negatywnych przesłanek orzeczenia kasacyjnego. Ustalenie okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa, a ponadto podporządkowane ustawowym regułom procesowym właściwym dla spraw administracyjnych.
Wznowienie postępowania stanowiące jako procedura element systemu nadzwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych, dostosowanego do doktrynalnej teorii gradacji wad, skonstruowane zostało na zasadzie kompromisu pomiędzy zasadą trwałości decyzji administracyjnych, zawartą w art. 16 § 1 kpa i zasadą praworządności, którą statuuje art. 6 tej ustawy.
Istotne też jest, że zasada trwałości decyzji ostatecznych gwarantująca adresatowi orzeczenia stabilność nadanego mu prawa lub nałożonego obowiązku chroni przede wszystkim prawidłowość materialną tego orzeczenia. Przyjmując taką koncepcję ustawodawca – konsekwentnie – zróżnicował możliwości orzecznicze organu właściwego w postępowaniu wznowieniowym, określając katalog orzeczeń, jakie w tym postępowaniu mogą być podjęte oraz ich przesłanki. Szczegółowo zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stanowiącej przedmiot skargi, ale wskazać przede wszystkim należy, że w art. 146 § 2 kpa zawarte jest bezwzględne zastrzeżenie, zgodnie z którym, mimo stwierdzenia zaistnienia w postępowaniu orzekającym instancyjnym okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej /do czego jest zobligowany przepisem art. 149 § 2 kpa/ w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak jak została rozstrzygnięta poprzednio decyzją ostateczną, stosuje przepis art. 146 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest podejmowane wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowe. /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz; wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca 1994r. III ARN 26/94, OSN 1995, Nr 11, poz. 127/. Wskazany powyżej przepis zastosowały w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w rozpoznawanej sprawie organy orzekające stwierdzając jednocześnie zgodnie z wymogiem ustawowym zawartym w art. 151 § 2 kpa – wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że skarżący, dysponujący przymiotem strony w postępowaniu zakończonym badaną w postępowaniu wznowieniowym decyzją, zostali pozbawieniu możliwości udziału w tym postępowaniu, co obarczyło wydaną decyzję wadliwością formalną określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i obligowało do wznowienia postępowania w sprawie, przeprowadzenia go w tym zakresie i wydania stosownego orzeczenia.
Zdaniem Sądu brak jest w rozpoznawanej obecnie sprawie podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zakresem oceny w postępowaniu wznowieniowym objęta była decyzja Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. Nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wcześniej opisywanej, wydana po rozpatrzeniu wniosku A. M., który zwrócił się z prośbą "o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zadania pt. budowa budynku mieszkalnego bliźniaczego /do 4 lokali mieszkalnych dla segmentu/ na terenie działki przy ul. H. nr [...] i [...] w J. G.". We wniosku przedstawiona została również charakterystyka zabudowy.
Możliwość jego uwzględnienia musiała być rozważona w odniesieniu do art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej i uchwały Rady Miejskiej w J. G. Nr [...] z dnia [...]r. zatwierdzającej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta J. G .
Istotne przy tym jest, że organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ocenia wyłącznie możliwość realizowania inwestycji określonej we wniosku na wskazanym w nim terenie, nie ma natomiast żadnych podstaw faktycznych ani prawnych do dokonywania ustaleń co do jej finalnego kształtu, wyglądu i innych elementów właściwych dla fizycznego istnienia.
Organ ten nie dysponuje projektem budowlanym, w którym te cechy są zobrazowane i opisane, ani nie ma prawa oceniania go nawet gdyby projekt na tym etapie procesu inwestycyjnego już w ogóle istniał.
Organ poprzestaje bowiem na określeniu inwestycji zawartym we wniosku i może jedynie ingerować w gabaryty zamierzonej inwestycji np. wielkość zabudowy, wysokość obiektu czy ilość kondygnacji, jeżeli wskazania w tym zakresie zostały wpisane w ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania.
Należy też mieć na względzie to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rodzaj promesy uprawniającej jedynie do uzyskania – w określonym czasie – pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych.
W rozpoznawanej sprawie inwestor we wniosku oznaczył zamiar inwestycyjny jako budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego /do 4 lokali mieszkalnych dla segmentu/ na terenie działki nr [...]i [...]przy ul. H. w J. G . Wskazane we wniosku działki w części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J. G., wówczas obowiązującego, zlokalizowane były w obrębie jednostki strukturalnej VII – G., na terenie oznaczonym w planie symbolem 30 MN o ustaleniach – zespół istniejącej zabudowy jednorodzinnej do zachowania.
W ocenie Sądu zapis "... do zachowania" odnoszący się do istniejącej na tym terenie zabudowy jednorodzinnej nie oznacza wyłączenia terenu z obszarów inwestowania w ogóle, ale pewną nienaruszalność jego charakteru pozwalającą na możliwość realizowania na nim inwestycji mieszczącej się w pojęciu "zabudowa jednorodzinna". Taką formę ograniczenia dla zamierzeń inwestycyjnych wprowadził bowiem lokalny prawodawca i jest ono wiążące z racji wpisania go w akt prawa miejscowego, mającego rangę aktu powszechnie obowiązującego.
Ten status omawianego ustalenia podporządkowuje go powszechnym regułom stosowania prawa, a w konsekwencji oznacza m.in. niedopuszczalność jego rozszerzającej czy opartej na domniemaniach interpretacji. Warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu, na co stanowczo wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w tenże wyroku z 22 listopada 2000r. /sygn. akt IV SA 2071/98, Lex nr 77634/.
Istotnie – jak podnoszą skarżący – w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie orzekania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie zdefiniowano "zabudowy jednorodzinnej", co uprawniało do wykorzystania zasad wykładni systemowej. Sąd uznał za właściwe w tym kontekście wyjaśnić, że niezasadne są zarzuty skarżących, którzy wskazują na obowiązek organów odwołania się w tym zakresie do potocznego rozumienia określenia zabudowy jednorodzinnej, tym bardziej, że przedstawiona argumentacja sugeruje utożsamianie przez skarżących pojęcia zabudowa jednorodzinna z budynkiem jednorodzinnym. Nie istnieją też – zdaniem Sądu – racje przemawiające za powinnością wykorzystania przy orzekaniu określenia stanowiącego treść art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym nowelą opublikowaną w Dzienniku Ustaw z 2003r. Nr 80, poz. 718, odnoszącego się właśnie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czego domagają się skarżący, potwierdzając tym samym zamienne traktowanie obu pojęć.
W ocenie Sądu organy orzekające w postępowaniu instancyjnym w tej sprawie prawidłowo odwołały się do wyjaśnienia pojęcia "zabudowa jednorodzinna" zawartego w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiącym, że przez to pojęcie rozumie się budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków.
Posłużenie się definicją należącą do pokrewnego systemowo działu prawa nie wykracza poza standardowe reguły interpretacyjne i stanowi w przypadku tej sprawy prostą recepcję pojęć zastawnych /por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2000r., sygn. akt II SA/Gd 267/98, Lex nr 44149/. Jednocześnie pozwoliło ono rozstrzygnąć zasadniczą w sprawie i kontrowersyjną kwestię, sprowadzającą się do ustalenia, czy zamierzona przez A. M. inwestycja objęta wnioskiem z dnia [...]r. i określona jako budowa budynku mieszkalnego bliźniaczego /do 4 lokali mieszkalnych dla segmentu/ pozostaje w zgodzie z ustaleniami właściwego dla tej inwestycji planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu definicja zabudowy jednorodzinnej zawarta w cytowanym wcześniej § 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. obejmuje swoim zakresem również budynek mieszkalny bliźniaczy z czterema lokalami mieszkalnymi w segmencie, rozumianym jako 1 człon zespołu, o którym mowa w tym przepisie, czyli inwestycję zamierzoną.
Zważyć przy tym należy, że zgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza – zgodnie z art. 43 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym możliwość odmowy ustalenia dla niego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Prawidłowość oceny dokonanej we wskazanym powyżej zakresie przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2002r. /sygn. akt III RN 160/01, OSNP 2003/17/410/, w którego uzasadnieniu Sąd ten wskazał cytując przepis § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że "expresis verbis obejmuje on zakresem zabudowy jednorodzinnej oprócz budynków jednorodzinnych /zespołów takich budynków w różnych układach/ także: budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Z kolei za taki budynek powinien być uznany budynek mieszkalny bliźniaczy z czterema lokalami, gdyż odpowiada on wymaganym cechom, a "bliźniaczy" jego układ jest relewantny z zasadą definiującą, w tym przypadku z cechami wielkości budynków i dopuszczeniem zespołu takich budynków."
Niezależnie od tego Sąd uznał za konieczne zwrócić uwagę, że zgodność z prawem kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji, była już oceniana w postępowaniu o stwierdzeniu jej nieważności, zakończonym orzeczeniem odmownym, posiadającym walor ostateczności i prawomocności.
Przedstawione powyżej okoliczności pozwalają stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie prowadzonej w warunkach wznowienia postępowania brak było podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji, a konsekwencją procesową orzeczenia kasacyjnego byłoby wyłącznie wydanie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nie zaistniały bowiem żadne przesłanki dla negatywnego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wniosku A. M. z dnia [...]r. czyli orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla objętej tym wnioskiem inwestycji, tym bardziej, że organy orzekające rozważyły żądanie wniosku również w odniesieniu do zamieszczonych na 38 stronie tekstu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, uwzględnionego przy orzekaniu, ustaleń funkcjonalnych dla całego obszaru miasta dla terenów oznaczonych symbolem MN, które dopuszczają jako przeznaczenie podstawowe wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności oraz zabudowę jednorodzinną.
Wobec istniejących w sprawie okoliczność faktycznych i prawnych przedstawione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Wprawdzie jest powszechnie wiadomym, że większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z utrudnieniami, niedogodnościami czy wręcz zmniejszeniem komfortu zamieszkiwania dla okolicznych mieszkańców, nie może to jednak prowadzić do akceptowania – w sposób niezgodny z prawem – żądań ograniczających możliwość inwestowania /por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998r. sygn. akt II SA/Gd 1641/96, Lex nr 44157/.
W tym kontekście należy dodatkowo wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich w procesie inwestycyjnym podlega ograniczeniom wynikającym również z treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /np. wyrok NSA z dnia 5 października 1999r., sygn. akt IV SA 667/97, Lex nr 48764/.
Dokonując oceny w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że prawidłowo zastosowano w niej przepisy prawa materialnego, nie uchybiając przy tym w toku podejmowanych czynności procesowych wymogom procedury administracyjnej.
W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ani decyzja poprzedzająca ją organu pierwszej instancji nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego.
Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.