II SA/Wr 258/03

II SA/Wr 258/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Naumowicz
Ewa Janowska
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2005r. sprawy ze skargi B. i E. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie użytkowania instalacji 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz B. i E. Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] o numerze [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 51 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106,poz. 1126 z późn. zm.), nakazał B. i E. Ł. zaniechanie użytkowania wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w G. Organ stwierdził, że w wyniku kontroli, dokonanej na wniosek H. M. -współwłaściciela budynku mieszkalnego, ustalono, iż w listopadzie 1999 r. małżonkowie Ł. wykonali bez pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na remoncie instalacji gazowej. Decyzją z dnia 12 października 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 21 sierpnia 2001 r. nakazał B. i E. Ł. przedłożyć organowi pierwszej instancji inwentaryzację budowlaną wraz z opinią techniczną wewnętrznej instalacji gazowej, w terminie do dnia 1 grudnia 2001 r. Ponieważ do dnia wydania decyzji, tj. do dnia [...], nie wykonano nałożonego obowiązku, orzeczenie o zaniechaniu użytkowania przedmiotowej instalacji jest uzasadnione.
Od powyższej decyzji odwołali się B. i E. Ł., wnosząc o jej uchylenie. Małżonkowie Ł. podnieśli, że instalacja gazowa jest "niezagazowana", a wyrokiem Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] umorzone zostało prowadzone przeciwko nim postępowanie karne, które dotyczyło czynu z art. 90 ustawy Prawo budowlane. Zażądali przywrócenia dostawy gazu do swojego mieszkania, gdyż licznik gazu znajduje się w oddzielnym pomieszczeniu (korytarzu), dostatecznie przewietrzanym, a remont instalacji wykonany został prawidłowo, pod nadzorem gazowni i specjalistów w tym zakresie. Małżonkowie Ł. przedstawili organowi dwa protokoły odbioru przewodów kominowych oraz dwa protokoły szczelności instalacji, a zakład gazowniczy podpisał z nimi umowę na dostawę gazu. Jednocześnie B. i E. Ł. wnieśli o wstrzymanie gazu do mieszkania sąsiadów – małżonków M., gdyż wykonane przez nich podłączenie pieca gazowego do przewodu spalinowego zagraża zdrowiu i życiu, co potwierdza protokół kontroli przewodów kominowych z dnia 16 listopada 2002 r.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...] o numerze [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przypomniał, że organy nadzoru budowlanego, widząc możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, nakazały B. i E. Ł. przedłożyć w terminie do dnia 1 grudnia 2001 r. inwentaryzację budowlaną wraz z opinią techniczną instalacji, lecz żądane dokumenty nie zostały dostarczone. W tych okolicznościach przyjęto, że organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o zaniechaniu użytkowania wewnętrznej instalacji gazowej. Przedstawione przez inwestora opinie kominiarskie i protokoły sprawdzania szczelności gazowej nie mogły być zaliczone do dokumentów, których dostarczenie nakazano, gdyż nie potwierdzają prawidłowości funkcjonowania kanałów spalinowych i wentylacyjnych oraz nie dotyczą wykonania w drzwiach łazienkowych kratki nawiewnej. Należy odróżnić przeprowadzenie kontroli szczelności odcinków przewodów od gazomierza do urządzeń gazowych przy pomocy wykrywacza gazów palnych od próby szczelności tzw. "odbiorowej". Ponadto dla wykonanej instalacji gazowej brak jest certyfikatów na materiały i wyroby dopuszczające te wyroby do stosowania w budownictwie. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie odpowiednio zastosowano przepis art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do czego organy były upoważnione z uwagi na treść art. 51 ust. 4 tej ustawy. Jednocześnie wyjaśniono, że zarzut dotyczący udzielenia pozwolenia I. i H. M. na użytkowanie instalacji gazowej będzie rozpatrywany w oddzielnym postępowaniu, natomiast wyrok umarzający postępowanie karne prowadzone w stosunku do małżonków Ł. wskazuje jedynie, że wykonanie przez nich instalacji gazowej jest czynem o małej szkodliwości społecznej.
W skardze na powyższą decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji B. i E. Ł. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie aktów. Zarzucili, iż doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., gdyż podniesiono nieuzasadnione zarzuty co do stanu technicznego naprawy wewnętrznej instalacji gazowej. Naprawa była konieczna ze względu na zmianę rodzaju gazu, na co jej odbiorcy nie mieli wpływu. Decyzje organów obu instancji uznano za bezprzedmiotowe, ponieważ instalacja nie jest "zagazowana". Zarzut dokonania samowolnej wymiany wewnętrznej instalacji gazowej jest bezpodstawny, gdyż przedmiotowa instalacja jest użytkowana od ponad 40-tu lat, a drobne naprawy były wykonywane na bieżąco przez fachowców. Wymiana rur dotyczyła jedynie krótkiej rury na odcinku od licznika do kuchenki gazowej. Przewód łazienkowy został zakończony "korkiem zalutowanym" a w pomieszczeniu łazienki nie znajdują się odbiorniki gazowe. Przedstawione w postępowaniu dokumenty i opinie potwierdzają, iż wymiany dokonali uprawieni do tego rodzaju prac fachowcy a roboty zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami. Skarżący zlecili zakładowi – A w G. wykonanie nakazanej do przedłożenia organowi nadzoru budowlanego dokumentacji, jednak jej wykonanie nie było możliwe z uwagi na bezpodstawne odcięcie dopływu gazu, czego zakład gazowniczy dokonał w oparciu o pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zasugerował takie działanie. Ponadto zarzut popełnienia samowoli budowlanej jest nieuzasadniony dlatego, że przecieki agresywnych spalin zagrażających życiu należało usunąć natychmiast i tę właśnie okoliczność wziął pod uwagę Sąd Okręgowy, umarzając postępowanie w sprawie popełnienia czynu z art. 90 Prawa budowlanego. Na koniec skarżący za bezzasadny uznał zarzut braku kratki w drzwiach łazienkowych, gdyż łazienka nie posiada gazu ani też c.o., a ogrzewana jest, podobnie jak całe mieszkanie, elektrycznie.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wyjaśnił, że na wykonane roboty budowlane należało uzyskać pozwolenie na budowę i bez znaczenia jest w tych okolicznościach fakt, że prace wykonała osoba posiadająca niezbędne kwalifikacje oraz, że zakres robót był stosunkowo niewielki. Odcięcie dopływu gazu nie usprawiedliwia niewykonania nałożonych na skarżących obowiązków, gdyż wykonanie inwentaryzacji budowlanej, pokazującej trasę przebiegu przewodów gazowych oraz rozmieszczenie odbiorników urządzeń gazowych, nie jest uzależnione od "zagazowania" instalacji. Próbę ciśnieniową dokonuje się po uprzednim odcięciu dopływu gazu, natomiast termin wykonania prób szczelności należało ustalić z zakładem gazowniczym. Ponadto organ podkreślił, że termin przedłożenia stosownej dokumentacji przypadał na dzień 1 grudnia 2001 r., natomiast zlecenie jej wykonania, o czym wspomina strona, opatrzone jest datą 9 grudnia 2001 r. Wyjaśniono także, że obowiązek montażu w drzwiach łazienki kratki wentylacyjnej wynika z treści §79 ust. 1 "warunków technicznych" z dnia 14 grudnia 1994 r. i bez znaczenia w tym przypadku jest okoliczność, że w łazience nie znajdują się urządzenia, które mogłyby być podłączone do instalacji gazowej. Fakt zastosowania materiałów posiadających konieczne certyfikaty winien wynikać z opinii technicznej, a takowej nie sporządzono. Ponadto organ podniósł, iż orzeczone zaniechanie użytkowania instalacji gazowej łączy się z odcięciem dopływu gazu do instalacji. Urządzenie to staje się wówczas jedynie zespołem rur, "obojętnym" z punktu widzenia Prawa budowlanego. Takie ujęcie nakazu pozwala skarżącym uniknąć dodatkowych kosztów demontażu, a następnie montażu rur, gdyby w przyszłości zdecydowali się na legalną budowę instalacji gazowej.
W trakcie rozprawy sądowej E. Ł. podtrzymał skargę i stwierdził, że z faktu potwierdzenia przyjęcia jego pisma zawierającego prośbę o przedłużenie terminu do złożenia dokumentacji do 14 grudnia 2001 r. można wysnuć wniosek, iż organ przychylił się do jego prośby. Pełnomocnik organu odwoławczego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawiona w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że skarżący miał wystarczający czas na wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Uważa, że orzeczenie rozbiórki byłoby dla strony krzywdzące.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępnie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu od istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono.
Treść art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. Podobna ocena dotyczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], którą Sąd objął swą kontrolą, korzystając z uprawnienia jakie płynie z treści art. 135 p.s.a. Materialo-prawną podstawę decyzji administracyjnych organów obu instancji stanowił przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane. Stosownie do powyższego przepisu, w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 51 Prawa budowlanego, tj. niewykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
Przypomnieć trzeba, że przedmiotowa sprawa dotyczy przeprowadzenia remontu wewnętrznej instalacji gazowej, czyli urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego roboty polegające na remoncie instalacji gazowej wymagają pozwolenia na budowę. W sprawie bezspornym jest, że B. i E. Ł. nie uzyskali takiego pozwolenia, stąd zasadnym było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ramach tego trybu organ nadzoru budowlanego dokonuje oceny robót wykonanych przez inwestora pod kątem ich zgodności ze sztuką budowlaną. W tym celu zobowiązuje do wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności, i tak się stało w rozpatrywanym przypadku. W tym miejscu odnotować trzeba, że remont instalacji gazowej został już dokonany, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie miał także ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego, który pozwala na odpowiednie zastosowanie ust. 1-3 omawianego artykułu do robót budowlanych objętych dyspozycją art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ale już wykonanych. Organy nadzoru budowlanego w sposób nieuprawniony przyjęły, iż odpowiednie stosowanie przepisów pozwala im na określenie w decyzji takich nakazów, których nie przewiduje treść art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to jest błędne. Użyte w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego pojęcie "odpowiednio" oznacza możliwe, nadające się z uwagi na odmienność stanu faktycznego, wynikającą z faktu zakończenia robót, zastosowanie wskazanych tym przepisem regulacji. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania w żadnym wypadku nie uprawnia organów administracji do formułowania w sposób dowolny treści nakazów i obowiązków dla stron postępowania. Stanowiska tego nie może zmienić argumentacja organu odwoławczego, zmierzająca do wykazania, że orzeczenie zaniechania użytkowania instalacji, zamiast przewidzianej w art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego rozbiórki instalacji, jest korzystniejsze dla skarżącego.
Wskazany jako podstawa prawna decyzji przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, przy zastosowaniu art. 51 ust. 4 tego Prawa, nie przewiduje możliwości wydania orzeczenia o nakazie zaniechania użytkowania wewnętrznej instalacji gazowej w użytkowanym lokalu mieszkalnym, jeśli miało miejsce niewykonanie obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy zaskarżonym rozstrzygnięciem oraz rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji a treścią powyższego przepisu, co wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa, wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Powyższe ustalenie czyni koniecznym stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, stosownie do treści art. 145 § 1 ust. 2 i art. 135 p.s.a.
W tym stanie rzeczy dalsze badanie prawidłowości decyzji organu odwoławczego, zwłaszcza zarzutów podniesionych w skardze, jest zbędne.
Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku uzasadnia treść art. 152 p.s.a. oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 §2 cyt. wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające (...).