I SA/SZ 671/23

I SA/Sz 671/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Jolanta Kwiecińska
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust.2 pkt.15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w Myśliborzu z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr LX/526/2023 w przedmiocie dopłaty do ceny zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały odnośnie słów " z mocą obowiązującą od dnia 10 sierpnia 2023 r."
Uzasadnienie
W dniu 31 sierpnia 2023 r. Rada Miejska w Myśliborzu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) oraz art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023 r., poz.537 ze zm.), podjęła uchwałę nr LX/526/2023 w sprawie dopłat do ceny zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego 14 września 2023 r. i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej ani orzeczenia sądu administracyjnego.
W §5 uchwały postanowiono, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 10 sierpnia 2023 r.".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. M. zakwestionował ww. uchwałę w części, tj.: w zakresie §5.
Zaskarżonej uchwale zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz.83 ze zm.) i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zw. dalej "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych"), poprzez sprzeczność w treści postanowienia §5 uchwały, wskazującą konkretną datę dzienną uzyskania przez ww. uchwałę mocy obowiązującej, tj. 10 sierpnia 2023 r. przy jednoczesnym wskazaniu, że uchwała ta wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, co powoduje wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy została ogłoszona w dniu 14 września 2023 r.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie §5 dotyczącego słów "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą".
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że treść §5 zaskarżonej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, naruszając tym samym wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Skarżący dodał, że w przypadku aktów prawa miejscowego, techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera §45 w związku z §143 Zasad techniki prawodawczej, wskazując na dziewięć możliwych do zastosowania brzmień artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Organ stanowiący gminy powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z §10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w §6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą §8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.
Skarżący ma jednocześnie na uwadze treść §51 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym "przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie ..., z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z tym że art.... z mocą od dnia ...", albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art. ..., który wchodzi w życie z dniem ..., z mocą od dnia". Zaakcentował jednak, że przepis ten jest szczególnie krytykowany w piśmiennictwie i judykaturze. Powołał się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. akt I PZP 12/96.
Skarżący dodał, że nie kwestionuje zasadności podjętej uchwały, albowiem jest ona potrzebna z punktu widzenia interesów mieszkańców Miasta i Gminy Myślibórz. Brak jest również zastrzeżeń co do nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej, albowiem zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Natomiast zakreślenie dwóch terminów wejścia w życie uchwały jest postąpieniem błędnym. Stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej §5 w zakresie słów "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą" jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania sądowego.
Organ wskazał, że przedmiotowa uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego podlegała opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Zgodnie z art. 4. ust. 1. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Organ wskazał, że w realiach przedmiotowej uchwały nie określono ani dłuższego okresu, po upływie którego wejdzie ona w życie, ani też terminu tego nie skracano. Przy podejmowaniu uchwały znalazł natomiast zastosowanie przepis art. 5. wyżej wskazanej ustawy, zgodnie z którym możliwym jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Zdaniem organu, nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej, czyli z dniem poprzedzającym jej podjęcie, tj. od dnia 10 sierpnia 2023 r. wyklucza wszelkie wątpliwości, co do początkowej daty jej obwiązywania. Wątpliwości takie mogłyby powstać w sytuacji przyjęcia konkretnej daty obowiązywania uchwały ale późniejszej, aniżeli wynikająca z upływu 14 dniowego okresu liczonego od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wątpliwości takie nie istnieją w sytuacji ustalenia początkowej mocy obowiązującej uchwały z datą w ogóle poprzedzającą jej podjęcie. Nadanie mocy wstecznej mogło dotyczyć tylko takiego aktu normatywnego, który w ogóle został ogłoszony w dzienniku urzędowym i wszedł w życie po upływie określonego ustawą okresu czasu.
W ocenie organu, nie ma więc sprzeczności w zapisach §5 uchwały i wątpliwości co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie, tj. z dniem 10 sierpnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy.
Przedmiotem skargi jest §5 uchwały Rada Miejskiej w Myśliborzu z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr LX/526/2023 w sprawie dopłat do ceny zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Przedmiotem zaskarżenia jest wyłączne §5 uchwały, co ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).
Sporna uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Pod pojęciem tym należy bowiem rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały przypomnieć trzeba, że zgodnie z pełnym brzmieniem §5 zaskarżonego aktu "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 10 sierpnia 2023 r.". Przedmiotowa uchwała została zaś ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 14 września 2023 r. (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 14 września 2023 r., poz. 4884).
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, zw. dalej również: "u.o.a.n.") akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Zdaniem Sądu, sformułowanie §5 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego 14 września 2023 r. oznacza, że zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 28 września 2023 r., czy też z dniem 10 sierpnia 2023 r. Jak wynika z przywołanego przepisu art. 4 u.o.a.n. początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu, regulacja §5 zaskarżonej uchwały pozostaje zatem w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana powyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że treść §5 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację w zakresie słów "z mocą obowiązującą od dnia 10 sierpnia 2023 r." - jako sprzeczną z prawem - należało usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14).
Podobny pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu (wyroki WSA w Łodzi: z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 88/20; z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 92/20; z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 968/17; z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Łd 40/18; oraz z 23 października 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 399/20 i 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 394/20 - wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOS).
Jednocześnie wyjaśnić należy, że zakaz retroaktywności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego, a odstępstwa w tym zakresie może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych w ustawie. Powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przewiduje takie wyjątki. Przepis art. 5 powyższej ustawy przewiduje możliwość nadania aktowi normatywnemu mocy wstecznej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Skoro dopuszczalne jest nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej" w sytuacji "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie", to obowiązkiem organów w przypadku korzystania z tej instytucji prawnej jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. W niniejszej sprawie uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, które odnosiłoby się do regulacji zawartej w §5, co nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu.
Zastosowanie normy art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wymaga istnienia ekstraordynaryjnych okoliczności i powołania się na nie przez uchwałodawcę. W powyższym zakresie zaskarżona uchwała, jak już wskazano powyżej, w sposób istotny narusza więc prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności fragmentu zapisu §5 odnośnie wskazania mocy wstecznej obowiązywania ww. aktu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.