II SA/WR 260/24

II SA/Wr 260/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 17 pkt 6,, art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: Referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy M. na akt nadzoru Marszałka W. z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb I. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 997, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." wniosku Burmistrza Miasta i Gminy M. z 15.09.2023 r. w sprawie zaopiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: MPZP) dla działki ew. nr [...] w obrębie I., gmina M. w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, postanowieniem z [...].09.2023r. znak [...], Marszałek W. negatywnie zaopiniował projekt przedłożonego planu. W uzasadnieniu wydanego aktu Marszałek wskazał, że obszar objęty zmianą miejscowego planu jest zlokalizowany na działce nr [...] w obrębie I., w części której znajduje się udokumentowane złoże kwarcu żyłowego [...] (kod w systemie MIDAS [...]). Zasoby geologiczne złoża zatwierdził Prezes Centralnego Urzędu Geologii decyzją nr [...] z [...].12.1984 r. wydaną w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Dokumentacji geologicznej złoża kwarcu i skał kwarcowych [...] w kat. [...] + [...] z 1984 r. Według Marszałka, brak uwzględnienia w projekcie MPZP udokumentowanego złoża kwarcu żyłowego [...] i dopuszczenie realizacji w jego zasięgu zagospodarowania, w tym zabudowy, spowoduje, że złoże będzie trwale niedostępne do eksploatacji.
Burmistrz, nie zgadzając się z wydaną opinią Marszałka, zgodnie z udzielonym w postanowieniu pouczeniem, wniósł zażalenie.
Minister Klimatu i Środowiska, postanowieniem z 02.02.2024 r., znak DNGS-WOZ.414.2.2024.MMr, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 2 k.p.a. oraz art. 17 pkt 6 lit. a i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Burmistrza na postanowienie Marszałka z [...].09.2023 r. Minister wskazał, że na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). W szczególności ustawodawca przewidział zażalenie na postanowienie o zajęciu stanowiska przez organ w postępowaniu uzgodnieniowym (art. 106 § 5 k.p.a.). Jednakże wniesienie zażaleń od opinii wydanych na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. stało się z woli ustawodawcy wyłączone.
Na to postanowienie Burmistrz wywiódł skargę do WSA w Warszawie, która została oddalona prawomocnym wyrokiem z 12.06.2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 838/24.
Niezależnie od podjęcia przedstawionych kroków prawnych, Burmistrz wywiódł do tut. Sąd skargę na akt nadzoru w postaci negatywnej opinii Marszałka, wyrażonej do projektu MPZP dla działki nr [...], przedstawionej w formie postanowienia z [...].09.2023 r.
W skardze jej autor, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 7 p.p.s.a., zarzucił Marszałkowi naruszenie:
I. art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z 09.06.2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r., poz. 633) - dalej: u.p.g.g. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 125 i art. 126 ustawy z 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 54) - dalej: u.p.o.ś., poprzez negatywne zaopiniowanie projektu MPZP dla działki nr [...], mimo braku podstaw do takiej opinii;
II. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 95 ust. 1 u.p.g.g. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 i art. 125 i art. 126 u.p.o.ś. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i negatywne zaopiniowanie projektu MPZP na skutek mylnego uznania, bez jakichkolwiek argumentów i oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, że z uwagi na planowany sposób zagospodarowania terenów działki nr [...], leżących w granicach udokumentowanego złoża kwarcu [...], takie złoże będzie trwale niedostępne do eksploatacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o chylenie w całości zaskarżonego postanowienia z [...].09.2023 r. względnie stwierdzenie w całości jego bezskuteczności. Ponadto we wnioskach procesowych pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie rozpoznania skargi do czasu rozpoznania przez WSA w Warszawie skargi na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 02.02.2024 r. Nadto wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi, w postaci:
a). ostatecznego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z 02.02.2024 r. na potwierdzenie istnienia formalnej podstawy do wniesienia niniejszej skargi i braku winy skarżącego w ewentualnym uchybieniu terminu na wniesienie skargi;
b) ostatecznej decyzji Starosty L. z 17.03.2022 r. o numerze GŚ.6122.10.2021/2022.8, określającej kierunek przeprowadzenia rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża [...] w kierunku leśnym i specjalnym turystyczno-rekreacyjnym w granicach działki nr [...] oraz ostatecznej decyzji Starosty L. z 15.02.2024 r. o numerze GŚ.6122.3.2024.2, w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Starosty L. z 17.03.2022 r. na nowego posiadacza koncesji na wydobycie - na potwierdzenie, że wbrew ustaleniom i ocenie Marszałka, w projekcie MPZP uwzględniono udokumentowane złoże kwarcu [...] a realizacja tego planu nie spowoduje, że złoże to będzie trwale niedostępne do eksploatacji.
Zwracając uwagę na fakt wydania przez Ministra Klimatu i Środowiska postanowienia z 02.02.2024 r., którym uznano, że skarżący nie ma prawa wnieść zażalenia na postanowienie Marszałka z [...].09.2023 r., zauważono w skardze, że taka sytuacja skutkuje pozbawieniem skarżącego możliwości obrony jego prawa, tym samym narusza prawo do rzetelnego procesu i skutecznego środka zaskarżenia wynikające z art. 45 Konstytucji RP oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (ochrona własności). Taka sytuacja wymaga uznania, że skarżącemu przysługuje możliwość ochrony jego praw albo w drodze możliwości skutecznego zaskarżenia - na drodze administracyjnej - postanowienia Marszałka (co wymagałoby w pierwszej kolejności uchylenia przez właściwy sąd administracyjny postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia) albo w drodze merytorycznej kontroli sądowej postanowienia Marszałka zgodnie z niniejszą skargą.
W tym ostatnim względzie skarżący zauważył, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu planu miejscowego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 05.05.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/08). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się NSA w uchwale siedmiu sędziów z 02.12.2002 r. o sygn. akt OPS 8/02, wskazując, że uzgodnienie przewidziane w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. jest środkiem nadzoru w stosunku do gminy, a co za tym idzie - nie podlega trybowi postępowania określonemu w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Na tle powyższej uchwały zauważa się w literaturze przedmiotu, że stanowisko to koresponduje z poglądem wyrażonym w doktrynie, zgodnie z którym "można, wszędzie tam, gdzie do współdecydowania nie ma zastosowania przepis art. 106 k.p.a., postulować traktowanie wymogu uzgodnień, opinii i zgód jako formy aktu nadzoru, z wynikającymi z tego konsekwencjami w sferze sądowej kontroli" (tak T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004 - LEX, za: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 104-105).
Kierując się przedstawionym poglądem jurydycznym, skarżący zakwalifikował zaskarżone postanowienie jako akt nadzoru nad działalnością Burmistrza Miasta i Gminy M., względnie - jako tzw. inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie autor skargi wskazał, że skarga jest wniesiona w terminie, przy czym na wypadek uznania, że jest to skarga wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. należy uznać za zachowany, bowiem na skutek błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu Marszałka, skarżący przekroczył termin na wniesienie skargi z uwagi na wniesienie i oczekiwanie na rozpoznanie zażalenia, natomiast niniejszą skargę wnosi w terminie 30 dni od momentu, gdy dowiedział się o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia przez Ministra Klimatu i Środowiska.
Przedstawiając merytoryczne powody złożenia skargi jej autor wskazał na brak podstaw do wydania negatywnej opinii, ponieważ Marszałek wydał ją w oparciu o błędnie przez siebie ustalony i w ogóle nie udowodniony stan faktyczny, opierając się na błędnym i niczym nie popartym założeniu, że z uwagi na planowany sposób zagospodarowania terenów działki nr [...], leżących w granicach udokumentowanego złoża kwarcu [...], złoże kwarcu [...] będzie trwale niedostępne do eksploatacji. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że projekt MPZP sporządza się w celu umożliwienia rekultywacji fragmentu złoża kwarcu żyłowego [...] w kierunku leśnym i specjalnym - turystyczno- rekreacyjnym, zgodnie z decyzjami Starosty L. z 17.03.2022 r. oraz z 15.02.2024 r. Podobny kierunek rekultywacji złoża określono także dla pozostałej jego części, położonej w gminie S. i w mieście S.(1). Wskazano przy tym, że pomimo ważnej koncesji na wydobywanie z niego kopaliny, złoże kwarcu żyłowego [...] nie jest eksploatowane od lat. Działalność górnicza w kopalni [...] jest bardzo trudna (położenie kopalni dość wysoko, na szczycie góry, złe warunki pogodowe zimą), do tego brakuje odbiorców lokalnego kwarcu. W związku z tym planowana jest rekultywacja terenów poeksploatacyjnych, w tym położonych w zasięgu obszaru projektu MPZP. Zagadnienia te opisano w prognozie oddziaływania na środowisko do projektu MPZP, którą przedłożono Marszałkowi do zaopiniowania wraz z projektem.
Zdaniem strony skarżącej, sporządzając projekt MPZP, wbrew twierdzeniom Marszałka, uwzględniono zgodnie z art. 95 ust. 1 u.p.g.g. udokumentowane złoże. Na rysunku projektu planu wskazano jego granicę, a w części tekstowej ustalono, że złoże to podlega ochronie (§ 6 ust. 3). Ponadto przywołano koncesję na wydobywanie kopaliny z tego złoża (§ 6 ust. 4 planu), a na rysunku wskazano granicę obszaru górniczego [...](1). Z powyższych względów nie są dla skarżącego jasne powody, dla których Marszałek uznał, że projekt MPZP nie uwzględnia złoża. Dlatego opinia oparta na takim błędnym założeniu nie może zostać zaakceptowana. Ponadto wskazano, że wbrew negatywnej opinii Marszałka, w projekcie MPZP nie przewidziano zagospodarowania, które uniemożliwiałoby ewentualną eksploatację złoża kwarcu żyłowego [...]. Na podstawie ustaleń projektu MPZP nie ma bowiem możliwości lokalizacji zabudowy w zasięgu tego złoża. Wynika to wprost z § 8 ust. 1 projektu MPZP, tj. "lokalizacja nowych budynków oraz ich części jest możliwa wyłącznie wewnątrz obszaru określonego nieprzekraczalną linią zabudowy". Na rysunku projektu MPZP wskazano linię zabudowy. Prowadzi ona poza granicą udokumentowanego złoża [...]. Tym samym sporządzając projekt planu uwzględniono przepisy wynikające z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. Również powołane w opinii orzecznictwo nie potwierdza stanowiska Marszałka, ponieważ odnosi się ono wyraźnie do stanu faktycznego, w którym doszło do "zabudowania obszaru, na którym znajdują się złoża", a więc jest to w powyższym zakresie stan faktyczny zgoła odmienny od stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Marszałek W. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Na wstępie autor odpowiedzi na skargę zauważył, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. Marszałek wydaje opinię, która jest aktem niewiążącym dla gminy. Mając na względzie powyższe istotne staje się wskazanie podstawy prawnej, na której strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego. W tym zakresie zauważano, że skarżący wskazał na dwie takie podstawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów oraz stanowisko doktryny, zdaniem autora odpowiedzi na skargę, zaskarżona opinia Marszałka - będąca stanowiskiem, poglądem organu - nie spełnia przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem na tej podstawie prawnej nie może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.
Odnosząc się do drugiej z podstaw prawnych umożliwiających złożenie skargi do sądu administracyjnego, tj. art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., autor odpowiedzi na skargę opowiedział się za szeroki zakresem rozumienia pojęcie "akt nadzoru", które obejmuje rozstrzygnięcia nadzorcze oraz inne akty i czynności podejmowane przez organy nadzoru lub przez inne organy administracji rządowej (niż wskazane ustawowo organy nadzoru), mające charakter szczególnych aktów lub czynności administracyjnych jednostronnych, jednostkowych i konkretnych, stanowiących ingerencję w działalność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego. Jednocześnie autor odpowiedzi na skargę wskazał, że podstawę prawną opinii Marszałka stanowi art. 98 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zaskarżona opinia doręczona została skarżącemu w dniu 22.09.2023 r., zatem termin na złożenie skargi minął z dniem 23.10.2023 r. Tymczasem niniejsza skarga do sądu administracyjnego została złożona w dniu 04.03.2024 r., a więc po upływie terminu przewidzianego do jej złożenia. Wobec czego z uwagi na treść art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinna zostać odrzucona.
Jednocześnie Marszałek przyznał, że wydając opinię w sposób błędny zawarł w niej pouczenie o możliwości złożenia zażalenia, w sytuacji gdy ten tryb zaskarżenia przewidziany jest wyłącznie dla formy uzgodnienia projektu MPZP. Skarżący, do którego adresowana była opinia, jest jednak organem gminy, który w sposób profesjonalny i znający obowiązujące przepisy proceduje w sprawie uchwalenia MPZP. Elementem tej procedury jest m.in. opiniowanie projektu MPZP. Zatem nie ulega wątpliwości, że skarżący zna procedurę i tryb uchwalania i opiniowania projektu tworzonego przez niego MPZP. Zatem błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia opinii nie powinno mieć żadnego znaczenia dla oceny dochowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi na opinię do sądu administracyjnego.
W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd przedstawionej argumentacji i braku odrzucenia skargi, autor odpowiedzi na skargę wskazał na podwody dla których należało uznać skargę za bezzasadną. Jako główny argument wskazał, że bilansowe zasoby geologiczne złoża nie zostały rozliczone ani skreślone z Bilansu zasobów złóż kopalin w Polsce. Minister Środowiska decyzją nr [...] z [...].03.2001 r. (z późniejszymi zmianami) udzielił koncesji na eksploatację złoża kwarcu, która obowiązuje do 21.03.2026 r. Dla złoża utworzono obszar i teren górniczy [...](1). Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.p.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w MPZP oraz w odrębnych przepisach. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy M. z [...].10.2018 r., obszar objęty projektem planu przeznaczono w części północnej i południowo - zachodniej jako teren lasów, a na pozostałym fragmencie jako "tereny powierzchniowej eksploatacji surowców" - oznaczone symbolem: "PE". Zgodnie z ustaleniami tego Studium na terenach "PE" – "po zakończeniu eksploatacji należy przeprowadzić rekultywację terenu zgodnie z opracowanym kierunkiem rekultywacji". Na podstawie posiadanych dokumentów dotyczących złoża [...] - nierozliczonego i z wciąż obowiązującą koncesją, Marszałek nie mógł zaopiniować pozytywnie przedstawiony projektu MPZP dla działki nr [...]. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu tego planu, dla realizacji planowanych przedsięwzięć w projekcie planu wskazano: teren o symbolu: "[...]UTR" - dla usług turystyczno-rekreacyjnych; teren o symbolu: "[...]KDW" - dla drogi wewnętrznej. W ramach tej koncepcji na tym obszarze planowane jest obserwatorium astronomiczne, budynek o funkcji usługowej i budynek techniczny, a także zagospodarowanie turystyczno-rekreacyjne (w tym drogi dla pieszych i rowerów) i niewielki parking (wyłącznie dla obsługi planowanych obiektów usługowych). Negatywna opinia wyrażone przez Marszałka, wynika wprost z obowiązujących przepisów Prawa geologicznego i górniczego a także Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 95 ust. 1 u.p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Zgodnie z art. 125 u.p.o.ś. złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Zabudowa, oznaczająca brak możliwości eksploatacji złoża uniemożliwiłaby jego racjonalne wykorzystanie, wymagane przez przepisy prawa ochrony środowiska.
W piśmie przygotowawczym z 28.05.2024 r. pełnomocnik strony skarżącej zauważył, że w stanowisku przedstawionym w odpowiedzi na skargę nie wyrażono wątpliwości co do tego, że skarżący był co do zasady uprawniony do wywiedzenia skargi na opinię z [...].09.2023 r., jednakże wskazuje się, iż wniesienie tej skargi nastąpiło po terminie. W ocenie skarżącego termin ten należy traktować jak zachowany, ponieważ nominalne przekroczenie terminu wynikało wyłącznie z zastosowania się do błędnego pouczenia zawartego w opinii. Z uwagi na wniesienie i oczekiwanie na rozpoznanie zażalenia, skarga wniesiona została w terminie 30 dni od momentu, gdy skarżący dowiedział się o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia przez organ II instancji. Dalej zauważano, że w układzie procesowym, jaki zaistniał w postępowaniu zakończonym wydaniem skarżonej opinii, to Marszałek występował jako organ opiniujący i organ nadzoru w rozumieniu art. 89 u.s.g., zaś skarżący był jedynie stroną tego postępowania - zobowiązaną do skierowania projektu MPZP do zaopiniowania przez Marszałka. W tym układzie to wyłącznie Marszałek nie zaś skarżący związany był zasadami procedury administracyjnej, w tym zasadą praworządności, informowania stron czy budzenia zaufania do organów władzy publicznej, jak również wyłącznie Marszałek odpowiadał za skutki naruszenia tych zasad. W analizowanym przypadku skutki te określone są w sposób jednoznaczny w art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.
Odnosząc się z kolei do uwag merytorycznych zawartych w odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony skarżącej zauważył, że w treści Studium wpisano wymóg przeprowadzenia dla tego terenu rekultywacji. Jednocześnie z nieznanych skarżącemu powodów Marszałek odmówił pozytywnego zaopiniowania projektu MPZP dla tego terenu, który to projekt uwzględnia ustalony dla tego terenu decyzją Starosty L. z 17.03.2022 r. kierunek rekultywacji. Tym samym plan sporządzono w celu umożliwienia rekultywacji, co jest także zgodne ze Studium.
Niezależnie od powyższego zauważano, że Marszałek odwołuje się do art. 7 u.p.g.g., zgodnie z którym podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Niemniej jednak Marszałek pomija przy tym twierdzeniu okoliczność, że działalność określona ustawą to także rekultywacja terenu poeksploatacyjnego, a zatem projekt MPZP odnoszący się do ustalonych dla tego terenu kierunków rekultywacji nie narusza tego przepisu. Końcowo w odpowiedzi na skargę odwołano się do art. 95 ust. 1 u.p.g.g. wskazując na konieczność ochrony udokumentowanych złóż kopalin - przez co są one ujawniane w Studium i MPZP. Odnosząc powyższą argumentację do niniejszej sprawy pełnomocnik strony skarżącej raz jeszcze wskazał, że projekt MPZP nie zakłada lokalizacji zabudowy na terenie udokumentowanego złoża kopalin, zatem ten kierunek argumentacji Marszałka jest niewłaściwy i z punktu widzenia istoty i przedmiotu sprawy ma charakter wyłącznie teoretyczny/hipotetyczny. Na rysunku projektu MPZP znajduje się bowiem linia stanowiąca nieprzekraczalną linię zabudowy, która nie przebiega w granicach udokumentowanej granicy złoża. W związku z czym stwierdzenie Marszałka, że tu cyt.: "zabudowa, oznaczająca brak możliwości eksploatacji złoża uniemożliwiałaby jego racjonalne wykorzystanie, wymagane przez przepisy prawa ochrony środowiska" jest nietrafne i nie zasługuje na aprobatę.
Postanowieniem z 12.06.2024 r. WSA we Wrocławiu oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a także dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.- dalej: "p.p.s.a.") lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne,
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu,
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw,
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających,
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a,
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych należało uznać niniejszą skargę za dopuszczalną. Nie ma bowiem sporu pomiędzy stronami, aczkolwiek to zagadnienie nie jest jednolicie przedstawiane w judykaturze (vide jako: akt współdziałania, akt zajęcia stanowiska, szczególny rodzaj środka nadzoru prewencyjnego, środek nadzoru o charakterze korygującym), że zaskarżony akt jest aktem nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Ze względu na przedmiot ochrony prawnej, z jakim mamy do czynienia w postępowaniu opiniodawczym prowadzonym na podstawie przepisów art. 17 pkt 6 lit. a w związku z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. i art. 106 k.p.a., podejmowane w jego wyniku postanowienie "stanowisko zajęte w trybie art. 89 u.p.z.p.", ma charakter aktu nadzoru, nie będącego rozstrzygnięciem nadzorczym. Podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.
Na gruncie stosowanie przywołanej regulacji prawnej pojawiła się zagadnienie, na kanwie którego Marszałek wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na jej wniesienie po terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia z [...].09.2023 r.
Poza sporem w sprawie jest fakt, że skargę do tut. Sądu złożono dopiero po doręczeniu stronie skarżącej postanowienia Ministra Ochrony Środowiska i Klimatu z 02.02.2024 r. Mocą tego postanowienia stwierdzono niedopuszczalność zażalenia strony skarżącej na zaskarżone obecnie postanowienie Marszałka [...].09.2023 r.
Biorąc pod uwagę gwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu, Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że w tym konkretnym przypadku znajdzie zastosowanie regulacja prawna wynikająca z przepisów art. 112 k.p.a. w związku z art. 123 i art. 106 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 u.p.z.p., który to ostatni przepis w przypadku opinii o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. wskazuje na tryb uzgodnienia o którym mowa w art. 106 k.p.a. Zauważając, że przepis art. 24 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera pełnego odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego, tym niemniej należało wziąć pod uwagę, że formalnie akt nadzoru został podjęty w formie postanowienia, do którego zgodnie z art. 123 k.p.a. stosuje się odpowiednio m.in. art. 112 k.p.a. Przepis ten przewiduje z mocy samego prawa, bez potrzeby stosowania instytucji przywrócenia terminu, możność skutecznego wniesienia spóźnionej skargi do sądu administracyjnego w przypadku błędnego pouczenia o takim środku zaskarżenia. Wbrew przy tym twierdzeniu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, w realiach rozpatrywanej sprawy uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Z przedstawionych powodów, przy spełnieniu warunku objęcia zaskarżonego aktu zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), powstał obowiązek merytorycznego rozpatrzenia przez Sąd skargi bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
Odnosząc się zatem do merytorycznych podstaw oddalenia niniejszej skargi, to w ocenie Sąd, zaskarżony akt nadzoru nie narusza przepisów prawa, zarówno przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów prawa geologicznego i górniczego oraz ustawy Prawo ochrony środowiska, a także przepisów postępowania.
Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. określając ustalenia planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Na podstawie przepisu art. 125 ust. 1 u.p.o.ś. złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Stosownie do treści przepisu art. 95 ust. 1 u.p.g.g. udokumentowane złoża kopalin podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w ustawie i w przepisach u.p.z.p., w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania. Z kolei przepis art. 95 ust. 2 pkt 1 u.p.g.g. przewiduje, że określając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów ogólnych gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, uwzględnia się występowanie złóż oraz struktur, o których mowa w ust. 1, oraz potrzebę zapewnienia możliwości ich wydobycia lub wykorzystania. Ustalenia uwzględniają rozstrzygnięcia wynikające z decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej oraz informacje zawarte w zatwierdzonej dokumentacji geologicznej albo zatwierdzonym dodatku do dokumentacji geologicznej, w szczególności dotyczące ochrony złóż kopalin oraz obszaru wymagającego ochrony przed działaniem uniemożliwiającym zagospodarowanie złoża kopaliny.
W ocenie Sądu, dopuszczalność zabudowy na obszarze górniczym w oczywisty sposób jest działaniem uniemożliwiającym racjonalne zagospodarowanie złoża, tym samym pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami prawa geologicznego i górniczego oraz ustawy Prawo ochrony środowiska, wymagającymi aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzał ustaleń, które będą przeszkodą w zapewnieniu możliwości ich racjonalnego wykorzystania. Dopóki zatem złoże kopaliny, w tym przypadku kwarcu żyłowego [...] nie zostanie rozliczone ani skreślone z Bilansu zasobów złóż kopalin w Polsce, Marszałek W. nie będzie mógł podjąć innego stanowiska od tego, które przyjął w zaskarżonym akcie nadzoru. Bez znaczenia w takim przypadku pozostaje akcentowany w skardze fakt zaprzestania eksploatacji złoża kwarcu czy też okoliczność wydania dla tego terenu decyzji określającej kierunek przeprowadzenia rekultywacji terenu poeksploatacyjnego w kierunku leśnym specjalnym. W tym ostatnim przypadku przyjdzie zresztą zauważyć, że aby realizować obowiązki wynikające z decyzji rekultywacyjnej nie jest wymagane uchwalenie planu miejscowego. Dalej przyjdzie zauważyć, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, projekt MPZP wprost zakłada lokalizacji zabudowy na terenie udokumentowanego złoża kopaliny. Za taką zabudowę, w myśl przepisów prawa budowlanego, zakwalifikować należy dopuszczenie na terenie oznaczonym na rysunku projektu MPZP symbolem [...]KDW – budowę drogi wewnętrznej o minimalnej liczbie pasów ruchu w jezdni - 2, minimalnej wysokości skrajni 4,5m, oraz minimalnej szerokości 10m (zob. § 5 ust. 2 pkt 2 projektu uchwały). Budowla w postaci drogi, jako obiekt liniowy, została zaliczona do kategorii obiektów budowlanych niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (zob. art. 3 pkt 3 i pkt 3a u.p.b.), która podlega reglamentacji prawa budowlanego. Niezależnie od tego należy wskazać, że teren oznaczony na rysunku projektu MPZP symbolem [...]UTR – teren dla usług turystyczno-rekreacyjnych, znajduje się w granicach obszaru górniczego [...](1). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.p.g.g. obszar górniczy to przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny (...) oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. W świetle brzmienia tego przepisu, biorąc pod uwagę udzieloną koncesję, która przewiduje wydobycie kopaliny w postaci kwarcu żyłowego metodą odkrywkową, gdzie konieczne jest chociażby ściągnięcie nadkładu ze złoża oraz jego zmagazynowanie, zgodzić się należało ze stanowiskiem Marszałka, że do kompleksowego wykorzystania tej kopaliny nie może dojść bez terenu objętego obszarem górniczym. Udokumentowane złoże kwarcu żyłowego - ze względu na zapewnienie możliwości jego wydobycia - pozostaje w nierozerwalnym związku z wyznaczonym dla niego obszarem górniczym. Bez znaczenia w takim przypadku jest podkreślana przez pełnomocnika strony skarżącej okoliczność wyznaczenia na rysunku projektu MPZP linii stanowiącej nieprzekraczalną linię zabudowy, w taki sposób aby nie przebiegała ona w granicach udokumentowanej granicy złoża.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.