II SA/Wr 264/24

II SA/Wr 264/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 10 stycznia 2024 r. Nr SKO.GN/41/23/23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie dotyczącej sprzedaży lokalu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775, dalej: k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. C. (dalej: skarżąca, strona) od pisma Burmistrza Miasta Z., z dnia 6 listopada 2023 r. nr [...], w sprawie dotyczącej sprzedaży lokalu [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w Z.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 6 października 2023 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. o zajęcie stanowiska co do przysługującego jej prawa do nabycia niewyodrębnionej części nieruchomości oznaczonej jako [...] w trybie, o którym mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej u.g.n.).
W odpowiedzi, pismem z dnia 6 listopada 2023 r., Burmistrz Miasta Z., poinformował stronę, że zgodnie z przepisami u.g.n. sprzedaż lokali stanowiących zasób gminy odbywa się w trybie przetargowym. Wyjątkiem jest m.in. sytuacja wskazana w art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n., kiedy to lokal zbywany jest w trybie bezprzetargowym na rzecz dotychczasowego najemcy, któremu zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 przysługuje pierwszeństwo w jego nabyciu. Zatem twierdzenie K. C., jakoby przysługiwało jej prawo do nabycia w trybie bezprzetargowym lokalu przy ul. [...] jest bezzasadne. Tym samym skarżąca nie ma podstaw aby występować z żądaniem sprzedaży ww. nieruchomości gminnej.
W dniu 29 listopada 2023 r. do siedziby Urzędu Miasta Z. wpłynęło pismo skarżącej z dnia 27 listopada 2023 r., zatytułowane "Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 6 listopada 2023 r. wydanej w sprawie nr [...] w przedmiocie odmowy zbycia na rzecz skarżącej niesamodzielnej części nieruchomości oznaczonej jako [...] położonej w Z. przy ul. [...]".
W jego treści skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy Burmistrz wniósł o stwierdzenie jego niedopuszczalności, względnie o umorzenie postępowania.
Wydając postanowienie z dnia 10 stycznia 2024 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej Kolegium, wyjaśniło, że sama okoliczność, że sprawa podlega kompetencji organu administracji samorządowej nie przesądza automatycznie, iż rozstrzygnięcie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Załatwienie danej sprawy w formie decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taką formę rozstrzygnięcia. W przeciwnym przypadku organ załatwia sprawę w ramach tzw. czynności materialno-technicznych poprzez wydanie pisma, które nie jest decyzją administracyjną lub zawarcie stosownej umowy cywilnoprawnej. Wydane w ramach czynności materialno-technicznych stanowiska organów nie podlegają kontroli instancyjnej przez samorządowe kolegia odwoławcze. Tylko w przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Dalej Kolegium wskazało, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje m.in. czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne.
Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie odwołanie skarżącej, dotyczy sprawy zbycia komunalnej nieruchomości lokalowej oznaczonej numerem [...], położonej w budynku nr [...] przy ul. [...] w Z., stanowiącej własność Gminy Miejskiej Z. Tymczasem kwestie dotyczące gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego zostały uregulowane w u.g.n. Stosownie do jej art. 13 ust. 1, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 u.g.n.).
Zdaniem Kolegium regulacje przywołanej ustawy nie przewidują wydawania decyzji w rozumieniu k.p.a. w przypadku sprzedaży lub odmowy sprzedaży nieruchomości komunalnej. Zatem wszelka w tym zakresie korespondencja organu gminy nie stanowi decyzji administracyjnych, a spory w tym zakresie rozpoznaje sąd powszechny.
W tych okolicznościach, Kolegium uznało, że pismo, organu I instancji z dnia 6 listopada 2023 r., od którego zostało wniesione odwołanie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. i nie przysługuje od niego odwołanie.
Nie godząc się z powyższym postanowieniem, K. C., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie "decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 6 listopada 2023 r.", a nadto zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.
Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności - nieustalenie przez organ odwoławczy przedmiotu postępowania toczącego się przed Burmistrzem Miasta Z., przede wszystkim stanu nieruchomości, przewlekłości postępowania, niewydawania przez organ żadnych rozstrzygnięć w sprawie przez niemal dwa lata, które to naruszenia skutkowały błędnym uznaniem przez Kolegium, że pismo Burmistrza Miasta Z. z dnia 6 listopada 2023 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pismem z dnia 24 stycznia 2022 r., zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. z wnioskiem o zbycie na jej rzecz niesamodzielnej części nieruchomości oznaczonej jako [...], położonej w Z. przy ul. [...] w trybie bezprzetargowym, celem poprawy warunków mieszkaniowych. Wskazała, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...], sąsiadującego bezpośrednio z niezamieszkaną częścią [...]. Nieruchomość należąca do wnioskującej oraz niesamodzielna część [...] w przeszłości stanowiły jeden lokal mieszkalny, zajmujący całe drugie piętro kamienicy przy ul. [...] w Z. Obecny stan niniejszej nieruchomości nie pozwala na swobodne korzystanie z niej zarówno przez skarżącą, jak i przez ewentualnych lokatorów części komunalnych, bowiem dokonany w 1993 r. podział drugiego piętra nie uwzględnił m.in. konieczności faktycznego współkorzystania z niektórych z części nieruchomości, w tym głównego wejścia oznaczonego numerem [...], czy przedpokoju oddzielającego kuchnię skarżącej od pokoju sypialnego i salonu. Jednocześnie, pomiędzy stroną a Gminą Miejską Z. istnieje spór co do sposobu korzystania z niektórych z pomieszczeń położonych na drugim piętrze kamienicy.
Taki stan faktyczny i prawny nie pozwala skarżżcej na swobodne korzystanie z jej lokalu mieszkalnego. W październiku 2023 r. w drzwiach wejściowych nr [...] prowadzących na drugie piętro kamienicy przy ul. [...] bez uprzedzenia wymienione zostały zamki. Ponadto, osobom niemającym zgody "zabronione" zostało poruszanie się po drugim piętrze kamienicy. Działania te uniemożliwiają skarżącej, przykładowo, wejście do należącej do niej nieruchomości, ale także dokonanie koniecznego remontu.
Kierując się możliwością poprawy warunków mieszkaniowych, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., K. C. zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. o wydanie decyzji w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży bezprzetargowej części [...] wskazując, iż nie tylko poprawiłoby to jej warunki mieszkaniowe, ale przede wszystkim zakończyłoby trwający od ponad 30 lat spór. Wnioskująca kierowała się ponadto okolicznością, iż w 2014 r. Burmistrz Miasta Z. postanowił przeznaczyć część [...] do sprzedaży w trybie bezprzetargowym na poprawę jej warunków mieszkaniowych, jednak do zawarcia ostatecznej umowy sprzedaży nie doszło.
Wobec przedstawionych okoliczności, skarżąca nie mogła zgodzić się z treścią "decyzji" Burmistrza Miasta Z. z dnia 6 listopada 2023 r. stwierdzającej, iż brak jest podstaw do występowania przez nią z żądaniem sprzedaży przedmiotowej nieruchomości gminnej. W jej ocenie podstawy takie wynikają wprost z przepisów u.g.n.
Zaskarżając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania strona podniosła, iż postępowanie o zbycie na jej rzecz niesamodzielnej części nieruchomości oznaczonej jako [...] w trybie bezprzetargowym toczy się co najmniej od stycznia 2022 r. W tym czasie Burmistrz Miasta Z. nie podjął żadnego rozstrzygnięcia, które odpowiadałoby na pytanie K. C., czy ta część w ogóle zostanie przeznaczona do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Pomimo skierowania do Burmistrza kilkudziesięciu pism, do dnia 13 listopada 2023 r., (data doręczenia decyzji z dnia 6 listopada 2023 r.) strona nie wiedziała nawet, czy istnieje jakakolwiek szansa na zbliżenie stanowisk w sprawie i dalsze procedowanie w celu ostatecznej sprzedaży. Nie sposób tym samym uznać, iż pismo, w którym Burmistrz Miasta Z. wprost wskazuje, że K. C. nie ma podstaw, aby występować do Gminy Miejskiej Z. z żądaniem sprzedaży części nieruchomości nie było decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. Skarżąca nie może przecież ponosić negatywnych konsekwencji obserwowanej obecnie, nie tylko w Z., praktyki unikania formy prawnej załatwienia sprawy. Gdyby bowiem uznać, że pismo z dnia 6 listopada 2023 r. nie jest decyzją administracyjną, to skarżąca nadal musiałaby znosić trudy postępowania toczącego się przed Burmistrzem Miasta Z. nie wiedząc przy tym, czy jej sprawa zostanie w ogóle kiedykolwiek załatwiona, w jakikolwiek sposób. K. C. zauważa, że od ponad 10 lat otrzymuje sprzeczne deklaracje w zakresie sprzedaży spornej części.
Odwołując się do orzecznictwa strona wskazała, iż nie sposób stwierdzić, iż pismo z dnia 6 listopada 2023 r., zawierające oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., od której przysługuje odwołanie.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym.
Dalej, trzeba zauważyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu z art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 10 stycznia 2024 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Burmistrza Miasta Z., z dnia 6 listopada 2023 r. nr [...], w sprawie dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...], położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w Z., które to pismo skarżąca uznaje za decyzję.
Przedmiotem zatem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Co istotne - omawiane rozstrzygnięcie zapada we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji również kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do takiego stwierdzenia. Co istotne -niedopuszczalność odwołania, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do złożenia tego środka, a zatem gdy został wniesiony przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesione przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600).
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w jej realiach zachodzi niedopuszczalność wniesionego odwołania z przyczyny o charakterze przedmiotowym. W tym kontekście trzeba przede wszystkim wskazać, że korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie takich umów, dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym należy, jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), do właściwości i zadań wójta (burmistrza, prezydenta). Korzystanie z mienia komunalnego reguluje art. 45 ust. 1 u.s.g., według którego, podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa, tj. z ustawy zasadniczej, ustaw zwykłych, umów międzynarodowych zawartych i ratyfikowanych przez Polskę, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Skoro zaś gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników swojego mienia, w tym przypadku nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., I OSK 2929/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że unormowania u.g.n., w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09, CBOSA). I tak, zgodnie m.in. z art. 12 u.g.n., organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W odniesieniu do gmin to wójt, burmistrz albo prezydent miasta gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, co wynika wprost z art. 25 ust. 1 u.g.n. W myśl natomiast art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Stosownie do art. 27 u.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 u.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu.
Brzmienie przywołanych przepisów nie pozostawia więc wątpliwości, że intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego, a nie administracyjnego trybu dysponowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego. U.g.n. dla dokonania tejże czynności nie przewiduje bowiem formy działania w postaci wydania decyzji administracyjnej. Nie określa też obowiązku wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Przyjęty na gruncie ustawowym, cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego, wyklucza więc następnie przyjęcie, iż wystąpienie z wnioskiem o zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. Decydując o sprzedaży lokalu organ gminy działa bowiem przede wszystkim jako właściciel w tzw. sferze dominium, podejmując określony zamiar, co do zadysponowania majątkiem. Zawarcie umowy oraz jej warunki następują, według woli organu wykonawczego, zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2018 r., II SA/BK 781/17, CBOSA).
Należy więc zgodzić się z Kolegium, że pismo Burmistrza Miasta Z. z dnia 6 listopada 2023 r., w którym wskazał, iż twierdzenie skarżącej jakoby przysługuje jej prawo do nabycia części nieruchomości w trybie bezprzetargowym jest bezzasadne i tym samym nie ma podstaw aby występować z żądaniem sprzedaży spornej nieruchomości, nie stanowi rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Zaskarżony akt jest wyłącznie pismem informującym. W tych okolicznościach należało więc podzielić stanowisko Kolegium, że ustalenie, iż wniesiono odwołanie od pisma niestanowiącego decyzji administracyjnej, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia – w formie postanowienia – o jego niedopuszczalności (art. 134 k.p.a.).
Oczywiście należy zgodzić się, że pismo organu administracyjnego, zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiada ono w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania jako decyzji. Do takich elementów należy: oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Warunkiem jednak koniecznym zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej jest uznanie, że pismem tym organ administracji publicznej, działając na podstawie prawa, rozstrzygnął o prawach lub obowiązkach jego adresata, wynikających z norm prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3034/14, CBOSA). Samo zaś domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia (zob. uchwałę NSA z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, CBOSA). W sytuacji, gdy brak jest takiego upoważnienia do załatwienia sprawy w trybie administracyjnym na gruncie ustawowym, podstawy do wydania decyzji nie można domniemywać.
Przyjętej przez Sąd oceny, nie mogły zmienić podniesione w skardze twierdzenia w zakresie opieszałości działania Burmistrza Miasta Z., gdyż kontroli tut. Sądu polegała – jak to już wskazano - wyłącznie kwestia, czy istotnie w sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły znaleźć uzasadnienia, gdyż Kolegium prawidłowo dokonało kwalifikacji pisma z dnia 6 listopada 2023 r. wskazując, na brak podstaw do uznania go za decyzję administracyjną. W sposób niebudzący zastrzeżeń określiło również przedmiot sporu. Stąd Sąd nie podzielił zarzutu co do zaniechania ustalenia przedmiotu sprawy.
W tym stanie rzeczy skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.