II SA/Wr 26/04

II SA/Wr 26/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Andrzej Cisek /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7,  art. 9,  art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego w M. przy ul. S. [...] na warsztat ślusarski; ODDALA SKARGĘ.
Uzasadnienie
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2003r. (sygn. II SA/Wr 797/2001) Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we W. uchylił decyzje organu l i II instancji wydane w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń w budynku garażowo-gospodarczym. W motywach zapadłego orzeczenia Sąd wskazał, że organy nie ustaliły dokładnie funkcji pomieszczeń przynależnych do lokali mieszkalnych położonych w M. przy ul. S. [...], w tym spornego pomieszczenia użytkowanego przez J. K. i czy były one realizowane jako pomieszczenia wyłącznie gospodarcze, czy też budowano je z docelowym przeznaczeniem na pomieszczenia garażowe, bądź projektowano i budowano je jeszcze w innym celu.
Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał również na rozbieżności co do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu przez J. K. usług ślusarskich. W piśmie Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] (nr [...]) za miejsce wykonywania działalności uważa się M. ul. S. [...], podczas, gdy z zaświadczenia przedstawionego w dniu oględzin spornego pomieszczenia, wystawionego [...] o wpisie do ewidencji gospodarczej jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej wpisano G. [...] – M. W ocenie Sądu w świetle dwóch różnych informacji o miejscu prowadzenia przedmiotowej działalności należało ustalić czy J. K. wykonywał działalność gospodarczą [...] w spornym obiekcie przy ul. S. [...] i czy z tym dniem zaprzestał jej zmieniając siedzibę. Powyższą kwestię organ miał obowiązek wyjaśnić.
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. dokonał w dniu [...]. kontroli budynku gospodarczego zlokalizowanego w M. przy ul. S. [...], w trakcie której nie stwierdził prowadzenia w powyższym budynku działalności gospodarczej polegającej na usługach ślusarskich. W pomieszczeniu gospodarczym należącym do J.K. znajdowały się jedynie narzędzia i sprzęty takie jak: tokarka, szlifierka i piła do drewna. W ocenie organu l instancji samo przechowywanie tych narzędzi i
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04
sprzętów nie świadczy o prowadzeniu w nim działalności gospodarczej. Przeprowadzona kontrola pozwoliła ostatecznie ustalić, że w pomieszczeniu gospodarczym należącym do J. K., znajdującego się w budynku gospodarczym przy ul. S. [...] w M. nie dokonano zmiany tego pomieszczenia na cele zakładu ślusarskiego i jego funkcja pozostała bez zmian. Ponadto organ l instancji w celu ustalenia faktycznego miejsca wykonywania działalności gospodarczej przez J. K. w dniu [...] przeprowadził kontrolę nieruchomości w G. [...], na terenie której stwierdził prowadzenie zakładu ślusarskiego. Na potwierdzenie powyższego jego właściciel J. K. przedstawił zaświadczenie z dnia [...] o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, w którym jako miejsce i siedzibę zakładu wskazano G. [...]. Powyższe zostało również potwierdzone przez komisarzy skarbowych protokołem sporządzonym w dniu [...], którzy skontrolowali zakład ślusarski J. K. w G. [...], jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej.
W konsekwencji powyższych ustaleń organ l instancji decyzją z dnia [...] (nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego położonego przy ul. S. [...] w M. na warsztat ślusarski Pana J.K., jako bezprzedmiotowe.
W ustawowo zakreślonym terminie decyzja została zakwestionowana przez Państwa D. i J. K., którzy zarzucili organowi ją wydającemu "błędy w ustalenia faktycznych, naruszenie przepisów KPA, prawa materialnego oraz wiele uchybień prawnych i merytorycznych". Zdaniem Skarżących postępowanie w przedmiotowej sprawie nie było przeprowadzone "w oparciu o fakty i rzeczywistość".
Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania wskazał, że rozstrzygnięcie organu l instancji zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, póz. 1126 ze zmianami). W świetle przepisu art.: 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zmianami) przez
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04
zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:
1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenia do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne,
2) podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, warunki higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
Jak ustalił organ l instancji w toku wszczętego postępowania administracyjnego w pomieszczeniu należącym do J. K. zlokalizowanym w budynku gospodarczym przy ul. S. [...] w M., nie została dokonana zmiana sposobu jego użytkowania polegająca na prowadzeniu w nim zakładu ślusarskiego, która wyczerpywałaby przesłanki zastosowania przepisu art. 71 ustawy-Prawo budowlane.
Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, wykazała, że przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie dowiodło ponad wszelką wątpliwość, iż działalność prowadzona przez J. K., podlegająca na świadczeniu usług ślusarskich nie jest wykonywana w pomieszczeniu gospodarczym mieszczącym się w budynku gospodarczym przy ul. S. [...] w M. Powyższe pomieszczenie, jak ustalił organ l instancji, jest użytkowane w sposób odpowiadający funkcjom określonym dla budynku gospodarczego, a zawartym w jego definicji sformułowanej w przepisie § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., nr 75, póz. 690 ze zm.). W ocenie organu l instancji wykonywane w spornym pomieszczeniu prace ślusarskie nie wyczerpują przesłanek uzasadniających konieczność uzyskania przez prowadzącego działalność pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania.
Organ odwoławczy badając zasadność powyższego stwierdzenia kierował się ustaleniami faktycznymi, dokonanymi w trakcie przeprowadzonych oględzin z dnia [...] (z których sporządzono protokół podpisany przez strony biorące w nich udział, z wyjątkiem Skarżącego Pana J. K., który za przyczynę odmowy jego podpisania podał ogólnikowy sposób przeprowadzenia oględzin, nie wskazując jednocześnie na czym ta ogólnikowość polega), jak i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 10 grudnia 1990 r., (sygn. IV S.A. 602/90, ONSA 1991 Nr 1, poz. 9). stwierdził, iż: zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Powyższe nie oznacza jednak, że na organie nadzoru budowlanego nie ciąży obowiązek dokonania szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por, wyrok NSA z dnia 9 marca 1998r., sygn. IV S.A. 840/96). Postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miliczu w przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego zawierało w sobie powyższą ocenę i zostało przeprowadzone zgodnie z procedurą administracyjną. Organ decyzyjny dokonał również koniecznych ustaleń i poczynił w zaskarżonej decyzji w oparciu o te ustalenia pełnych rozważań, zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 7 stycznia 2003r. (sygn. II S.A./Wr 797/2001).
Z powyższych względów, w opinii organu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie argumenty Skarżących zarzucające organowi l instancji "mistyfiakcję" "symplifikację", jak i pozostałym współwłaścicielom ww nieruchomości "kłamstwa". Na poświadczenie powyższych zarzutów Skarżący nie przedstawili jakichkolwiek wiarygodnych dowodów, w związku z powyższym, wobec wyczerpującego zgromadzenia materiałów dowodowych w sprawie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, organ odwoławczy stwierdził, iż nie mogą one stanowić podstawy do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie, w ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dowiodło bezprzedmiotowości postępowania, co zgodnie z
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04
procedurą administracyjną stanowi podstawę do jego umorzenia w oparciu o przepis art. 105 KPA.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili rażące błędy merytoryczne i prawne a także naruszenie prawa materialnego i przepisów procedury.
W ocenie skarżących faktem bezspornym jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał decyzje błędną, umarzając postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego położonego przy ul. S. [...] w M., na warsztat ślusarski, przez J.K. Wskazali, że już w odwołaniu skarżący, D. i J. K. na decyzję organu l instancji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., w sposób dobitny udowodnili błędy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., załączając szereg załączników, potwierdzających zarzuty skarżących.
Pismem z dnia [...] skarżący dodatkowo uzupełnili odwołanie od decyzji I instancji załączyli pismo Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...], Nr [...] stanowiący dowód niepodważalny.
Zarzucili oni, że z uzasadnienia decyzji organu II instancji jasno wynika, iż powielono rażące błędy organu l instancji i napisano po prostu nieprawdę. Nie jest prawdą że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z procedurą administracyjną.
Konkretyzując swe zarzuty skarżący wskazali, że sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat ślusarski przez J.K. w M. przy ul. S. [...].
- z wielu przedstawionych dowodów, jasno wynika, iż kiedy organ l instancji w dniu [...] przeprowadzał oględziny z którego sporządzono protokół nieodpowiadający prawdzie J. K. wykonywał działalność gospodarczą w spornym obiekcie przy ul. S. [...] jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej.
Reasumując skarżący podkreślili, że nie jest prawdą, iż nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 71 ustawy – Prawo budowlane, na które powołał się D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04
Budowlanego we W. wskazując, że nie została dokonana zmiana sposobu użytkowania polegająca na prowadzeniu usług ślusarskich w spornym obiekcie wykorzystywanym jako warsztat ślusarski (zakład) i brak było podstaw do uchylenia decyzji organy l instancji wobec tylu nieprawidłowości zagrażających życiu i zdrowiu potwierdzonych przez kompetentne organy i instytucje.
W opinii skarżących dziwnym jest, że organ II instancji tak zbagatelizował sprawę nie sprawdzając stanu faktycznego tylko oparł się o nieprawdę podniesioną w swojej decyzji przez organ l instancji. Wszystko jest do sprawdzenia i organ II instancji nie powinien bez sprawdzenia stanu faktycznego podejmować takiej błędnej decyzji.
Niewzięcie pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego l i II instancji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w postępowaniu wyjaśniającym, zwłaszcza gdy strona powołuje się na okoliczności skutkuje uchyleniem decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77 KPA.
W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy
(art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania jej prawidłowości. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia pomieszczenia gospodarczego, położonego w M. przy ul. S. [...], na warsztat ślusarski.
Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd miał na względzie, że przedmiotowa sprawa była już rozstrzygana przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2003r. Sąd ten uchylił decyzje organu l i II instancji wydane w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń w budynku garażowo-gospodarczym. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd wskazał, że organy nie ustaliły dokładnie funkcji pomieszczeń przynależnych do lokali mieszkalnych położonych w M. przy ul. S. [...], w tym spornego pomieszczenia użytkowanego przez J. K. i czy były one realizowane jako pomieszczenia wyłącznie gospodarcze, czy też budowano je z docelowym przeznaczeniem na pomieszczenia garażowe, bądź projektowano i budowano je jeszcze w innym celu. Sąd ten też wskazał również na rozbieżności co do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu przez J. K. usług ślusarskich. W ocenie Sądu w świetle dwóch różnych informacji o miejscu prowadzenia przedmiotowej działalności należało ustalić czy
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04
J.K. wykonywał działalność gospodarczą [...] w spornym obiekcie przy ul. S. [...] i czy z tym dniem zaprzestał jej zmieniając siedzibę. Powyższą kwestię organ miał obowiązek wyjaśnić.
W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wykonał dyspozycje Sądu i przeprowadził dodatkowe postępowanie, mające rozstrzygnąć sugerowane przez Sąd wątpliwości W szczególności dokonano w dniu [...] oględzin przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego, należącego do J.K. Wynika z nich, że owo pomieszczenie zostało wyposażone w energię elektryczną o napięciu 230V i 380V, nie posiada bieżącej wody ani ogrzewania. W pomieszczeniu tym znajdowały się : tokarka, szlifierka i piła do drewna. W dniu dokonywaniu oględzin J.K. nie prowadził w przedmiotowym pomieszczeniu usług ślusarskich, i brak było śladów, żeby taka działalność tam była prowadzona. Także pozostali właściciele lokali wyodrębnionych w budynku mieszkalnym przy ul. S. [...] nie potwierdzili prowadzenia w tym pomieszczeniu jakiejkolwiek działalności.
Także z protokołu kontroli źródłowej przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Skarbowego w M. w dniu [...] wynikało, że J.K. prowadzi działalność gospodarczą w G. [...],[...] M. Potwierdza tę okoliczność także protokół z oględzin, jakich dokonano w dniu [...] w G. [...]. Pomieszczenie gospodarcze [pod tym adresem było wyposażone w energię elektryczną 230 V i 380 V, W pomieszczeniu tym znajdowały się 2 spawarki, wytwórnia acetylenu, butle gazowe. Na stole roboczym znajdowała się szlifierka, wiertarka oraz inne narzędzia ślusarskie. Na dowód prowadzenia w przedmiotowym budynku działalności ślusarskiej J.K. przedstawił zaświadczenie o wpisie do ewidencji gospodarczej, z którego wynikało, że miejscem wykonywania usług ślusarskich jest miejscowość G. [...].
Wskazane wyżej dowody uzasadniały podjęcie przez organy nadzoru budowlanego decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. W ustępie 2 tegoż przepisu wskazano, że przez zmianę
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04
sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:
1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne,
2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
Jak wykazało postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji do takiej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego przy ul. S. [...] nie doszło. Tym samym wszczęte w tym przedmiocie postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe i takie rozstrzygnięcie wydał organ I instancji, a organ odwoławczy zasadnie utrzymał je w mocy.
Powyższe decyzje mają, jak już wskazano wyżej uzasadnienie w przepisach materialnoprawnych Prawa budowlanego. Nie można również kwestionować poprawności przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego.
Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji, z zachowaniem reguł proceduralnych opisanych w art. 7, art. 9 i art. 77 KPA. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 KPA obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04
wniosków (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., SA/KA 22/86, GAP 1988, nr 11, s. 45).
Z ustalonego w orzecznictwie stanowiska wynika, iż obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, którym jest ten organ związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ administracji ma wątpliwości co do treści żądania - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie treści żądania strony. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w przepisach art. 63, 65, 128 i 140 KPA, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania zawarte w przepisach art. 7-9 KPA, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741).
Zgodnie zaś z zasadą, określoną w art. 9 KPA, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zakres obowiązku pierwszej normy prawnej, wyrażonej w tym przepisie, wyznaczony jest kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona, przy czym organ obowiązany
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04
jest z urzędu udzielać informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa.
Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest w szczególności udzielić całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Przy czym nie można uznać za realizację tego obowiązku odesłanie strony do przepisów prawa, ale wskazanie na ich zastosowanie w sprawie, np. przedstawienie okoliczności faktycznych, których udowodnienie przesądza pozytywnie załatwienie sprawy. W wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. (III ARN 40/92, nie publ.) Sąd Najwyższy przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet tylko ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie z art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 KPA
Należyte spełnienie przez organ administracji obowiązku wynikającego z art. 9 KPA, nie zawsze będzie polegało tylko na udzieleniu stronie wyczerpującej informacji, w sytuacji bowiem, gdy z zachowania strony, jej rozwoju psychicznego, czy stanu zdrowia wynika, że informacja do strony nie dotarła, konieczne jest podjecie wszelkich dostępnych środków, które spowodują przyjęcie informacji przez taką stronę (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1992 r., SA/Gd 1806/92, nie publ.).
Naruszenie zasady, wyrażonej w art. 9 KPA, przejawia się w nienależytym udzielenie informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które
Sygnatura akt II SA/Wr 26/04
mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony.
Obowiązek organu administracji publicznej czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, lecz musi również podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy interesów uczestników postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 3, s. 67). Organ obowiązany jest z urzędu udzielać stronie i innym uczestnikom postępowania informacji prawnej. Bezczynność organu stanowi naruszenie prawa.
Zasada, zawarta w art. 77 § 1 KPA, zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 KPA), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 KPA), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Tak więc niewadliwe ustalenie przez organy obu instancji, iż w rozpatrywanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z samowolą budowlaną uzasadniało, ze względu na bezprzedmiotowość tego postępowania, umorzenia tegoż postępowania na podstawie przepisu art. 105 KPA.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -oddalił skargę