II SA/WR 2603/03

II SA/Wr 2603/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Julia Szczygielska
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II OSK 445/06 - Wyrok NSA z 2007-03-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: NSA Julia Szczygielska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. R. i B. R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent W., na podstawie art. 54 ust. 1 w związku z art. 57 i art.82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), art. 104 kpa (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1592 z późn. zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. B. [...] we W. (dz. nr [...]).
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący A. R. i B. R., zgłaszając jako inwestor w dniu [...]r. w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. zawiadomienie o zakończeniu budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, nie załączyli do zawiadomienia: inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z naniesionym przyłączem energetycznym; aktualnych protokołów badań i sprawdzeń instalacji gazu, instalacji elektrycznej, przewodów kominowych oraz odbiorów przyłączy (art. 57 i 62 ustawy – Prawo budowlane); a ponadto w oświadczeniu kierownika budowy brak było danych dotyczących wprowadzonych zmian w trakcie realizacji oraz rysunków z naniesionymi zmianami (art. 57 ust. 2).
W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji A. i B. R. zarzucili, iż zgodnie z art. 57 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ powinien był ich wezwać do uzupełnienia brakujących dokumentów i złożenia ewentualnych wyjaśnień. Ponadto odnosząc się do uzasadnienia decyzji o sprzeciwie skarżący wskazali, iż inwentaryzacja geodezyjna, mimo że wykonana była w [...] r., jest nadal aktualna, bowiem po tym okresie nie nastąpiły żadne zmiany w przyłączach do budynku. Na potwierdzenie tego faktu załączyli mapkę z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W . Ponadto skarżący załączyli kserokopię umowy z Zakładem Energetycznym W. Nr [...] z dnia [...]r., w której Zakład Energetyczny zobowiązał się do zaprojektowania i wybudowania rzeczonego przyłącza do dnia [...]r. Skarżący poinformowali, że dopiero w dniu [...] r. otrzymali Warunki Przyłączenia do Sieci Rozdzielczej A S.A., a budynek do dnia sporządzenia odwołania przyłączony był do sieci energetycznej przyłączem tymczasowym napowietrznym do celów budowlanych. Ustosunkowując się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, iż brak jest protokołów badań i sprawdzeń instalacji gazu, instalacji elektrycznej, przewodów kominowych oraz odbioru przyłączy odwołujący oświadczyli, że podobnie nic się nie zmieniło, jeśli chodzi o przedstawione do zgłoszenia instalacje budynku. Wskazali, że przedstawili protokoły sprawdzeń kominiarskich wykonanych w momencie przyłączenia budynku do sieci gazowniczej i dołączyli protokoły z odbioru technicznego oraz prób szczelności przyłącza i instalacji gazowniczej w momencie jej uruchomienia i zagazowania. Podkreślili, iż od tego czasu instalacja gazowa działa i nie jest możliwe wykonanie prób po raz wtóry oraz dodali, że gaz dostarczany jest tylko do pieca c.o. i innej instalacji gazowej budynek nie posiada. Na potwierdzenie tych okoliczności skarżący przedłożyli wykonaną powtórnie opinię Nr [...] i protokół sprawozdawczo-opiniodawczy nr [...] z dnia [...]r. Skarżący wyjaśnili, że budynek posiada jeszcze tylko jedno przyłącze – przyłącze wody zaznaczone na inwentaryzacji geodezyjnej, a instalacja kanalizacji sanitarnej podłączona jest do szamba szczelnego jednokomorowego o pojemności około 17 m3 i na powyższy fakt przedłożyli duplikat umowy [...]z MPWiK Sp.z o.o. z [...]r. Dodali, iż w chwili składania odwołania otrzymali warunki przyłączenia budynku do sieci miejskiej kanalizacji sanitarnej – kolektora kanalizacyjnego w ulicy B. i zlecili uprawnionemu projektantowi wykonanie i zatwierdzenie wyżej wymienionego projektu przyłącza oraz że po zakończeniu przez niego prac projektowych zgłoszą i wykonają powyższe przyłącze. Skarżący nadto zarzucili, że powoływany w decyzji Prezydenta W. art. 62 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do budownictwa jednorodzinnego ze względu na zapis ust. 2 tego artykułu. Odnosząc się z kolei do stwierdzenia, iż brak jest w oświadczeniu kierownika budowy danych dotyczących wprowadzonych zmian w trakcie realizacji z naniesionymi zmianami skarżący poinformowali, że w oświadczeniu kierownika budowy mowa jest jedynie o zmianach wprowadzonych do projektu typowego, adaptującego go do warunków miejscowych oraz typu zabudowy – zabudowa bliźniacza. Wyjaśnili, iż wprowadzone one były na początku budowy w momencie zatwierdzenia dokumentacji i uzyskania decyzji na budowę, a komplet dokumentacji wraz z aneksem zawierającym zmiany oraz planem realizacyjnym przekazane zostały do Urzędu Miejskiego w [...] r.
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we ., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż pomimo naruszenia przez organ I instancji zasad postępowania administracyjnego (m.in. art. 10 kpa) i prawa materialnego (art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego) wskutek braku przeprowadzenia postępowania zmierzającego do usunięcia braków zgłoszenia, to – w ocenie organu odwoławczego – decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, bowiem okoliczności, które były podstawą rozstrzygnięcia, nie pozwalały na uzupełnienia w drodze wezwania do usunięcia braków.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż pozwolenie na użytkowanie jest wydawane przez właściwy organ, który badając materiał dowodowy stwierdza spełnienie przez inwestora wszystkich ciążących na nim obowiązków i aktem administracyjnym zezwala na użytkowanie obiektu budowlanego bądź wnosi sprzeciw. Dodał, iż ze względu na precyzyjne określenie wymaganych dokumentów, jak również doniosłość pozwolenia na użytkowanie, tożsamego co do skutku ze stwierdzeniem prawidłowości procesu inwestycyjnego, a także zgodności zrealizowanego obiektu z obowiązującymi normatywami, przewidziano dla organu administracyjnego środek w postaci sprzeciwu, który wykorzystywany jest w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dostrzeżone nieprawidłowości nie pozwalają na pozytywne rozpoznanie wniosku również przez niego, gdyż godzą one w literalnie zapisane zasady zawarte w ustawie Prawo budowlane. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż z akt sprawy wynika, że strona miała możliwość, z której skorzystała, uzupełnienia wskazanych w uzasadnieniu decyzji braków i wypowiedzenia się co do okoliczności będących podstawą rozstrzygnięcia i podniosła to w odwołaniu. Zauważył również, że pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego przesądza o możliwości jego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem i obowiązującymi przepisami.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów poniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie można udzielić pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy budynek podłączony jest do sieci energetycznej przyłączem tymczasowym, napowietrznym do celów budowlanych. Zgodnie bowiem z literalnym zapisem umowy, tj.§ 9 p. 2 oraz oświadczeniem skarżących zawartym w odwołaniu, termin realizacji przyłączenia określony został do dnia [...] r. Organ wywiódł, iż dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku wymagane jest zaświadczenie Zakładu Energetycznego o złączeniu z istniejącą siecią elektryczną oraz określające warunki zasilania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, iż brak jest protokołu badań sprawności i bezpieczeństwa wewnętrznej instalacji elektrycznej (protokół badania ochrony przeciwporażeniowej i protokół badania rezystancji przewodów i kabli).
Organ II instancji podkreślił, iż zgodnie z zapisem art. 57 ust. 2 w razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Zdaniem organu II instancji w takim przypadku oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Organ wskazał, iż w powyższym przypadku w "rysunkach zmian" brak jest czytelnego naniesienia zmian wobec projektu budowlanego (powinno się je zaznaczyć kolorem czerwonym), a ponadto brak jest podpisu i pieczątki projektanta, natomiast zapis w oświadczeniu kierownika budowy mówiący o "drobnych zmianach zgodnych z aneksem" jest na tyle nieprecyzyjny, że uniemożliwia dokonanie oceny w zakresie odstępstw od projektu i stwierdzenia, czy odstępstwa były istotne, czy też nie odstępujące w sposób istotny.
Ustosunkowując się z kolei do kwestii braku aktualnych protokołów badań i sprawdzeń oraz odbiorów przyłączy organ odwoławczy stwierdził, że brak zmian w powyższych instalacjach nie zwalnia inwestora od przedstawienia aktualnych protokołów. W ocenie organu odwoławczego inwestor powinien okazać się aktualnym protokołem odbioru technicznego instalacji gazowej oraz protokołem z próby szczelności przyłącza gazowego. Według D. Inspektora Nadzoru Budowlanego z literalnego zapisu przedstawionych przez inwestora protokołów wynika, iż zarówno próba szczelności, jak i odbiór techniczny instalacji zachowują ważność przez sześć miesięcy od daty jego wystawienia, a ponadto nie jest wiadome, czy wykonane zostały zalecenia zawarte w powyższych nieaktualnych już protokołach. Ponadto organ podniósł, iż przedłożona umowa o dostarczanie wody zawarta pomiędzy inwestorem a MPWiK ma charakter cywilnoprawny i nie jest dokumentem wymaganym przez organy nadzoru budowlanego. Dodał, że inwestor powinien przedstawić zaświadczenie o złączeniu instalacji z miejską siecią wodociągową. Konkludując wskazał, iż argument odwołujących się dotyczący zastosowania art. 62 ust. 2 jest chybiony, gdyż odsyła on do art. 62 ust.1a.
Na powyższą decyzję A. R. i B. R. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili organowi II instancji:
1) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, poprzez:
a/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art.10 § 1 i § 3 kpa, poprzez złamanie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;
b/ przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez nie przeprowadzenie postępowania zmierzającego do usunięcia braków zgłoszenia o zakończeniu budowy;
2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 77 § 1 i 81 kpa, poprzez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 54, 55, 56 i 57 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe stosowanie;
4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 8, 9 oraz 107 § 3 kpa, poprzez użycie ogólnikowych, pozaustawowych stwierdzeń zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji.
Na potwierdzenie słuszności zarzutów formułowanych w pkt 1 skarżący przytoczyli tezy z orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 roku, I SA 1479/99; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1996, II SA/Wr 2294/9; wyrok z dnia 6 października 2000 roku, V SA 316/00) i stwierdzili, że błędne oraz pozbawione sensu z punktu widzenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest twierdzenie organu II instancji, jakoby nie było możliwe uzupełnienie braków zawiadomienia o zakończeniu budowy w drodze wezwania do usunięcia braków, gdyż to nie od uznania organu zależy, czy art. 10 § 1 kpa ma zastosowanie. Według skarżących umożliwienie stronom wzięcia czynnego udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu, którego organ w niniejszej sprawie nie wykonał, tym bardziej, że ustawodawca przewidział możliwość uzupełniania braków oraz składania wyjaśnień w art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego.
Skarżący podkreślili, iż w dobrej wierze złożyli organowi II instancji (w załączeniu do odwołania), część dokumentów, które udało im się skompletować, a których brak organ I instancji uznał za wystarczający dla wydania decyzji o sprzeciwie bez wzywania strony do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia braków. Zarzucili, że pomimo tego organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, również nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego z ich udziałem, przez co nie przeprowadził postępowania dowodowego w wystarczającym zakresie. Według skarżących, gdyby organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z wymaganiami stawianymi mu przez art. 77 § 1 kpa, nie doszedłby do tak wielu błędnych wniosków.
Zdaniem skarżących błędny jest wniosek organu II instancji jakoby dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie wymagane było zaświadczenie Zakładu Energetycznego o załączeniu z istniejącą siecią elektryczną oraz określające warunki zasilania, a także, iż budynek nie może zostać ukończony, jeżeli jest podłączony do sieci łączem tymczasowym. Odnośnie do powyższego skarżący oświadczyli, że nie wnioskowali o pozwolenie na użytkowanie, a jedynie zgodnie z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego zgłosili zawiadomienie o zakończeniu budowy. Podali, iż w załączeniu do odwołania z dnia [...] r. przedłożyli aktualną mapę geodezyjną z naniesieniem budynku i przyłączy oraz podnieśli, że ich zdaniem fakt podłączenia budynku łączem tymczasowym nie ma znaczenia dla ukończenia budowy, bowiem wszystkie sąsiadujące z naszym budynki na ul. B. są podłączone do sieci energetycznej w ten sposób. Wyjaśnili, iż wynika to z tego, że Zakład Energetyczny nie wybudował jeszcze odpowiedniego przyłącza, ale prąd jest podłączony do wyżej wymienionych budynków, w tym do ich budynku, w sposób nie stwarzający problemów oraz z zachowaniem wszelkich norm bezpieczeństwa. Podkreślili, iż Zakład Energetyczny wykonał odpowiednie przyłącze ZK (skrzynka złącza kablowego), zamontował licznik wraz z zabezpieczeniem głównym, a całe przyłącze zostało przez Zakład Energetyczny zaplombowane. Według skarżących, skoro Zakład Energetyczny wykonał przyłącze, podpisał z nimi umowę i dostarcza im nieprzerwanie prąd, to dla zakończenia budowy ich domu nie ma znaczenia fakt, że w przyszłości zostanie wybudowane nowe przyłącze, bowiem w momencie, gdy się to stanie, zostanie ono w prawidłowy sposób zgłoszone odpowiedniemu organowi. Jako błędny skarżący uznali także wniosek organu II instancji, iż brak jest dokumentacji dotyczącej zmian w projekcie, powołując się na wymagania art. 57 ust 2 prawa budowlanego. W ich ocenie w niniejszej sprawie art. 57 ust 2 prawa budowlanego nie ma zastosowania, ponieważ w oświadczeniu kierownika budowy mowa jest jedynie o zmianach wprowadzonych do projektu typowego przed rozpoczęciem budowy, w momencie zatwierdzania dokumentacji i uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący zauważyli, iż jeżeli zmiany zostały dokonane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zostały zaakceptowane w tymże pozwoleniu przez właściwy organ, art. 57 ust 2 Prawa budowlanego nie można stosować, gdyż art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego ma – ich zdaniem – zastosowanie do przypadków, gdy zmiany w projekcie budowy zostały naniesione podczas wykonywania robót. Wskazali, że cała dokumentacja w tym względzie znajdowała się w posiadaniu organu I instancji, gdyż stanowiła podstawę wydania przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...]r. (decyzja nr [...]) i została przed wydaniem decyzji złożona organowi. Podkreślili, iż w dobrej wierze załączyli rysunki, które pozostały w ich posiadaniu i stwierdzili, że zarzut, iż na wyżej wymienionych rysunkach brak jest zaznaczenia zmian kolorem czerwonym, wydaje się nie mieć żadnej podstawy w obowiązujących przepisach prawa.
Równie błędny, zdaniem skarżących, był wniosek organu II instancji, że protokół próby szczelności i odbioru technicznego instalacji gazowej są ważne jedynie sześć miesięcy. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836), przeprowadzenie ponownej próby szczelności jest wymagane jedynie o ile instalacja nie została napełniona gazem w ciągu 6 miesięcy od przeprowadzenia głównej próby szczelności. Skarżący wyjaśnili, iż w ich przypadku instalacja została napełniona gazem niezwłocznie, a jako potwierdzenie poprawnego działania instalacji załączyli do zgłoszenia z dnia [...]r. umowę o dostarczanie gazu z PGNiG zawartą na czas nieoznaczony wraz z protokołem odbioru technicznego i protokołem próby szczelności oraz aktualną opinię wraz z protokołem opiniodawczo-sprawozdawczym odbioru przewodów kominowych i wentylacyjnych z dnia [...]r. (nr [...]). Zauważyli, że podobnie jak w przypadku instalacji elektrycznej, ich instalacja gazowa została podłączona i odebrana przez uprawnionych specjalistów PGNiG, która nieprzerwanie dostarcza gaz do ich domu w oparciu o zaplombowane liczniki.
Kwestionując zasadność kolejnego wniosku organu II instancji o tym, że umowa o dostarczanie wody zawarta przez nich z MPWiK nie jest dokumentem wymaganym przez organy nadzoru budowlanego z uwagi na jej charakter cywilnoprawny oraz że inwestor powinien przedstawić zaświadczenie o załączeniu instalacji z miejską siecią wodociągową podnieśli, że skoro MPWiK Sp. z o.o. zdecydowało się podpisać z nimi umowę na dostarczanie wody, to wcześniej ich dom musiał zostać prawidłowo podłączony do sieci wodociągowej i dodali, iż podobnie jak w przypadku pozostałych instalacji MPWiK Sp. z o.o. założyło odpowiedni licznik, który został zaplombowany, a woda jest im dostarczana nieprzerwanie. Skarżący zarzucili, że organ II instancji nie podał żadnej podstawy prawnej, z której wynika obowiązek załączenia do zgłoszenia o zakończeniu budowy – zaświadczenia o załączeniu instalacji z miejską siecią wodociągową. Konkludując skarżący stwierdzili, że większość wskazanych w decyzji organu I instancji braków ich zgłoszenia zakończenia budowy w rzeczywistości nie występowało, a te, które rzeczywiście wystąpiły dałyby się łatwo usunąć w drodze wezwania do usunięcia braków oraz poprzez złożenie wyjaśnień.
Skarżący stwierdzili, że organ II instancji błędnie przypisuje ich zgłoszeniu o zakończeniu budowy formę wniosku o zezwolenie na użytkowanie. Wywiedli, iż art. 55 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego szczegółowo określa sytuacje, w których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie i ich przypadek nie wypełnia żadnej z przesłanek tam zawartych, więc do przystąpienia do użytkowania ich budynku wystarczało zawiadomienie odpowiedniego organu o zakończeniu budowy. Zarzucili, iż nie rozróżniając tych dwóch sytuacji prawnych organ nie mógł wysnuć rzetelnych wniosków z przeprowadzonego postępowania dowodowego, ponieważ ustawodawca przewidział odmienne obowiązki dla inwestorów zgłaszających zakończenie budowy oraz inwestorów wnioskujących o zezwolenie na użytkowanie. W ten sposób, zdaniem skarżących, organ niewłaściwie zastosował art. 54, art. 55, art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślili, iż w zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazując na braki złożonego przez nich zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] r. unikał wskazywania jasnej podstawy prawnej, na której oparł swoje zarzuty i takie postępowanie organów administracji państwowej, zdaniem skarżących, stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, gdyż organ zobowiązany jest w uzasadnieniu swojej decyzji zawrzeć wyczerpujące uzasadnienie faktyczne poprzez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, a procedurę ich wydania regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W myśl art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów ust. 3 oraz art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu, w drodze decyzji.
Zgodnie z art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ: 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub 2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, lub 3) wydał decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 4, lub 4) wydał decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2.
Stosownie do ust. 2 tego artykułu uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Przepis art. 57 ustawy – Prawo budowlane stanowi w ust. 1, iż do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy, 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, 4) protokoły badań i sprawdzeń, 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.
W myśl ust. 2 tego artykułu, w razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.
Stosownie do ust. 3 art. 57 inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56.
Przepis art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.
Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym stosownie do art. art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Przepis art. 10 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż gwarantowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 652/97 - LEX nr 34721).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (treść decyzji), czy też nie miało takiego wpływu (por. np. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 979/98 - LEX nr 39458 ).
W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów, a w szczególności art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 kpa oraz art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego.
W sprawie tej poza sporem jest fakt, że organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym m.in. wynikające z art. 10 kpa, a także naruszył prawo materialne, to jest art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, wskutek braku przeprowadzenia postępowania zmierzającego do usunięcia braków zgłoszenia. Organ odwoławczy, dostrzegając te uchybienia, nie nadał im jednak odpowiedniej rangi i w rezultacie niesłusznie uznał, że pomimo ich istnienia decyzja organu I instancji nie naruszała prawa w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.
Jak już wcześniej podniesiono, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na rangę podobnych naruszeń przepisów proceduralnych i podkreślał, że uzasadniają one uchylenie decyzji i to bez względu na to, czy miały one wpływ na wynik sprawy (treść decyzji), czy też nie miały takiego wpływu.
W pełni podzielając to stanowisko zauważyć wypada, że w niniejszej sprawie ponadto co najmniej przedwczesne było uznanie przez organ II instancji, iż okoliczności, które były podstawą rozstrzygnięcia, nie pozwalały na ich uzupełnienie w drodze wezwania do usunięcia braków. Ocena taka bowiem mogłaby zostać dokonana dopiero po wezwaniu strony o dokonanie stosownego uzupełnienia, gdy organ dysponowałby całym prawidłowo zgromadzonym materiałem pozwalającym na właściwe rozpoznanie sprawy.
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wspomniane uchybienie formalne organu I instancji nie mogło skutkować uchyleniem podjętej przez ten organ decyzji, ponieważ strona miała możliwość, z której skorzystała, uzupełnienia wskazanych w uzasadnieniu decyzji braków i wypowiedzenia się co do okoliczności będących podstawą rozstrzygnięcia i podniosła to w odwołaniu. Stosownie bowiem do art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a pozbawienie strony zgodnego z prawem udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadzić musi do uznania, że wydana w tych warunkach decyzja jest wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Mając na względzie powyższe uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, i to w stopniu uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego. Jak już wyżej zaznaczono stwierdzone naruszenie prawa dotyczy zarówno prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 kpa, jak i prawa materialnego, to jest art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego.
W tej sytuacji rozważanie dalszych podnoszonych w skardze zarzutów byłoby przedwczesne. Podkreślić jedynie trzeba, iż organ administracyjny musi mieć na uwadze, że postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczy zgłoszenia sprzeciwu w sprawie, w której złożono zawiadomienie o zakończeniu budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego. Nie jest to więc postępowanie wszczęte z wniosku o zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.
W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.