II SA/Wr 262/06

II SA/Wr 262/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Halina Kremis
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 par. 1,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1c,  art. 152,  art. 200,  art. 209,  art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skarg S. D. i J. Towarzystwa A w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w części orzekającej o przejściu działki na własność Gminy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego S. D. kwotę 455 zł /czterysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje pełnomocnikowi skarżącego J. Towarzystwa A w J. radcy prawnemu Arkadiuszowi Sobczakowi kwotę 307,80 zł /trzysta siedem złotych 80/100 zł/ tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy J. na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 115, poz. 741/ i § 2 ust. 1, § 3 ust. 3, 7, 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobów sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz. U. Nr 25, poz. 130/, po rozpatrzeniu wniosku współwłaścicieli S.D. oraz E.M.S. i M.S., orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości obejmującej działkę nr 497/23 o powierzchni 13,6575 ha na działki nr [...] do [...] o określonych powierzchniach, oznaczając dodatkowo działkę [...] – droga. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wójt zawarł zdanie "Na podstawie oświadczenia z dnia [...] działka nr [...] ... wydzielona pod drogę dojazdową do działek nr ... przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji". W lakonicznym uzasadnieniu stwierdził jedynie, że "uzyskane w wyniku podziału nieruchomości stanowią odrębne działki i spełniają cele określone we wniosku". W aktach administracyjnych znajduje się m.in. oświadczenie wnioskodawców z dnia 1.10.1999 r. sporządzone w zwykłej formie pisemnej, w którym wyrażają zgodę na przekazanie na własność Urzędu Gminy działki nr [...] przeznaczonej pod drogę dojazdową. Ponadto dołączono wypisy aktów notarialnych – umów zawartych w 1999 i 2000 r. przeniesienia własności szeregu nowo utworzonych działek przez S. D. na rzecz osób fizycznych.
Pismem z dnia [...] Wójt złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu twierdził, że powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki stanowiące drogi wewnątrzosiedlowe, nie miały nigdy przymiotu dróg publicznych. Drogi te miały być przekazane na własność Gminy nieodpłatnie, a tymczasem S.D. wystąpił o wypłatę odszkodowania. Nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem [...] w uchwale nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym. Według § 6 pkt 1 ppkt 2 planu podział na działki określał załącznik nr 1/1, w którym naniesiono ulice lokalne i dojazdowe nie stanowiące dróg publicznych. Są to drogi wewnątrzosiedlowe, obsługujące wyłącznie obszar powstałego osiedla. Z uwagi na uzgodnienie z S. D. o nieodpłatnym przekazaniu działek z przeznaczeniem na drogi, Wójt nie naliczył mu opłat adiacenckich. Niezgodność decyzji z planem miejscowym uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Kolegium na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji w części orzekającej o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy Jerzmanowa gruntów działki wydzielonej pod drogę dojazdową do działek przeznaczonych pod zabudowę. Decyzją z dnia [...] Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność tej decyzji w części orzekającej o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy gruntów działki wydzielonej pod drogę dojazdową. W uzasadnieniu organ omówił tryb stwierdzania nieważności decyzji i treść podstawy rażącego naruszenia prawa, a kolejno stan prawny z daty wydania decyzji w zakresie podziału nieruchomości, powołując w szczególności art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 6 ust. 5 pkt 3 a, b i c planu miejscowego /uchwała Rady Gminy J. z [...] Nr [...] Dz. Urz. Wojew. D. z [...] r. Nr [...], poz. [...]/. Zatwierdzony badaną decyzją podział był zgodny z ustaleniami tego planu /tereny zabudowy jednorodzinnej i usług – [...]/. Powstałe w wyniku podziału działki posiadają dostęp do drogi wydzielonej z nieruchomości objętej podziałem. W planie miejscowym określono zasady obsługi komunikacyjnej poprzez dojazd od drogi gminnej KPV i istniejącej drogi lokalnej, a ponadto określono szerokość drogi lokalnej oraz drogi dojazdowej, w tym szerokość jezdni. Decyzja nie wskazuje podstawy prawnej orzeczenia, że wydzielona działka – droga dojazdowa "przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji". Prawo własności Gminy dla tej działki zostało na jej wniosek ujawnione w księdze wieczystej. Kolejno organ przytoczył art. 98 ust. 1 i 3 powołanej ustawy i wyraził ocenę, że Wójt orzekając o przejęciu drogi na własność Gminy naruszył w sposób rażący art. 98 ust. 1. Podziały nieruchomości spełniają służebną rolę w zakresie realizacji planu miejscowego, zaś skutek prawny decyzji ma służyć ustaleniom tego planu w zakresie sieci dróg, tymczasem plan nie mógł odnosić się do dróg wewnętrznych /art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Według art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm./ drogami wewnętrznymi były m.in. drogi w osiedlach mieszkaniowych. Jeszcze na tle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości NSA orzekł, że przesłankami przejścia wydzielonej działki na własność gminy są, dokonywanie podziału na wniosek właściciela, publiczny charakter wydzielonej drogi i określenie jej przebiegu w planie miejscowym /wyrok z 26.05.1998r. I SA 2110/97 Lex nr 44514/. Z załącznika graficznego 1.2 do planu miejscowego wynika, że plan nie wydziela liniami rozgraniczeniowymi z terenu objętego podziałem drogi dojazdowej jako odrębnych terenów o przeznaczeniu drogowym. Droga została w załączniku pokazana jako element koncepcji podziału terenu MN/U. Nie była to więc droga publiczna, a jej przebiegu nie ustalał plan miejscowy. Była to droga wewnętrzna, której powstanie wiąże się wyłącznie z utworzeniem nowych działek budowlanych.
Organ wskazał ponadto, że w ramach tego postępowania nie może ustosunkować się do zarzutów stron w zakresie wyposażenia wydzielonych działek w urządzenia techniczne oraz utwardzenia drogi i stanu jej własności.
Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2006r. organ na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. dopuścił J.T.I.s. "D.V." w J. do udziału w postępowaniu na prawach strony, gdyż stowarzyszenie to zawiązane zostało dla ochrony interesów mieszkańców przyszłego osiedla mieszkaniowego budowanego na działkach powstałych w wyniku podziału zatwierdzonego badaną decyzją.
Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli skarżący, podnosząc w szczególności zarzuty /stowarzyszenie/ wywołania przez decyzję Wójta nieodwracalnych skutków prawnych oraz niekorzystnych dla członków stowarzyszenia skutków stwierdzenia nieważności tej decyzji, podczas gdy Wójt wystąpił o wszczęcie postępowania w celu uchylenia się od obowiązku współdziałania przy budowie infrastruktury osiedla, a ponadto zarzuty /S.D./ braku rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami według brzmienia tego przepisu w dacie decyzji podziałowej oraz istnieniu w planie miejscowym ustaleń dot. powstałych dróg, które następnie zostały zaliczone do dróg publicznych.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej uzasadnia niewątpliwe istnienie w niej określonej wady materialnoprawnej, która godzi w elementy stosunku prawnego lub w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo prawnej bezskuteczności decyzji. Organ omówił stan prawny wynikający z art. 93 ust. 1 i art. 98 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu z daty wydania decyzji podziałowej oraz z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. Uzasadniał on pogląd prawny, że wydzielenie gruntu pod drogi publiczne i przejęcie tych gruntów przez gminę mogło nastąpić jedynie wówczas, gdy plan miejscowy ustalał przebieg tych dróg jako gminnych, poprzez ich wyznaczenie w planie liniami rozgraniczającymi od innych jednostek strukturalnych o innym przeznaczeniu. W przeciwnym razie wydzielone drogi byłyby drogami wewnętrznymi /jak drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami/, nie przechodzącymi na własność gminy. W nin. sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału dotyczyła działek utworzonych w celu ich zbycia pod budowę osiedla mieszkaniowego i konieczne było wytyczenie działki pod budowę drogi dojazdowej wewnątrzosiedlowej do działek budowlanych, gdyż zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest jednym z warunków dopuszczalności podziału nieruchomości na działki budowlane. W planie miejscowym, w części opisowej dla jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem [...], /w której była zlokalizowana działka planowana do podziału/ określono zasady obsługi komunikacji poprzez dojazd drogami lokalnymi i dojazdowymi do drogi gminnej KDV, zaś na rysunku planu nie wydzielono wskazanej w decyzji działki /drogi/ liniami rozgraniczającymi od pozostałych działek budowlanych o innym przeznaczeniu, jako drogi gminnej. Działka ta jako droga dojazdowa została w załączniku graficznym przedstawiona wyłącznie jako element koncepcji dotyczącej podziału terenu oznaczonego symbolem MN/U.
Skoro droga nie została ujęta w planie jako droga publiczna – gminna, to w decyzji nie można było orzec o przejściu gruntów tej działki na własność Gminy. Organ wyjaśnił dalej, że nie rozstrzygał ponownie sprawy merytorycznie, lecz oceniał samą decyzję i jedynie na podstawie faktów i stanu prawnego z daty jej wydania. Obojętne były więc okoliczności podnoszone przez skarżących, dotyczące możności zbycia obecnie drogi na własność Gminy, późniejszego zaliczenia jej do dróg gminnych i nadania nazw wydzielonym drogom wewnętrznym, czy ujawnienia prawa własności Gminy w księdze wieczystej. Podniesiona przez skarżących kwestia utraty "praw nabytych do drogi publicznej" nie wchodziła w zakres art. 156 § 2 k.p.a. Organ pouczył skarżących o możności dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. Podkreślił, że działka – droga nie została wydzielona liniami rozgraniczającymi /linia ciągła/ jako droga publiczna, jak np. droga gminna KDV, lecz liniami przerywanymi. Drogi lokalne również nie zostały zaliczone w planie miejscowym do dróg gminnych. Plan jednoznacznie odróżnia drogi gminne od pozostałych dróg /lokalnych, wewnętrznych, gruntowych dojazdowych do pól uprawnych/.
W skargach do sądu administracyjnego skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty, a w szczególności /S.D./ zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji orzekania decyzją opartą na niejednoznacznym przepisie prawnym oraz art. 156 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, ponadto zarzucili /stowarzyszenie/ naruszenie powagi i trwałości prawa, jego zasad ogólnych zapisanych w art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz właściwości organu, skoro o nieważności decyzji mógł orzec jedynie sąd. Uchwała Rady z 2002 r. właśnie dlatego zalicza wyodrębnione przy podziale drogi osiedlowe do dróg gminnych i nadaje tym ulicom nazwy, że już w planie miejscowym projektowano wyodrębnienie tych dróg jako dróg publicznych. Przepis art. 98 ust. 1 nie stanowił o przejęciu na własność gminy dróg jedynie publicznych. Podjęcie uchwały z 2002 r. stanowiło ponadto utrwalenie skutków prawnych przejścia tych dróg z mocy prawa na własność gminy. Podniesiono, że zaskarżona decyzja prowadzi do pozbawienia połowy mieszkańców wsi dróg i podważenia stanu prawnego osiedla.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Podjęcie przez Radę w 2002 r. uchwały o przekształceniu dróg wewnętrznych w drogi gminne nie oznaczało powstania nieodwracalnego skutku prawnego uprzedniej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i związane z nim wydzielenie dróg niepublicznych. Kolegium było właściwe w sprawie, co wynika z art. 157 § 1 i 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niewątpliwie ocena ważności decyzji administracyjnej odbywa się na podstawie stanu prawnego z datą jej wydania, co wymagało w nin. sprawie nawiązania do przepisów prawnych regulujących zagadnienie podziału nieruchomości w ich brzemieniu z 1999 r., zarówno w sposób bezpośredni, jak i przepisów mogących mieć znaczenie dla wykładni w tym zakresie. Mógł mieć również znaczenie stan nauki prawa i orzecznictwa sądowego na tle tych przepisów, w szczególności gdyby polegał on na jednolitym i wyraźnym przedstawieniu treści tej instytucji prawnej. Istotny był więc tekst pierwotny ustawy o gospodarce nieruchomości /Dz. U. z 1997r. nr 115, poz. 741/, przede wszystkim art. 93 ust. 1 /podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego/ i ust. 3 /podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem/, art. 99 /jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3, wymaga ustanowienia służebności drogowej, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ona ustanowiona/, art. 98 ust. 1 zd. 1 /działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna/ i ust. 3 /za działki gruntu, które przeszły na własność gminy ... przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem ... a zarządem gminy, jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości/, art. 98 w tym zakresie niezmieniony nowelizacją z Dz. U. 1998r. Nr 106, poz. 668, a w końcu art. 96 ust. 1 powołany jako podstawa prawna decyzji /podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta ... zatwierdzającej projekt podziału/ i ust. 4 /decyzja stanowi podstawę wpisów w księdze wieczystej oraz katastrze nieruchomości/. Kolejno istotny był § 7 i § 8 rozporządzenia wykonawczego z dnia 17 lutego 1998 r. /Dz. U. Nr 25, poz. 130/ odnośnie wymagań treści projektu podziału i możności wydania decyzji zawierającej warunek z art. 99 ustawy. Kolejno przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami wynikającymi z Dz. U. 1998 r. Nr 106, poz. 668/, w tym art. 2 /kategorie dróg publicznych, m.in. drogi gminne, przy czym pierwotnie tam wymienione drogi lokalne miejskie i zakładowe zostały wyeliminowane nowelizacją z 1998 r./, art. 7 /do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, przebieg dróg gminnych ustala rada gminy/, art. 8 /drogi wewnętrzne jako drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, jak drogi w osiedlach mieszkaniowych lub dojazdowe do gruntów rolnych czy do obiektów podmiotów gospodarczych, których budowa i utrzymanie należy do zarządcy terenu, na jego koszt, z wyjątkiem skrzyżowań z drogami publicznymi/. Uprzednio /przed dniem 1.01.1999 r./ art. 8 stanowił o drogach zakładowych, zaś art. 11 o drogach wewnętrznych /drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, jak drogi w osiedlach mieszkaniowych czy drogi wiejskie/, czyli od dnia 1.01.1999 r. ustawodawca połączył pojęcia dróg gminnych i lokalnych miejskich w jedną kategorię dróg gminnych, zlikwidował kategorię dróg zakładowych i wszelkie drogi dojazdowe /niepubliczne/ zaliczył do dróg wewnętrznych. Istotny był w końcu art. 10 ustawy z dnia 17 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 5, poz. 139, w brzmieniu ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r./, ust. 1 pkt 2 /w miejscowym planie ustala się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne/, pkt 3 /tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny/, pkt 5 /zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające/, pkt 7 /zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane/ oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 tej ustawy /obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przewiduje się zadania dla realizacji celów publicznych, z wyjątkiem zadań związanych z budową urządzeń infrastruktury technicznej w granicach pasa drogowego/. Można dodać, że nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązująca od dnia 15.02.2000 r. /Dz. U. Nr 6, poz. 70/ wprowadziła istotne zmiany w art. 93 ust. 3 /wyeliminowanie wymogu dostępu bezpośredniego, doprecyzowanie, że służebności drogowe powinny być ustanowione na wydzielonej drodze wewnętrznej, a dopiero w dalszej kolejności na innych nieruchomościach/, w art. 99 /doprecyzowanie, że stosuje się go do przypadków służebności oraz wyjaśnienie, że zbędne jest ustanowienie służebności, o ile nabywcom działek sprzeda się ponadto udział w drodze wewnętrznej/ oraz w art. 98 ust. 1 /wskazanie, że przejście drogi na własność gminy dotyczy działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną-gminną/. Warto przypomnieć, że w poprzednim stanie prawnym /art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości/ uległo wyjaśnieniu, że przejście drogi na własność gminy odnosi się do drogi o przebiegu ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego i oznacza wydzielenie pasa gruntu z przeznaczeniem na drogę publiczną, przy czym pas ten należy w decyzji ściśle oznaczyć /E. Drozd w "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości – komentarz" wyd. 1994 s. 53/.
Jak wiadomo, nie powiodła się próba ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni tego przepisu, bowiem Prezes NSA wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy art. 10 ust. 5 odnosi się jedynie do ulic przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, czy również do ulic nie należących do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich, chociaż przewidzianych w tym planie /art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/, niestety osłabiając klarowność pytania wątkami ubocznymi /np. czy przepis dotyczy nowych ulic, czy rozbudowy już istniejących, czy dotyczy również dróg ponadgminnych itp./. Z tej wiązki pytań Trybunał wybrał najmniej istotne i uchwalił, że art. 10 ust. 5 dotyczył nowych ulic. Z omawianej uchwały TK /OTK 1993/1/17 sygn. W 13/92 z 29.03.1993 r./ istotne było jedynie zasygnalizowanie przez Prezesa NSA możliwości i praktyki rozbieżnej wykładni tego przepisu. Problemu tego wcale nie rozstrzygnął wyrok SN z 29.03.1995 r. III ARN 7/95 OSNP 1995/17/213, traktujący o ogólnie dostępnej drodze wiejskiej /art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/ przewidzianej w planie miejscowymi, podkreślający bezprawność wydzielenia pasa gruntu z przeznaczeniem na drogę i skutku z art. 10 ust. 5 z uwagi na brak wniosku właściciela, nie zaś z uwagi na brak publicznego charakteru przyszłej drogi. Pewne uwagi nasuwa także treść uchwały SN i glosy do niej /uchwała z 1.09.1993r. sygn. III CZP 84/93 z glosą J. Borkowskiego w OSP 1994 z. 9, poz. 170/ wskazująca na decyzję o zatwierdzeniu podziału jako podstawę do wpisu prawa własności gminy do księgi wieczystej /co wprowadzono wyraźnie do nowej ustawy/. Sąd Najwyższy stwierdza bowiem, że o skutku prawnym decyzji następującym z mocy prawa, decyzja podziałowa nie może orzekać, ale zaraz stwierdza również, że obrona stron przed tym skutkiem prawnym powinna nastąpić w odwołaniu od decyzji. Tymczasem, skoro jest mowa o materii niedecyzyjnej i skutku cywilnprawnym, to bardziej zrozumiałe byłoby wskazanie jako drogi obrony, wytoczenie powództwa o ustalenie negatywne bądź o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy też złożenie środka prawnego od wpisu do księgi wieczystej. Glosator aprobując tezę również nie zwrócił uwagi na niebezpieczeństwo dla porządku prawnego, związane z uznaniem za przesądzającą o utracie własności nieruchomości decyzji administracyjnej, której o tym skutku nie wolno rozstrzygać. Przy wskazaniu na jednoznaczność stanu prawnego odnośnie przesłanek nabycia prawa własności działki wydzielonej przy podziale pod drogę, wymienia się wyrok NSA I SA 2110/97 z 26.05.1998 r., jednak wyrok przecież nie publikowany. W wyroku tym po raz pierwszy wyraźnie podkreślono, że "droga musi być publiczną i jej przebieg przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego", jednak była to teza prawna na tle art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. W uzasadnieniu tego wyroku NSA nie wypowiedział się w sposób jasny na temat możności wydzielenia dróg wewnętrznych nie przewidzianych w planie miejscowym. Teza wyroku mówi o "wydzieleniu gruntu w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r.", który to przepis nie przewidywał żadnego wydzielenia i żadnego trybu, zaś w uzasadnieniu łączy się fakt wydzielenia ulic, z jego następstwem w postaci ich przejścia na własność gminy, co zakłada niemożność wydzielenia ulicy w przypadku braku przesłanek do jej przejścia na własność gminy. W sposób zaskakujący NSA lokuje treść obowiązującego prawa /prawa miejscowego/ w postaci planu miejscowego, w ramach stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienia tego stanu faktycznego, co stało się przyczyną uchylenia w tamtej sprawie decyzji organu odwoławczego, która zatwierdzała podział zgodny z decyzją o warunkach zabudowy przewidującą wybudowanie dróg, decyzji sformułowanej bez zaznaczenia, że część wydzielonych działek stanowi drogi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 10 ust. 5 ustawy z 1985r. i art. 98 ustawy z 1997 r. nie wyjaśniono w sposób jasny, czy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w ogóle powinna zawierać składnik czy element pozwalający na ustalenie jej cywilnoprawnego skutku w postaci przejścia działki wydzielonej pod drogę na własność gminy, a jeżeli tak, to w której części decyzji i w jakiej formie powinno to nastąpić. Wiadomo jedynie, że decyzja nie powinna orzekać o skutkach następujących z mocy prawa, jednak powinno być wiadomo, być może z treści decyzji, że ten skutek wywołała, skoro decyzja jest podstawą ujawnienia tego skutku w księdze wieczystej /por. wyrok NSA z 19.06.1996 r. IV SA 198/95 Wspólnota 1996/48/26 lub z 28.05.1996 r. SA/Rz 548/95 Sam. Teryt. 1996/11/74 oraz z 30.12.1982r. SA/Po 1435/87 ONSA 1988/2/53/. Jak już wspomniano, organ wydający decyzję podziałową /Wójt/ powinien poszukiwać klarowności stosowanej normy prawnej również z pomocą dostępnych komentarzy. W Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami Tom II Wyd. Warszawa-Zielona Góra 1998 /autor E. Mzyk/ wyjaśniono, że pojęcie "drogi" zostało użyte w art. 92 i art. 98 ust. 1 w tym samym znaczeniu, mogło zaś oznaczać albo wszelkie drogi, o których mowa w ustawie o drogach /czyli oprócz dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ponadto ogólnodostępne w osiedlach mieszkaniowych i wiejskich, czyli wewnętrzne/, za czym przemawia szereg argumentów jurydycznych, albo tylko drogi publiczne i to przewidziane w zapisach planu miejscowego, a wówczas drogi wewnętrzne z reguły nie mieściłyby się w pojęciu drogi. Autor "mimo wątpliwości" opowiada się za drugim stanowiskiem i stwierdza, że wyodrębnienie dróg wewnętrznych dla obsługi nowo utworzonych działek nie może prowadzić do przejścia takich dróg na własność gminy z mocy prawa. Plan miejscowy nie ingeruje swoimi zapisami w obsługę dojazdów do nowo utworzonych działek. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z zagospodarowaniu przestrzennym plan stanowi jedynie o drogach publicznych. Podział zaś nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego /cyt. dzieło s. 48-50/. Autor zaznacza, że rozstrzyganie o podziale wymaga dokonania wykładni planu miejscowego /s. 21-22/. W kwestii dostępu do drogi publicznej wyjaśnia, że stosowanie tego wymogu /art. 93 ust. 3/ wymaga wydzielenia nowych dróg z dzielonej nieruchomości, zapewniających obsługę tworzonych działek, zatem niekoniecznie mają one przylegać "bezpośrednio" do drogi publicznej /s. 22-23/. W kolejnym komentarzu /autor M. Wolanin, wyd. Beck 1998/ wyjaśniono pojęcie dostępu do drogi publicznej, jaki 1. do drogi już istniejącej, 2. do nowej drogi publicznej wydzielonej w ramach podziału, 3. ustanowienie służebności drogowej. Konsekwentnie autor wymaga /s. 245/, aby wydzieleniu pod drogi mogły ulegać jedynie takie działki, których przeznaczenie pod drogi ustala plan miejscowy /naniesione na rysunku planu i dokładnie określone w części opisowej/ i tych działek dotyczy art. 98 ust. 1 ustawy. Autor twierdzi, że decyzja podziałowa powinna stwierdzić przejście działki – drogi na własność gminy, jednak nie precyzuje tego poglądu. Według art. 99, służebność drogowa może być ustanowiona na nowo wydzielonej działce gruntu lub działce sąsiedniej /s. 247/, czyli wg autora wydzielenie drogi wewnętrznej byłoby chyba dopuszczalne jedynie w celu ustanowienia służebności i warunek ustanowienia służebności powinien być zawarty w decyzji /art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a./. Jednak zbycie działki budowlanej bez ustanowienia służebności będzie skuteczne /s. 248/. Komentarz S. Kolanowskiego i A. Kolarskiego /wyd. Librata 1998/ wyjaśnia /s. 162/, że art. 98 ust. 1 ustawy dotyczy sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje taki przebieg linii rozgraniczających, że część nieruchomości objętej podziałem znajduje się w granicach pasa drogowego i tę część wydziela się w odrębną działkę lub działki, które z mocy prawa przechodzą na własność gminy za stosownym odszkodowaniem. Autorzy nie wyjaśniają, w jaki sposób decyzja powinna stwierdzić nabycie prawa własności przez gminę /s. 247/. Można na koniec wspomnieć o artykule M. Wolanina "Przymusowa komunalizacja części nieruchomości przy jej podziale" Monitor Prawniczy 1998/7 s. 268-271, gdzie zaznaczono, że określenie przez plan miejscowy zasad podziału terenów na działki budowlane /art. 10 pkt 7/ obejmuje także ustalenie linii rozgraniczających poszczególne obiekty infrastrukturalne, w tym pasów drogowych. Gmina z mocy prawa przejmuje na własność część nieruchomości ulegającej podziałowi, której przeznaczenie pod drogę, w postaci objęcia pasem drogowym, w sposób wyraźny określono w planie miejscowym, tj. jeżeli w tym planie ustalono przebieg pasa drogowego w liniach określających większą jego szerokość od szerokości drogi wydzielonej do korzystania przed podziałem. To odjęcie własności, bardziej dolegliwe od wywłaszczenia, musi być stosowane wyjątkowo, o ile przepis gminny w sposób jasny i precyzyjny określa przeznaczenie części nieruchomości pod drogę i określa jej rozmiary. Działki gruntu wydzielone pod drogi /art. 98 ust. 1 ustawy/ to inaczej grunty wydzielone pod drogi publiczne /art. 6 pkt 1 ustawy/. Według autora /s. 271/ w decyzji stwierdza się jedynie spełnienie – przez ewidencyjnie oznaczone działki gruntu – warunków do przejęcia ich z mocy prawa na własność gminy, czyli ich przeznaczenie w planie miejscowym pod drogę i "ewentualnie zamieszcza klauzulę o przejściu z mocy prawa, na podstawie art. 98 ust. 1, takich działek na własność gminy". Gdy przebieg drogi nie został ustalony w planie miejscowym, lecz wynika jedynie z proponowanego podziału, nie ma zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy.
Oczywiście w nin. sprawie przede wszystkim istotne były kwestie procesowe, skoro kontroli legalności podlega decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji. Wypada zasygnalizować, że tut. Sąd rozstrzygał już podobne problemy procesowe /wyroki z 29.06.2004 r. II SA/Wr 634/03 i 711/03 oraz odpowiednio wyroki NSA z 21.07.2005r. OSK 1720/04 i 1721/04/, chociaż w sprawach tych SKO we W. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez gminę zdania z uzasadnienia decyzji podziałowej. W uzasadnieniach tych wyroków Sąd sygnalizował wątpliwości prawne odnośnie dopuszczalności stwierdzenia nieważności części decyzji w postaci zdania w jej uzasadnieniu, nie odnoszącego się do treści rozstrzygnięcia i dotyczącego kwestii nie objętej podstawą prawną wydanej decyzji, a przy tym będącego fragmentem elementu formalnego decyzji /art. 107 § 1 k.p.a./, nie zaś rozstrzygnięciem częściowym /art. 104 § 2 k.p.a./, pomimo dopuszczalności zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji /wyrok NSA z 12.05.1998r. IV SA 258/88 OSP 1990/9/322 z glosa B. Adamiak i J. Borkowskiego/. Sąd podkreślał, że tryb rektyfikacji decyzji /sprostowania lub wykładni uzasadnienia decyzji/ nie jest konkurencyjny wobec trybu nadzwyczajnego /muszą być rozłączne/. Organ nie stosował przepisu stanowiącego o skutku prawnym decyzji, zaś moc wiążąca decyzji nie obejmowała skutku prawnego wydzielenia dróg. Dlatego wyrażenie w uzasadnieniu decyzji prognozy w zakresie przyszłego jej skutku prawnego, o ile było błędne, mogło stanowić nieistotne uchybienie procesowe /art. 107 § 3 k.p.a./, nie zaś istotną wadę materialnoprawną decyzji wywołującą konieczność stwierdzenia jej nieważności w tym fragmencie. Uchylając powyższe wyroki Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do powyższych ocen prawnych, bowiem podkreślił konieczność dokonania w postępowaniu nieważnościowym najpierw oceny ważności samej decyzji w całości /rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu podziału/ oraz zwrócił uwagę na znaczenie prawne stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu, dla gminy. Gdyby decyzja podziałowa była niezgodna z planem, to oceniany fragment uzasadnienia naruszał by prawo. Należało zatem dla potrzeb nin. sprawy dokonać oceny możności stwierdzenia nieważności częściowej decyzji w zakresie zdania w jej uzasadnieniu, w oparciu o ogólne tezy orzecznictwa sądowego i nauki prawa. Zwraca uwagę, że w tezach tych dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej odnosi się do jej elementu w postaci rozstrzygnięcia /wyrok SN z 23.01.2003 r. III RN 3/02 OSNP 2004/4/56 wraz z powołanym tam orzecznictwem/. Potwierdza to wyrok NSA z 21.01/1998r. IV SA 859/87 ONSA 1990/2-3/25 i treść glos do tego wyroku /T. Wosia w OSP 1991/4/95 i M. Armaty w NP 1990/4-6/253/, gdzie ponadto wymieniono przypadek nieważności decyzji w odniesieniu do jednej ze stron.
W podsumowaniu dotychczasowych rozważań należy wskazać, że jednak na tle ówczesnego brzmienia art. 98 ust. 1 ustawy nie powinno ulegać wątpliwości, że ustanowiony tym przepisem skutek cywilnoprawny następował w odniesieniu do dróg publicznych oznaczonych jako takie i odpowiednio wydzielonych w planie miejscowym. Decyzja o zatwierdzeniu podziału powinna zawierać w uzasadnieniu ustalenie faktycznych i prawnych /treść planu miejscowego/ przesłanek nastąpienia tego skutku. Brak takich ustaleń powinien stanowić przeszkodę do uznania samej decyzji za wystarczającą podstawę wpisu prawa własności nowo wydzielonej pod drogę działki na rzecz gminy do księgi wieczystej. Niedopuszczalna, jako nie należąca do materii decyzyjnej, ocena prawna organu o przejściu działki na własność gminy, nie powinna mieć znaczenia prawnego dla sądu powszechnego, właściwego do rozstrzygania o skutku cywilnoprawnym decyzji. Według ówczesnego brzmienia art. 93 ust. 3 ustawy organ po stwierdzeniu zgodności projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego /ust. 1/ i ustaleniu o braku dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej w sposób bezpośredni, powinien zatwierdzić podział zakładający wydzielenie drogi wewnętrznej /niepublicznej/ łączącej się z droga publiczną, bądź też zawrzeć w decyzji warunek ustanowienia służebności drogowych przy realizowaniu podziału prawnego nieruchomości. Dopiero nowelizacja art. 93 ust. 3 i art. 99 obowiązująca od 15.02.2000 r. wymagała zawarcia w decyzji warunku ustanowienia służebności na tej właśnie drodze wewnętrznej, a jednocześnie uznawała za jego spełnienie, zamiast służebności, zbycie udziału w prawie własności drogi wewnętrznej. Od strony czysto technicznej ustalenie, czy plan miejscowy przewidywał urządzenie drogi publicznej, czy niepublicznej, było niewątpliwie niezbyt skomplikowane z uwagi na obowiązujące oznaczenia planistyczne działek /KD – to droga publiczna, KDW – to droga wewnętrzna/. Należało jeszcze pamiętać o sprawdzeniu, na ile uchwalenie planu miejscowego przed kolejną nowelizacją ustawy o drogach publicznych wpłynęło na treść ustaleń planu i moc wiążącą tego aktu wykonawczego do ustawy w świetle przepisów znowelizowanych, bądź na treść norm prawa miejscowego tworzonych w nawiązaniu do konkretnego znaczenia pojęć ustawowych, zmodyfikowanego ustawą nowelizującą. Z materialnoprawnego punktu widzenia rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta, według sposobu jego sformułowania, mogło nasunąć pewne zastrzeżenia, gdyż samo oznaczenie działki jako drogi było niewystarczające do dokonania oceny skutku cywilnoprawnego jej wydzielenia. Także ustalenie w uzasadnieniu, że jest to przyszła droga dojazdowa, bez wymienienia jej konkretnego oznaczenia i ustalenia jej dotyczącego w planie miejscowym, było niewystarczające. Jednak ustawa nie ustanawiała żadnych wymagań odnośnie tego elementu decyzji i nie wiązała z nim jakichkolwiek skutków administracyjnych, zatem wiązanie z tym uchybieniem oceny o rażącym naruszeniu prawa byłoby wątpliwe, chociaż będzie wymagało to rozważenia. Było istotne, że zdanie o przejściu działki na własność gminy, nie tylko nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy, ale ponadto zawierało elementy świadczące o jego sprzeczności z prawem cywilnym, gdyż przeniesienie własności nieruchomości nie mogło nastąpić na podstawie oświadczenia złożonego organowi, zaś zawarte w tym oświadczeniu zwolnienie gminy od zapłaty odszkodowania nie mogło być skuteczne. Jednak organ nie powinien obecnie orzekać o stwierdzeniu nieważności tego zdania w sferze prawa cywilnego, gdyż orzekanie w tym zakresie należy do sądu powszechnego. Należy powtórzyć, że gdyby Wójt podjął próbę stosowania art. 98 ust. 1 ustawy, to wówczas właśnie należałoby stwierdzić nieważność rozstrzygnięcia decyzji w tej części. Badana decyzja takiego rozstrzygnięcia jednak nie zawiera. Należało przy tym ocenić jako prawidłowe ustalenia i oceny organu dotyczące kwalifikacji wydzielonej drogi jako drogi wewnętrznej, co wynikało w sposób dostateczny z treści planu miejscowego /treść § 6 ust. 5 pkt a, b i c uchwały Rady Gminy J. wyżej powołanej oraz rysunek planu/. Brak wskazania w decyzji Wójta pełnej podstawy prawnej decyzji, w tym przepisów prawa miejscowego, nie stanowił oczywiście istotnej wady tej decyzji. Odnosząc się do treści skarg należy stwierdzić, że decyzja Wójta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych /art. 156 § 2 k.p.a./, gdyby polegać one miały na ujawnieniu prawa własności działki wydzielonej pod drogi na rzecz gminy /patrz wyrok NSA II SA/Ka 2651/00 z 30.09.2002 r. ONSA 2004/1/18/, bądź podjęciu w 2002r. uchwały rady gminy o zakwalifikowaniu tych dróg do dróg gminnych. Należałoby jednak rozważyć, na ile to późniejsze zaliczenie dróg do dróg gminnych znajdowało podstawę w zapisach planu miejscowego z 1998 r., czego organ bezpośrednio nie rozważył. Skutki stwierdzenia nieważności decyzji nie mają żadnego znaczenia przy stosowaniu kodeksowych podstaw nieważności decyzji. Pewne znaczenie mogłoby mieć, jak już zaznaczono, rozważenie przesłanki istnienia niewątpliwej sprzeczności pomiędzy decyzją a jasnym stanem prawnym, jednak przed wszystkim należałoby rozważyć, czy Wójt naruszył w sposób rażący przepis art. 98 ust. 1 ustawy, którego nie stosował i którego z założenia nie mógł stosować, jako przepisu ustanawiającego skutek cywilnoprawny decyzji /patrz wyrok SN III CK 312/05 z 8.12.2005 r. OSNC 2006/9/156/. Niewątpliwe skarżące stowarzyszenie trafnie zwróciło uwagę na aspekt ochrony praw nabytych, jednak miałby on znaczenie z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, nie zaś na gruncie procedury administracyjnej, gdyż sam upływ czasu nie miał w nin. sprawie znaczenia /art. 156 § 2 k.p.a./, podobnie jak kwestia następstw faktycznych decyzji dla interesów mieszkańców osiedla. Aspekt ten byłby istotny do rozważenia, gdyby decyzja ingerowała w jakieś prawa nabyte stron, tymczasem zaskarżona decyzja nie dotyczyła tych praw co do zasady /nawet stwierdzenie skutku cywilnoprawnego dla gminy byłoby tutaj wątpliwe/ i w ujęciu konkretnym /wzmianki o wywołaniu skutków odszkodowawczych były wręcz korzystne dla skarżących/. Wydaje się, że zdaniu zawartym w decyzji Wójta przesadne znaczenie nadał zarówno sąd wieczystoksięgowy, jak i strony nin. postępowania, ale także organ. Można powtórzyć, że właściwym miejscem dla rozważenia jego znaczenia prawnego byłoby postępowanie przed sądem powszechnym. Tym niemniej organ powinien rozważyć również w ramach nin. sprawy kwestię ważności decyzji Wójta /rozstrzygnięcia/ w nawiązaniu do zarzutów skarżących, nie tylko zaś zdania zawartego w jej uzasadnieniu, rozumianego jako orzeczenie o nieodpłatnym przejściu działek wydzielonych pod drogi na własność gminy. Zarzut o niewłaściwości SKO do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta opierał się na nieporozumieniu, a jego bezzasadność została wyjaśniona w odpowiedzi na skargę. Zadaniem organu powinno być natomiast odniesienie się w sposób wyraźny do wszystkich sygnalizowanych wyżej zagadnień prawnych, wymagających przecież rozważenia. Czy zatem co do zasady dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uzasadnienia decyzji w ogóle, a tym bardziej w części nie odnoszącej się do materii rozstrzyganej decyzją i do ustawy nie stosowanej przez organ. O ile odpowiedź byłyby twierdząca i przekonująco uzasadniona, to mimo wszystko należałoby wyjaśnić, czy stan prawny rzeczywiście był niewątpliwy w zakresie stosowania art. 98 ust. 1 ustawy i wymagań formalnych decyzji zatwierdzającej podział w zakresie jej elementów mogących ułatwić rozeznanie skutku cywilnoprawnego tej decyzji. Jakie znaczenie miało stanowisko Wójta wyrażone w decyzji w kwestii własności działki. Jak wiadomo, Wójt nie powołał art. 98 ust. 1 ustawy jako podstawy nabycia prawa własności nieruchomości. Być może powinien wiedzieć, że oświadczenie właściciela złożone w zwykłej formie pisemnej nie przenosi tej własności lub nie zobowiązuje skutecznie do tego przeniesienia, zaś zrzeczenie się odszkodowania wywłaszczeniowego było nieskuteczne. Znaczenie prawne badanego zdania uzasadnienia decyzji Wójta jest więc niejasne, a zdolność wywołania przez nie jakichkolwiek skutków prawnych wysoce wątpliwa. Organ powinien rozważyć, czy sformułowanie tej części decyzji posiadało jakiś wzorzec ustawowy lub ustanowiony w sposób powszechnie obowiązujący, zaś kwestionowane zdanie odbiega od tego wzorca. Organ powinien wziąć pod rozwagę omówione wyżej stanowisko NSA, że ocenę należy rozpocząć od zbadania ważności rozstrzygnięcia o podziale i szczegółowo uzasadnić te oceny. Oceny na temat kwalifikacji działek wydzielonych pod drogi należało połączyć z rozważaniami na temat stanu ustawowego, realizowanego przez plan miejscowy jako akt wykonawczy do ustawy oraz zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, a także na temat podstawy zaliczenia jednak tych działek do dróg gminnych w późniejszym terminie. Wymaga zaznaczenia, że Sąd nie przesądza treści ocen i kierunku rozstrzygania sprawy przez organ, a jedynie dostrzegł przedwczesność zaskarżonej decyzji wywołanej pominięciem w rozważaniach istotnych aspektów prawnych sprawy /art. 107 § 3 k.p.a./ w kwestii stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym szeroko była już mowa. Z tych względów, mając na uwadze art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152, art. 200, art. 209 i art. 250 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.