II SA/WR 2599/01

II SA/Wr 2599/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /przewodniczący/
Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Sentencja
Sygn. akt 3 II SA/Wr 2599/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Moskała Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant - Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi E. D. na decyzje D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. III.
Uzasadnienie
Sygn. akt 3 II SA/Wr 2599/2001
1
UZASADNIENIE
D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. Nr 90, poz. 575 z 1998 r. ze zmianami) oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późniejszymi zmianami), jak również art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z dnia 28 marca 1980r. nr 9, poz. 26 ze zmianami) - po rozpatrzeniu odwołania E. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dn. [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu /poz. 15/ zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył , iż E. D. pracował w Kombinacie A S. A. we W. jako ślusarz :
na wydziale PA: od 04.02.1961 r. do 05.04.1962 r., od 17.05.1965 r. do 01.12.1965 r., od 01.12.1966 r. do 01.04.1970 r., od 01.04.1970 r. do 01.01.1981 r. (w tym od 01.12.1965 r. 01.12.1966 r. jako wiertacz), - na wydziale TPZ/TP/TK7 (RK5): od 01.01.1981 r. do sierpnia 2000 r. W dniu 25 października 2000 roku został przebadany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W., gdzie rozpoznano cyt. : "obustronny niedosłuch odbiorczy ucha prawego małego stopnia /średni ubytek =17 dB/, ucha lewego średniego stopnia /średni ubytek = 32 dB/". Z charakterystyki stanowiska pracy wynika, że od 1995 r. hałas na stanowisku pracy nie przekraczał dopuszczalnych norm /do roku 1995 pomiary nie były wykonywane/. Brak klinicznych cech choroby zawodowej narządu słuchu - zbyt mały stopień uszkodzenia słuchu w uchu prawym."
Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. podtrzymał opinię wydaną przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. stwierdzając brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - uzasadniając swoje stanowisko tym, iż "w wykonanych obecnie badaniach audiometrycznych (audiometria tonalna i impedancyjna) stwierdzono obustronne uszkodzenie słuchu typu odbiorczego, średnie ubytki słuchu z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynoszą dla ucha prawego 15 dB, dla ucha lewego 27 dB. Audiometrycznie określony stan narządu słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu uzasadniającej rozpoznanie choroby zawodowej. Stwierdzony niedosłuch nie ma wpływu na sprawność organizmu badanego."
Na podstawie powyższych opinii i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. dn. [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu E. D. Rozpatrując wniesione przez E. D. odwołanie od tej decyzji D.
Sygn. akt 3 II SA/Wr 2599/2001
2
Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wskazał , że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki:
1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby
zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych,
2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się
w środowisku pracy.
Tymczasem pomimo narażenia strony na działanie hałasu w środowisku pracy obie placówki służby zdrowia - Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. i Instytut Medycyny Pracy w S. - były zgodne co do faktu, iż audiometrycznie określony stan narządu słuchu dla ucha prawego, lepiej słyszącego, nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu uzasadniającej rozpoznanie choroby zawodowej. Powołując się następnie na tezę z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 24.02.1998 r. ONSA 1998/4/150, w świetle której organy Inspekcji Sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby zawodowej - a więc także brakiem jej rozpoznania i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia - D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji I instancji.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu -domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżący zarzucił, iż przepracował w Kombinacie A SA we W. prawie 40 lat i podczas pracy był narażony na ponadnormatywny hałas. Pomimo uznania skarżącemu uszkodzenia słuchu typu odbiorczego podczas badań w ośrodkach medycyny pracy nie otrzymał pozytywnej decyzji , co uważa za wysoce krzywdzące. Wskazał także , iż Klinika Otolaryngologii we W. zaleciła w jego przypadku protezowanie aparatem słuchowym lewego ucha.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Organ nadto przyznał, iż znany jest mu pogląd SN wyrażony w licznych wyrokach, iż każde uszkodzenie słuchu o ile pozostaje w związku z warunkami pracy jest chorobą zawodową niezależnie od stopnia uszkodzenia słuchu. Podkreślono, że sprawa niniejsza jest jedną z wielu spraw, w których organ rozstrzygnięcie swe oparł na orzeczeniu uprawnionych placówek powołujących się na stopień uszkodzenia słuchu, jednak wydając zaskarżone orzeczenie organ kierował się postanowieniem NSA w Warszawie z dnia 24.11.1999 r. sygn. akt I SA 1520/97 ONSA 1998/4/150, zgodnie z którym organy Inspekcji Sanitarnej wydając decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej
Sygn. akt 3 II SA/Wr 2599/2001 3
stwierdzenia są związane orzeczeniem lekarskim wydanym w tych sprawach; nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia.
Organ wyjaśnił, iż przyjęta zasada "30 dB" oznacza podwyższenie poziomu progowego słuchu, przy którym zaczyna występować pogorszenie społecznej wydolności słuchu manifestujące się upośledzeniem zrozumiałości mowy, nasilającym się w miarę powiększenia się stopnia niedosłuchu. Jest to zatem ubytek, który odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mających stanowić o chorobie narządu słuchu, jest to tylko objaw - a nie choroba - zmiany wywołane niedosłuchem audiometrycznym. Takie stanowisko zajął Minister Zdrowia w piśmie swoim ZPZ-482/W/11/99 z dnia 26.X.1999 r.
Według stanowiska strony przeciwnej niezależnie od tego, czy placówka medyczna w swoim orzeczeniu podała stopień uszkodzenia słuchu, czy też nie -to i tak zawsze ma on decydujące znaczenie przy rozpoznawaniu choroby uszkodzenia słuchu związanego z warunkami pracy. W przedmiotowej zaś sprawie obie upoważnione placówki orzecznicze wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u E. D. W opinii organu powyższe orzeczenia poprzedzone specjalistycznymi badaniami były zgodne, przekonywujące i obiektywne, zatem spełniały kryteria opinii biegłego. Organ nie miał więc podstaw do wydania rozstrzygnięcia odmiennego od wyżej wymienionych orzeczeń. Jak dalej wywiedziono, nawet gdyby przyjąć hipotezę, iż organ w swym uzasadnieniu mylnie powołał się na orzeczenia lekarskie w części dotyczącej .stopnia uszkodzenia słuchu to i tak jego rozstrzygnięcie co do istoty jest prawidłowe i zgodne z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy.
Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm postępowania administracyjnego w stopniu , który mógł mieć wpływ na wynik sprawy ,
Sygn. akt 3 II SA/Wr 2599/2001 4
a także z uchybieniem prawa materialnego , tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz.294 ze zm. ).
Stosownie do § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia , chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w Wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia , występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia tych dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w Wykazie oraz związku między tą chorobą , a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia , występujących w środowisku pracy - winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W szczególności podnieść należy, iż w świetle art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy , mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 Kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny ( art. 80 Kpa) , czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów , które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej ( art. 107 § 3 Kpa). Zgodnie z przyjętym przez Kodeks postępowania administracyjnego otwartym systemem dowodów ( art. 75 § 1 ) , jako dowód należy dopuścić wszystko , co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy , a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Odmiennie niż utrzymuje strona przeciwna - przyjęty w wymienionym rozporządzeniu tryb stwierdzania o chorobie zawodowej na podstawie orzeczeń jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych ( określonych w § 7 rozporządzenia) w żadnym wypadku nie wyłącza wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i nie oznacza bezwzględnego związania organu orzekającego w sprawie , a zwłaszcza nie wprowadza ograniczeń co do treści cytowanego art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to formalne podejmowanie rozstrzygnięć w omawianej materii. Godzi się zauważyć , że orzeczenia lekarskie mają wprawdzie bez wątpienia charakter opinii biegłych , jakie wymienia art. 84 § 1 Kpa , stanowiąc dowód w rozumieniu art.75 § 1 Kpa, który - jak każdy inny dowód - podlega jednak pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego , stosownie do art. 80 Kpa. Wobec powyższego - moc dowodowa orzeczenia jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych może być obalona za pomocą innego dowodu ( przeciwdowodu ; por. art. 76 § 3 Kpa). Kodeks postępowania administracyjnego bowiem, co należy podkreślić, przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych.
Sygn. akt 3 II SA/Wr 2599/2001 5
Tym samym, skoro w postępowaniu administracyjnym strona skarżąca mając uprawnienie do czynnego w nim udziału , skorzystała ze sposobności powołania się na dowód , który znajduje się w jej posiadaniu - w świetle przywołanych norm postępowania administracyjnego należało odnieść się także -poddając stosownej ocenie w ramach całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - do przedłożonej przez skarżącego w załączeniu do wniesionego odwołania karty informacyjnej z dnia 25 lipca 2000 roku z Katedry i Kliniki Otolaryngologii Akademii Medycznej we W., z dokładnym opisem wyników badań skarżącego tj. audiogramu, tympanometrii, otoemisji, badań BERA i ENG , których treść nie przystaje do ustaleń przyjętych w orzeczeniach Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W przedmiotowym dokumencie , poza odmiennymi, wyższymi niż ustalone w orzeczeniach uprawnionych placówek medycznych wartościami dB w audiogramie, przy formułowaniu wyniku końcowego w badaniu BERA zawarto stwierdzenie, cyt.: " W badaniu wywołanych słuchowych potencjałów z pnia mózgu próg słuchu przy stymulacji trzaskiem ustalono na podstawie obecności fali V dla ucha lewego na poziomie 50 dB i ucha prawego na poziomie 40 dB.". Zalecono również protezowanie aparatem słuchowym ucha lewego.
Do rozbieżności tych oraz zarzutów strony skarżącej nie ustosunkowano ' się w toku postępowania odwoławczego, mimo obowiązków wynikających z treści artykułów 77 § 1 i 107 § 3 Kpa , a w szczególności sprzeniewierzono się wyrażonej w art. 80 Kpa zasadzie swobodnej oceny dowodów , zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to zatem , że organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu w analizie zebranego materiału dowodowego.
Abstrahując od różnic w ustaleniu stopnia uszkodzenia słuchu u skarżącego w zebranym materiale dowodowym , w ocenie Sądu - wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji w odpowiedzi na skargę - wydanym orzeczeniom lekarskim trudno przypisać walor wnikliwych i wyczerpujących opinii . W orzeczeniu z dnia 2 marca 2001 r. Instytutu w S. średnie ubytki słuchu o wielkości 15 dB dla ucha prawego i 27 dB dla ucha lewego określono w badaniu audiometrycznym z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek , wszakże nie sprecyzowano o jaką wartość dokonano korekty z tego tytułu. Z kolei nie jest wiadome , czy orzeczenie pierwszej z wypowiadających się w tej sprawie jednostek, tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 31 października 2000 r. obejmowało poprawki z uwagi na wiek pacjenta - brak jest jakiegokolwiek stwierdzenia w tej materii.
Orzeczenie lekarskie , powinno być jednoznaczne w swej treści i nie budzić wątpliwości by mogło zostać uznane za miarodajne . Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 V 1998 r. sygn. I SA 1200 /98 ( LEX nr 45833) organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii
Sygn. akt 3 II SA/Wr 2599/2001
6
lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia , bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię , organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia jej w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności jakie winny być w opinii ustalone. Jednak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy trzeba bezsprzecznie stwierdzić , że wydane orzeczenia stawianych wymogów nie spełniają.
W tej sytuacji , wbrew wymogom art. 7, 80 i 107 § 3 Kpa organy I i II instancji bezsprzecznie nie wyjaśniły wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
W powyższym kontekście godzi się nadto zauważyć, iż doszło do naruszenia także norm prawa materialnego tj. przepisów § 1 cytowanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Zawarte w pozycji 15 stanowiącego załącznik do tego aktu prawnego Wykazu chorób zawodowych wyrażenie ,, uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" oznacza , iż wystąpienie uszkodzenia zdrowia w postaci niedosłuchu oraz wykonywanie pracy w warunkach zagrożenia hałasem , co w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem , samo przez się uzasadnia zakwalifikowanie danego schorzenia jako choroby zawodowej i to niezależnie od stopnia nasilenia. Nie podzielając stanowiska strony przeciwnej w tej mierze wypada podkreślić , że ustawodawca w żadnym z przepisów rozporządzenia , ani w Wykazie , nie uwarunkował badania przesłanek w zakresie stwierdzania o chorobie zawodowej od ustalenia stopnia zaawansowania schorzenia. Pogląd ten jest ugruntowany w niezmiennej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki SN - z 28.06.2000 r. III RN 202/99 Wokanda 2000/9/33, z 11.03.1999 III RN128/98 OSANP 1999/24/771, z 04.06.1998r. III RN 36/98 OSNP 1999/6/192 , wyroki NSA -z 22.03.2001 I SA 1389/00 LEX nr 77664, z 25.11.1998r. I SA 1342/98 LEX nr 45831). Wyjaśnienia Ministra Zdrowia nie stanowią natomiast źródła obowiązującego prawa w polskim porządku prawnym.
Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 , poz. 1270) - orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wyeliminować w toku prowadzonego postępowania stwierdzone powyżej uchybienia procesowe oraz o charakterze materialnoprawnym.