II SA/Wr 2623/02

II SA/Wr 2623/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Henryka Łysikowska
Jerzy Strzebińczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 85, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
art. 1, art. 12 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie - Sędzia NSA Henryka Łysikowska - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 września 2002 r., Nr LI/1790/02 w przedmiocie zmiany uchwały tego samego organu z dnia 11 września 1993 r., Nr LXIX/442/93 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad ich usytuowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (jednolity tekst - Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.), zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 września 2001 r., Nr LI/1790/02, zmieniającą uchwałę tego samego organu Nr LXIX/442/93 z dnia 11 września 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska Wrocławia zwiększyła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży z 320 do 350.
Pismem z dnia 10 października 2002 r., Nr PN.II.0915-3/51/02 organ nadzoru wystąpił do Przewodniczącego Rady Miejskiej z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej okoliczności faktycznych wskazujących, że ustalony limit jest dostosowany do potrzeb ograniczania dostępności do alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Pierwszy Wiceprezydent Wrocławia, w piśmie z dnia 23 października 2002 r. (Nr IG/ZA-6435/2002) wyjaśnił, że dotychczasowy limit punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - sklepy detaliczne), uchwalony przez Radę Miejską w 2001 r. w wysokości 320 punktów, został w całości wykorzystany. Tymczasem od ostatniej nowelizacji nastąpił znaczny rozwój kompleksów handlowo-usługowych oraz nowych osiedli mieszkaniowych, w których przewiduje się także funkcjonowanie sieci handlo-wo-usługowej. Część tych inwestycji jest już oddana do użytku, a część jest w końcowej fazie realizacji. Są to osiedla: ul. Armii Krajowej, ul. Poleska, ul. Obornicka, ul. Kromera, ul. Poświęcka, i osiedle Partynice. Z powodu braku limitu punktów, odmawiano wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w nowych, dużych powierzchniowo sklepach, mimo spełniania przez te placówki wymogów ustawowych oraz tych, które przewidziane są w stosownych uchwałach Gminy. Zwiększając limit punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przewidziano także wzrost presji przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia, ze względu na nowelizację ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która wchodzi w życie w dniu 9 listopada 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 167, poz. 1372). Nowela przewiduje szereg rozwiązań korzystnych dla przedsiębiorców, poprzez ograniczenie uznaniowości organu wydającego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wiceprezydent Wrocławia zwrócił ponadto uwagę, że ustawowy zapis dotyczący ograniczania dostępności do alkoholu nie oznacza uniemożliwiania zakupu napojów alkoholowych. Wywodził dalej, że w porównywalnych miastach (Łódź, Poznań, Kraków, Gdańsk, Lublin) limit punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu jest średnio o 450 punktów sprzedaży wyższy, niż we Wrocławiu. Ponadto, już po zwiększeniu limitu punktów do 350, na jeden punkt sprzedaży przypada we Wrocławiu 1829 mieszkańców, podczas gdy w wymienionych miastach-817.
W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda Dolnośląski uznał, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 1, art. 2, art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm. - zwanej dalej "ustawą"). Zdaniem organu nadzoru, powołane przepisy ustawy stanowią regulację ograniczającą swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie detalicznego obrotu napojami alko-
2
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2623/02
holowymi. Wskazują również cel normatywnego uregulowania oraz sposoby jego realizacji. Jednym z podstawowych celów ograniczenia swobody sprzedaży napojów alkoholowych jest sformułowane w art. 1 i 2 ustawy ograniczanie dostępności do alkoholu. Nałożony na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek realizacji celów ustawy oznacza, że podejmowane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie uchwały organów tych jednostek powinny wskazany cel realizować. Dla potwierdzenia powyższego stanowiska, Wojewoda Dolnośląski powołał w skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996, II SA 2792/95, wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 i wyrok NSA z dnia 15 lutego 1994 r., SA/Wr 2162/93. W ocenie organu nadzoru, określenie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie ma zatem wyłącznie charakteru technicznego. Podejmowane w tym przedmiocie uchwały rad gmin stanowią jeden z elementów realizacji na terenie danej gminy, oczywiście z uwzględnieniem lokalnej specyfiki, celów określonych przywołanymi przepisami. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1993 r., II SA 1967/93, w którym sąd podkreślił, że liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych musi wynikać z programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na terenie gminy, opracowanego z uwzględnieniem aktywnej realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz jej art. 1 i 2 jako ogólnych przepisów odnoszących się do rady gminy.
W skardze wywodzono w związku z tym, że w dniu 22 listopada 2001 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę Nr XLI/1365/01 w sprawie uchwalenia Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we Wrocławiu na 2002 r., stanowiącego załącznik do tej uchwały. Jedynie w § 2 pkt 5 załącznika do uchwały znalazły się zapisy, dotyczące działań Gminy Wrocław w zakresie dystrybucji alkoholu uchwały. Zdaniem organu skarżącego, w Programie brak jednoznacznego określenia aktywnej polityki antyalkoholowej Gminy Wrocław, mimo że wymóg taki nakładają przepisy wielokrotnie już powoływanej ustawy, zwłaszcza przy określaniu liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa).
Skarżący organ wyraził zapatrywanie, że kompleksowe podejście do problemu alkoholizmu wymaga uwzględnienia uwarunkowań występowania tego problemu. Odwołując się - ogólnie - do literatury naukowej, wśród uwarunkowań tego typu wymieniono w skardze czynniki biologiczne, psychologiczne i socjologiczne osoby używającej alkoholu. Zwrócono też uwagę na to, iż problemy alkoholowe są efektem dostępności do samego alkoholu. Limitowanie punktów sprzedaży musi wynikać z programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, przy czym nie jest właściwe -w ocenie Wojewody Dolnośląskiego - ustalanie liczby tych punktów wyłącznie z zastosowaniem rachunkowego odniesienia do liczby mieszkańców, według którego reglamentuje się zwykle deficytowe artykuły powszechnego użytku. Alkohol nie może być bowiem zaliczony do tego typu artykułów.
Zdaniem skarżącego, porównywanie wielkości limitów ustalonych w poszczególnych miastach jest pozbawione znaczenia. Istotne jest bowiem to, jak przyjęta liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych wpłynie na poprawę bądź pogorszenie warunków zwalczania alkoholizmu i wychowania w trzeźwości mieszkańców Miasta. Podniesienie limitu z 320 do 350 punktów nie jest - w porównaniu z innymi miastami -znaczącym zwiększeniem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Jednakże bez określenia polityki Miasta w zakresie ograniczania dostępności do alkoholu jakiekolwiek podniesienie limitu jest niedopuszczalne. Pytanie sformułowane przez organ nadzoru w piśmie z dnia 10 października 2002 r. odnosiło się specjalnie do wymogów przewidzianych w art. 12 ust. 4 ustawy. W swoich wyjaśnieniach Wiceprezydent Miasta Wrocławia pominął tę kwestię. Znalazły się tam natomiast argumenty dotyczące faktu
3
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2623/02
wyczerpania dotychczasowego limitu i presji przedsiębiorców na jego zwiększenie. Takie uzasadnienie wskazuje, że podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Miejska miała na celu zapewnienie pełnego dostępu do zezwoleń na sprzedaż alkoholu wszystkim chętnym przedsiębiorcom oraz zapewnienie komfortu działania Prezydenta Wrocławia przy wydawaniu wymaganych prawem zezwoleń.
W konkluzji skargi stwierdzono, że zwiększenie limitu w tych okolicznościach stoi w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem ograniczania dostępności do alkoholu.
Zdaniem Rady Miejskiej Wrocławia skarga Wojewody Dolnośląskiego nie zasługuje na uwzględnienie. Rada Miejska zarzuciła, że organ nadzoru nie wskazał w uzasadnieniu skargi postanowień uchwały uznanych za niezgodne z prawem, przez określenie treści normy prawnej, która stoi w jednoznacznej sprzeczności z takim postanowieniem. Wywody organu nadzoru oparte są też na ogólnikowych rozważaniach, nie popartych analizą prawniczą a jedynie na ogólnych poglądach o podłożu socjologicznym, medycznym czy publicystycznym. Zaprezentowane przez organ nadzoru poglądy nie znajdują potwierdzenia, ani w zasadach funkcjonowania konstytucyjnego państwa, ani w orzecznictwie sądowym, ani w doktrynie tematu.
W odpowiedzi na skargę podkreślono, że w ramach przyznanej przez prawo samodzielności, gminy wykonują swoje zadania na zasadach określonych w ustawach. Zasady wykonywania przez gminy zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi określa przywoływana już wcześniej ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podejmowane na podstawie i w granicach jej przepisów działania organów gminy podlegają zgodnie z powyższym, również sądowej ochronie. Z kolei zgodnie z przepisem art. 171 ust.l Konstytucji i przepisem art. 85 ust. 1 ustawy samorządowej, organ nadzoru może dokonywać oceny działania organów gminy w zakresie wykonywania przez nie zadań własnych wyłącznie z punktu widzenia legalności.
W ocenie Rady Miejskiej Wrocławia, wywody skargi dowodzą istnienia sporu co do interpretacji przepisów ustawy przeciwalkoholowej. W odpowiedzi na skargę zwrócono w związku z tym uwagę, że przedmiotem oceny organu nadzoru mogła być jedynie zmiana limitu punktów sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży, pod warunkiem iż oceny tej organ dokonałby według normatywnych kryteriów. To jednak nie jest możliwe, albowiem ustawa nie daje żadnych wskazań, które mogłyby mieć zastosowanie przy ustalaniu liczby punktów sprzedaży, poza ogólną dyrektywą ograniczania dostępności do alkoholu, z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 4. Uwzględniając znaczenie zwrotu "ograniczanie", pojęcia tego nie można sprowadzać do płaszczyzny ograniczeń ilościowych, czyli rozumieć wyłącznie jako tendencję do zmniejszania limitu punktów Sprzedaży. Analiza przywołanych przepisów uzasadnia -zdaniem Rady Miejskiej - twierdzenie, że ustalanie liczby punktów sprzedaży, jest tylko jednym z przejawów działalności mającej na celu ograniczenie dostępności alkoholu. Z literalnego brzmienia art. 12 ust. 4 wynika, iż liczba punktów i miejsc sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu powinny być dostosowane do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, a nie stanowić ograniczenie tej dostępności. Powinny zatem uwzględniać rzeczywiście istniejące w tym zakresie potrzeby, tak w odniesieniu do spożywających alkohol, przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia na jego sprzedaż, jak i gmin realizujących zadania własne w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Ograniczaniem dostępności jest zarówno wyznaczanie odległości i położenia punktów sprzedaży od miejsc przebywania dzieci i młodzieży, jak również wyznaczanie stref zakazu (czasowego, stałego) spożycia alkoholu. Liczba punktów sprzedaży staje się dopiero czynnikiem z nimi skorelowanym, a nie samoistnym.
4
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2623/02
Decyzje w zakresie ustalania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przekazał ustawodawca gminom. Rady gmin otrzymały w zasadzie pełną dowolność w ustalaniu liczby miejsc sprzedaży. One to mają określać maksymalną liczbę punktów sprzedaży i wydawać w tym zakresie odpowiednie zezwolenia, działając przy tym zgodnie z celem ustawy, jakim jest m.in. ograniczenie spożycia alkoholu. Powinny zatem stosować takie środki, jakie rzeczywiście służą temu celowi. W istocie więc nie można wskazać, wbrew stanowisku organu nadzoru, istnienia prostej zależności między liczbą punktów sprzedaży a ograniczeniem spożycia alkoholu, gdyż realizacja zadań związanych z ograniczaniem spożycia alkoholu związana jest z szeregiem innych czynników, które zostały pominięte przez organ nadzoru przy ocenie zaskarżonej uchwały.
Rada Miejska uznała za bezprzedmiotowy zarzut skarżącego o braku w zapisach Programu jednoznacznego określenia aktywnej polityki Gminy Wrocław w zakresie ograniczania dostępności do alkoholu, ponieważ nie ma on związku z przedmiotem zaskarżenia. Skoro organ nadzoru, mimo wiedzy o takim stanie Programu, nie wykorzystał przysługujących mu środków prawnych, kwestionowanie tamtej uchwały przy okazji zaskarżenia innego aktu jest bezzasadne.
Powoływanie się przez organ nadzoru na korespondencję prowadzoną z organami Miasta w toku postępowania nadzorczego oraz dokonana w uzasadnieniu skargi jej ocena prawna, pozostaje bez znaczenia, gdyż organ nadzoru uprawniony jest do badania jedynie treści uchwały, a nie treści uzasadnień formułowanych przez organy gminy. Dla poparcia swego stanowiska Rada Miejska powołała się na orzecznictwo sądowe, jednoznacznie określające, że działania organu nadzoru nie mogą ograniczać kompetencji gminy. Wskazano też, że prawny charakter stosunku nadzoru polega na tym, że akty nadzoru mogą być stosowane jedynie w sytuacjach dopuszczalnych prawem, z zastosowaniem procedury, która uwzględnia prawo nadzorowanego organu do ochrony jego samodzielności przed nieuzasadnioną ingerencją. W skardze nie wskazano okoliczności faktycznych, które naruszałyby obowiązujące przepisy prawa, w sposób uzasadniający uchylenie przez sąd administracyjny kwestionowanej uchwały. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi ma charakter celowościowy, a nie prawny, a powołane przez organ nadzoru orzeczenia NSA nie zawsze mają odniesienie do przedmiotu skargi, gdyż dotyczą uchybień w uchwałach rady polegających głównie na podwajaniu liczby punktów sprzedaży alkoholu w przeliczeniu na liczbę mieszkańców.
W piśmie strony przeciwnej z dnia 12 marca 2004 r. zawiadomiono Sąd o uchyleniu przez Radę Miejską Wrocławia - uchwałą z dnia 24 kwietnia 2003 r., Nr VIII/142/03 - uchwały tego samego organu Nr LXIX/442/93, do której zaskarżona uchwała z dnia 26 września 2002 r., Nr LI/1790/02 wprowadzała zmiany. Sąd uznał jednak za konieczne merytoryczne rozpoznanie sprawy, w celu wyeliminowania niebezpieczeństwa uniknięcia przez organ stanowiący Gminy Wrocław weryfikacji kwestionowanych przez organy nadzoru uchwał, wskutek kolejnych zmian dokonywanych w tych uchwałach, także poprzez ustalanie nowych limitów punktów sprzedaży napojów alkoholowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Decentralizacja administracji publicznej w Polsce i udział samorządów w sprawowaniu władzy publicznej jest jedną z zasad ustrojowych, wyrażoną w art. 15 i 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ramach określonych ustawowo kompetencji, gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest władna samodzielnie regulować pewne obszary życia społecznego i samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Przyznanie gminie prawa do wykonywania w imieniu własnym władzy publicznej, w tym także do stanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego w zakre-
5
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2623/02
sie wskazanym w ustawie jest wyrazem przekonania, że organy władzy lokalnej najlepiej rozpoznają potrzeby i uwarunkowania swojego regionu, co pozwala im na zastosowanie środków najbardziej adekwatnych do realizacji tych potrzeb. Samodzielność ta nie oznacza jednak pełnej autonomii samorządów. W art. 16 ust. 2 Konstytucji wyrażono bowiem zasadę, zgodnie z którą zakres kompetencji organów samorządu określają ustawy. Zgodność z obowiązującym prawem powszechnym wyznacza granice samodzielności jednostek samorządowych w stanowieniu prawa miejscowego, a zarazem stanowi obecnie jedyne kryterium nadzoru ze strony organów administracji rządowej. Działalność prawotwórcza organów gminy, zarówno dotycząca zadań własnych gminy, jak i podejmowana w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, podlega - na podstawie art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst - Dz U, z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - nadzorowi weryfikacyjnemu ze strony wojewody i Prezesa Rady Ministrów. Rezygnacja ustawodawcy z kryterium celowości, uprzednio zawartego w powołanej wyżej ustawie, oznacza, że organ nadzoru dokonuje wyłącznie kontroli zgodności tych aktów z przepisami prawa, nie bada natomiast celowości i słuszności ich wydania.
Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przyznaje gminie - w art. 12 ust. 1 i ust. 2 - wyłączne prawo do decydowania o liczbie punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania tych napojów. Mimo iż powołana ustawa nie podaje żadnych norm liczbowych odnoszących się do ilości punktów sprzedaży alkoholu, to jednak w art. 12 ust. 4 wprowadza istotne ograniczenie swobody decydowania w tej mierze przez organy gminy stwierdzając, że liczba punktów sprzedaży alkoholu oraz ich usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Na podstawie bowiem art. 1 powołanej ustawy, na gminie -jako jednostce samorządu terytorialnego - spoczywa obowiązek realizacji celów tej ustawy i co za tym idzie obowiązek podejmowania odpowiednich działań tym kierunku.
Należy mieć jednak na uwadze, że nie istnieje prosty związek między zwiększeniem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych a wzrostem negatywnych zjawisk związanych ze spożywaniem alkoholu. W przeciwnym wypadku wypadałoby przyjąć, iż niemal każde zwiększenie liczby tych punktów stanowiłoby naruszenie ustawy. To ostatnie twierdzenie nie znajduje wszak uzasadnienia, ponieważ ograniczanie dostępności alkoholu jest tylko jednym z instrumentów realizacji nadrzędnego celu ustawy. Celem tym jest - co wynika zarówno z tytułu, jak i z całokształtu szczegółowych rozwiązań przyjętych w ustawie - wychowanie w trzeźwości i ograniczanie spożycia alkoholu w sposób zmierzający do przeciwdziałania alkoholizmowi. W ramach realizacji tego celu ustawa zaleca podejmowanie szeregu działań wielokierunkowych, zaś ograniczanie dostępności alkoholu jest jednym z tych działań. Jak słusznie zauważył organ gminy, zawarty w powołanej ustawie postulat ograniczania dostępności alkoholu nie powinien być utożsamiany z prostym ograniczeniem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (sygn. akt SA/Kr 2937/94) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się m.in., iż "przeciwdziałanie alkoholizmowi i wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności". Ograniczanie dostępności może się bowiem odbywać także poprzez stanowienie obostrzeń dotyczących usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, czasu jego sprzedaży lub np. w drodze podnoszenia cenzusu wieku osób wpuszczanych do lokalu. Wybór środków, które pozwolą odpowiednio realizować politykę gminy w tym względzie należy do kompetencji gminy,
6
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2623/02
której ustawodawca przyznał wyłączne prawo decydowania o ilości i usytuowaniu punktów sprzedaży alkoholu, ramowo jedynie określając ograniczenia swobody decydowania w tym zakresie. Z opracowanego przez gminę programu profilaktyki powinno wynikać, jakie środki gmina uznaje za priorytetowe dla realizacji ustawowych celów, jakie miejsce zajmuje wśród nich ograniczenie dostępności alkoholu oraz jakie konkretnie środki uznano za wystarczające z tego punktu widzenia. Kontrola ze strony organu nadzoru powinna obejmować badanie, czy powyższe warunki spełniono w momencie podejmowania uchwały na podstawie art. 12 powołanej ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie może natomiast polegać na ocenie słuszności decyzji gminy w tym zakresie. Jak bowiem wskazano wyżej, nadzór ze strony administracji rządowej może być dokonywany tylko i wyłącznie przy zastosowaniu kryterium legalności uchwały organu gminy, nie powinien natomiast w żadnym wypadku prowadzić do ograniczania samodzielności samorządów, poprzez faktyczne zastępowanie gminy w wykonywaniu jej kompetencji do określenia we własnym zakresie rozmiarów potrzeb ograniczania dostępności alkoholu oraz środków realizacji tego celu.
Prezentowane przez Wojewodę Dolnośląskiego stanowisko, w którym zarzuca m.in. niedopuszczalność jakiegokolwiek zwiększenia limitu punktów sprzedaży alkoholu, bez wcześniejszego określenia polityki Miasta w zakresie ograniczania dostępności do alkoholu, co należy ocenić jako przekroczenie uprawnień nadzorczych w tym konkretnym przypadku. Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska Wrocławia, przed podjęciem zaskarżonej uchwały dysponowała gminnym Programem Profilaktyki, stanowiącym załącznik do uchwały Nr XLI/1365/01 z dnia 22 listopada 2001 r. Był to program ramowy, w którym jednak wyraźnie określono kierunki działań gminy w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi (§ 2 załącznika do uchwały), w tym działania uznane za priorytetowe (§ 3), a także rodzaje środków służących zmniejszaniu dostępności alkoholu na terenie gminy (§ 2 pkt 5 odnoszącym się do sposobu dystrybucji alkoholu). Sam organ nadzoru przytoczył w skardze konkretne rozwiązania dotyczące tej kwestii, uznając je jednak za niewystarczające, co uznano w konsekwencji za przejaw braku Jednoznacznego określenia aktywnej polityki Gminy Wrocław w zakresie ograniczania dostępności do alkoholu". Sąd jest zmuszony zwrócić w tym zakresie uwagę, że weryfikowana uchwała Rady Miejskiej Wrocławia została w ten sposób zakwestionowana przy użyciu dodatkowego kryterium "aktywnej polityki", nie przewidzianego w ustawie przeciwalkoholowej. Trzeba zatem podzielić argumentację strony przeciwnej o konieczności formułowania zarzutów wyłącznie przy wykorzystaniu konkretnych zapisów normatywnych
Zważywszy, że ustalenia gminnego programu profilaktyki nie zostały wcześniej zakwestionowane przez Wojewodę w trybie nadzoru, w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy dziwi fakt oparcia skargi na ocenie tego programu, podczas gdy przedmiotem kontroli ze strony Wojewody była jedynie legalność uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży alkoholu. W ramach tej kontroli badaniu podlegała zgodność powyższej uchwały z gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, nie zaś sam program. Uwzględniając treść Programu (w takiej postaci, w jakiej został on skutecznie uchwalony i nie zakwestionowany przez organ nadzoru), nie sposób dopatrzyć się naruszenia art. 12 ust. 4 interpretowanej ustawy, które musiałoby polegać na niedostosowaniu zwiększonego limitu placówek sprzedaży alkoholu do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych Programie z 2001 r. (w takiej postaci, w jakiej został on skutecznie uchwalony i nie był kwestionowany przez organ nadzoru).
Również w odniesieniu do pozostałych argumentów podnoszonych przez Radę Miejską Wrocławia w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdza, iż są one trafne i przekonu-
7
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2623/02
jące. Zważywszy brak bezwzględnego, ustawowego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ogólne tylko ramy normatywne ograniczające swobodę gmin w realizacji własnej polityki realizacji cząstkowych i nadrzędnych celów, które powinny być realizowane na podstawie przepisów analizowanej ustawy, a także konieczność uwzględniania - także w tym zakresie - niekwestionowanego zjawiska stałego rozwoju dużej aglomeracji, brak jest podstaw do uznania zaskarżonej uchwały za sprzeczną z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęcie stanowiska innego niż przedstawione prowadziłoby - w świetle aktualnie obowiązującego stanu prawnego, którego granice wyznaczone są także zasadami nieza-kwestionowanej przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwały w sprawie Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we Wrocławiu na rok 2002 - do ograniczenia prawnie chronionej samodzielności gminy.
W tej sytuacji skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak
w sentencji.