II SA/Wr 257/07

II SA/Wr 257/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak
Halina Kremis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 24
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007r. sprawy ze skargi K.N., E.T., Z.P., J.O., F. S., A. W., J. i J. S., P. B., T. S., A. P., M. M., A. M., H. N., Ł. N., H. M. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru Osiedla B. i Osiedla B. we Wrocławiu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. odrzuca skargę wniesioną przez T.S. III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości
Uzasadnienie
Rada Miejska W. podjęła w dniu [...]. uchwałę Nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących obszar we W. w obrębie B. i B. zawarty między obszarami kolejowymi wzdłuż linii w kierunku K. i O. oraz południową granicą administracyjną miasta W..
W toku procedury planistycznej w dniach od [...]. do [...]. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu.
W ustawowo zastrzeżonym terminie K. N. , A.H. , K.K. , W.N. , E.T. , Z. P. , A. P. , W. M. , J.O. , F.S. , A.W. , J.S. , J.S. , P.B. , A. H., W. K.i, M. H. i T. S.. skierowali do Prezydenta W. ia pismo oznaczone jako "protest przeciwko projektowi poszerzenia ulicy L. w ramach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. ".
Uzasadniając swoje wystąpienie oświadczyli, że poddają w wątpliwość celowość jej poszerzenia i wyjaśnili, iż w obecnym kształcie ulica spełnia swoją funkcję głównie jako droga dojazdowa do kilku położonych przy niej posesji, ewentualnie jako miejsce spacerów do pobliskiego P.B. .
Jej przebudowa i poszerzenie dla potrzeb większego ruchu samochodowego są całkowicie nieuzasadnione, gdyż ruch taki na terenie osiedla jest znikomy, a ponadto równolegle do ul. L. , w odległości kilkunastu do kilkudziesięciu metrów po obu jej stronach, biegną dwie szerokie, asfaltowe drogi: ul. B. i ul. C. .
Poszerzenie ul. L. wymagałoby zajęcia na ten cel części położonych przy niej prywatnych gruntów, w tym uszczuplenie ogródków i terenów rekreacyjnych, a także wycięcia wielu rosnących przy niej drzew.
Ponadto, jezdnia poszerzona kosztem prywatnego terenu B. by w większości przypadków tuż przy linii zabudowy posesji.
Wnoszący pismo zarzucili ponadto, że plany zagospodarowania obszaru, przez który biegnie ul. L. powinny były uwzględniać jej docelowy kształt i charakter, zanim sprzedano sąsiadujące z nią działki i wydano zgodę na ich zabudowę oraz, że planowana inwestycja nie przyniosłaby żadnych wymiernych korzyści, bo za taką nie można uznać powstania kolejnego, obok ul. C. , szerokiego łącznika między ulicami S. i W., byłaby natomiast z wyraźną szkodą dla bezpośrednich zainteresowanych tj. mieszkańców.
Stwierdzili również w jego zakończeniu, że projekt przebudowy tak marginalnej ulicy, jaką jest ulica L. stanowi – wobec katastrofalnego stanu wielu kluczowych dla funkcjonowania miasta dróg – przejaw marnotrawstwa pieniędzy podatników i zaproponowali – w opozycji do zamierzenia przewidzianego w wyłożonym projekcie planu – przekształcenie ulicy L. w pasaż spacerowy ze ścieżką rowerową.
Rada Miejska W. zróżnicowała kwalifikację opisanego powyżej wystąpienia i na sesji w dniu [...]. uchwałą Nr [...] odrzuciła protest wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W. przez A.H. , W. K. , M.H. i T.S. , natomiast uchwałą Nr [...]odrzuciła zarzut wniesiony do projektu tego planu przez K.N. , A.H. , K.K. , W.N. , E.T. , Z.P. , A.P. , W.M. , J.O. , F.S. , A.W. , J.S. , J.S. i P.B. .
W uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut Rada Miejska W. podała, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. /zatwierdzonym uchwałą nr [...][...]Rady Miejskiej W. [...]r. oraz uchwałą nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie zmiany wyżej wymienionego Studium/ obszar objęty planem znajduje się w zespole urbanistycznym małomiasteczkowym, gdzie zamieszkiwanie uznaje się za funkcję dominującą.
Projekt planu opracowano w spójności ze Studium, Zarząd Miasta W. w dniu [...]r. stwierdził spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium.
Dnia [...] r. ogłoszono w gazecie A. oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty o przystąpieniu do sporządzeniu planu i zbieraniu wniosków przez okres 21 dni. K. N. , K.K. , W.N. , E.T. , Z. P. , A. P. , W. M. , J.O. , F.S. , A.W. , J.S. , J.S. , P.B. nie złożyli wniosków w ustawowym okresie zbierania wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W. . A.H. pismem z dnia [...]r. złożył wniosek o przeznaczenie działki nr [...]obręb [...]. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W projekcie planu działka A.H. została przeznaczona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i komunikację, o czym został powiadomiony w piśmie zawiadamiającym o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Ustawa nie nakłada obowiązku uzgadniania przeznaczenia ani ustaleń projektu planu z właścicielami.
Aby umożliwić realizację sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających ulicy i możliwość podziału istniejących działek budowlanych w celu budowy drugiego domu od strony ulicy L. , również dla nieruchomości położonych od strony ulic: W., B. oraz C. zaprojektowano poszerzenie ulicy L. , oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. Istniejąca ulica L. poszerzona jest tylko do nieruchomości nr [...] . , ponieważ jej właściciel wybudował na granicy działki obiekty gospodarcze. Analogicznie z drugiej strony poszerzenie kończy się w połowie nieruchomości nr [...]. . Projekt planu zakłada przeznaczenie terenów w okolicy ul. L. na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, a w związku z tym konieczne było wytyczenie odpowiedniej szerokości ulic dla jej obsługi. Aby zapobiec podziałom na działki nie mające bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz zapewnić zgodną z przepisami możliwość realizacji sieci infrastruktury technicznej poza jezdnią, poszerzono w projekcie planu ulicę L. . Przeciwko poszerzeniu przedmiotowej ulicy nie składali zastrzeżeń właściciele nieruchomości nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. , dlatego też ich interes prawny mógłby być naruszony, gdyby droga do obsługi ich nieruchomości nie spełniała warunków koniecznych dla realizacji infrastruktury zwłaszcza, że realizowany będzie projekt skanalizowania osiedli B. i B. z przedakcesyjnego funduszu pomocowego ISPA.
Przyjęta w projekcie planu 10m szerokość w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej jest minimalna i niezbędna do zaprojektowania jezdni odpowiedniej szerokości, chodników dla pieszych, a także wynika z konieczności przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej poza jezdnią, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43, poz. 430/.
Zgodnie z art. 36 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /jt. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zmianami/ jeżeli, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części, albo zamiany na inną.
Właściciele nieruchomości będą mogli dochodzić swoich praw po uchwaleniu i uprawomocnieniu się planu. Wcześniejsze uregulowanie roszczeń przez gminę nie jest możliwe.
W zakończeniu uzasadnienia uchwały Rada Miejska W. zreasumowała przedstawioną argumentację, a ponadto stwierdziła, że Gmina jako jednostka władzy samorządowej ma prawo i obowiązek dbania o ład przestrzenny, może ona samodzielnie zadecydować o sposobie zagospodarowania terenu oraz wkraczać w prawo własności w granicach określonych prawem, bowiem takie prawo daje gminie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.
Skargę na opisaną powyżej uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we W. wnieśli: K. N. , A.H. , A. H., K.K. , W.N. , W. K., E.T. , Z. P. , A. P. , W. M. , J.O. , F.S. , M. H., A.W. , J.i J. S., P.B. i T. S., z tym, że postanowieniami z dnia 22 marca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. odrzucił skargę wniesioną przez W. K. , A.H. , A.H. , M.H. i K.K. .
W skutecznie wniesionej skardze pozostali skarżący zarzucili kwestionowanej uchwale:
- nie zawiadomienie ich imiennie o terminie sesji Rady Miejskiej, na której rozpatrywane były zarzuty, czym naruszono zasadę czynnego udziału w postępowaniu,
- niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej uchwały, jak również dołączenie do uchwały nie podpisanej treści uzasadnienia, które stanowić może jedynie projekt takiego uzasadnienia,
- brak rozpoznania wszystkich zarzutów,
- naruszenie interesu prawnego,
- arbitralne rozstrzygnięcie w przedmiocie odrzucenia zarzutów.
Uzasadniając skargę skarżący podnieśli, że nie zostali powiadomieni o terminie sesji Rady Miejskiej, na której zaskarżona uchwała została podjęta, co stanowi naruszenie zasady ich czynnego uczestniczenia w procesie administracyjnym, a w szczególności w procesie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżącym zatem odebrano możliwość osobistego popierania wniesionych zarzutów przed Radą, która dokonała zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący nie mają również wiedzy, czy podjęcie uchwały nastąpiło w sposób prawidłowy oraz czy radni dysponowali przy głosowaniu projektem /szczegółowym rozwiązaniem drogowym/, będącym przedmiotem rozpoznania.
Wraz z zaskarżoną uchwałą skarżącym doręczony został załącznik wraz z uzasadnieniem. Załącznik ten jednakże nie został podpisany przez żadną osobę, co w ocenie skarżących przesądza o tym, iż uzasadnienie to nie ma charakteru wiążącego w świetle zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo to stanowi jedynie projekt uzasadnienia.
Nadto obowiązkiem organu - Rady Miejskiej - rozpoznającego zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów w sposób dogłębny.
Rada, dokonując rozstrzygnięcia w uchwale, powinna przekonywująco uzasadnić swoje stanowisko. Arbitralne negowanie zarzutów, zwłaszcza gdy faktycznie zainteresowani nie mieli możności wypowiedzenia się na sesji rady, na której podjęto uchwałę odrzucającą zarzuty nie będąc o niej powiadomieni, stanowi naruszenie zasad rozpoznawania zarzutów w toku uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący wskazali ponadto, że analizując nie podpisane uzasadnienie /czyli projekt takiego uzasadnienia/ należy stwierdzić, iż jest ono lakoniczne i powołuje się jedynie na ogólne uregulowania ustawowe.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest ugruntowany pogląd, że "odpowiedź na zarzut /zwłaszcza odpowiedź negatywna/ powinna dotyczyć właśnie jego indywidualnej i konkretnej sytuacji, a powinna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały" /wyrok NSA z 10.07.2002r., 11 SA/Kr 472/2002).
Rada Miejska, odrzucając zarzuty skarżących, w żaden sposób nic odniosła się do postawionych konkretnych zarzutów, podczas gdy uzasadnienie uchwały o odrzuceniu musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność przyjęcia konkretnego rozwiązania wobec określonych podmiotów oraz ich wpływu na treść rozstrzygnięcia /wyrok NSA z 2.07.2002r., II SA/Lu 200/2001/.
W szczególności skarżący podnoszą, iż rozwiązanie przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będące przedmiotem zarzutów, jest rozwiązaniem irracjonalnym i nie służy nikomu z okolicznych mieszkańców, a co więcej, stanowić może jedynie niczym nieuzasadnioną uciążliwość, którą musieliby znosić. W ocenie skarżących zmiana, przewidziana w projekcie planu, nie będzie też służyć osobom trzecim i me przyczyni się w żaden sposób dla poprawienia infrastruktury drogowej miasta W. ia.
Obecnie ul. L. w przedłużeniu ul. W. jest w zasadzie lokalnym traktem komunikacyjnym o szerokości 3m, który satysfakcjonuje wszystkich użytkowników. Położenie tej ulicy /w spokojnej i słabo zabudowanej części W. ia/ sprawia, że tym ciągiem komunikacyjnym przechodzi dziennie nie więcej niż parę osób /przede wszystkim spacerowicze udający się do pobliskiego parku/, a inne zagospodarowanie tej drogi w żaden sposób nie przyczyni się do zwiększenia jej użyteczności /skoro służy mieszkańcom osiedla do spacerów/. Warto też zauważyć, że zaledwie 100 metrów dalej biegnie równoległa ulica, w zupełności spełniająca potrzeby użytkowników samochodów, zważywszy na bardzo słabe natężenie ruchu w tej dzielnicy /o czym świadczy choćby równorzędność niemal wszystkich okolicznych dróg/.
Przyjęte rozwiązanie jest nielogiczne i w ocenie skarżących będzie marnotrawstwem publicznych środków, które winny zostać przeznaczone na rzeczywiste potrzeby drogowe miasta W.
Istotne jest w tym miejscu wskazanie, iż Naczelny Sąd Administracyjnym w wyroku z dnia 14 maja 2002 roku stwierdził, że "ogólnikowe stwierdzenie, iż poszerzenie dróg dojazdowych jest koniecznością i winno odbyć się kosztem wszystkich właścicieli nieruchomości nie może być uznane za zgodne z dyspozycją art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji kiedy planowana zmiana planu nie dość, że pozbawia strony prawa do władania ich nieruchomością, to uniemożliwia także wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę" /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we W. , z dnia 14 maja 2002 r., II SA/Wr 1716/2001/.
Przywołana wyżej sentencja wyroku NSA jest adekwatna do sytuacji objętej przedmiotową skargą.
W uzasadnieniu skarżący stwierdzili również, że ratio legis przepisów o zaskarżaniu planu zagospodarowania przestrzennego jest przekonanie skarżących przez organy administracji o zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia /por.: wyrok NSA z 8.05.2002r., IV SA 1127/2002/. Takiego przekonania po zapoznaniu się z uchwałą oraz projektem uzasadnienia skarżący nie mają, a co więcej utwierdzili się w słuszności zgłoszonych zarzutów.
Wskazali ponadto, że rozpoznając zarzuty Rada Gminy jest zobowiązana ocenić nie tylko zgodność projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również ustalić, czy projekt planu nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty. W ocenie skarżących Rada Miejska W. ia temu nakazowi uchybiła.
W ocenie skarżących – przedstawionej w zakończeniu skargi zaproponowane w projekcie planu rozwiązane nie jest przemyślane i będzie jedynie uciążliwością dla mieszkańców ulicy L. i Warszawskiej i nawet w projekcie uzasadnienia "nie wskazano na potrzebę" dokonywania podobnych zmian w dotychczasowym rozwiązaniu planistycznym.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 29 kwietnia 2004r. Rada Miejska W. ia wniosła o odrzucenie jako niedopuszczalnej ze względów formalnych skargi T. S. oraz oddalenie w całości skargi pozostałych skarżących.
Odnosząc się w uzasadnieniu tego wniosku do zarzutów formalnych Rada Miejska W. wyjaśniła, że wszyscy skarżący zostali pisemnie zawiadomieni o terminie sesji Rady Miejskiej W. w sprawie rozpatrzenia protestów i zarzutów dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pismem nr [...]z dnia [...]r., które zostało doręczone wyżej wymienionym osobom do dnia [...]r. Dowodem są zwrotne potwierdzenia odbioru wyżej wymienionego pisma. Jednocześnie dnia [...]r. ukazało się ogłoszenie w gazecie A. Ponadto od dnia [...]r. do [...]r. w spółkach zarządzających nieruchomościami objętymi projektem planu i na tablicach Rady Osiedla B. i Zarządu Osiedla B. wywieszone były obwieszczenia informujące o terminie sesji Rady Miejskiej W.w sprawie rozpatrzenia protestów i zarzutów dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżona uchwała Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez K.N. , A.H. , K.K. , W.N. , E.T. , Z.P. , A.P. , W.M. , J.O. , F.S. , A.W. , J.S. , J. S., P.B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W. posiada wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne. Uchwała wraz z uzasadnieniem została przyjęta na sesji Rady Miejskiej i podpisana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej W. zgodnie z §1, ust. 2 uchwały Nr [...] uzasadnienie stanowiące załącznik do uchwały jest jej integralną częścią
i nie wymaga osobnego podpisu. Nadmienić należy, że projekt uzasadnienia został podpisany przez Dyrektora Biura Rozwoju W. ia. Rozważania o wiążącym charakterze uzasadnienia nie mają podstaw, ponieważ uchwała Rady Miejskiej W. ia nie jest decyzją administracyjną i powoływanie się na przepisy KPA co do elementów jej treści jest nieuzasadnione, zaś do procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zastosowanie mają przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jako lex specialis.
Procedura odrzucenia przedmiotowego zarzutu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wszystkie złożone protesty i zarzuty były szczegółowo i wnikliwie omawiane i analizowane na posiedzeniach komisji Rady Miejskiej, które odbywały się przed sesją. Na sesji Rady Miejskiej w dniu 18 września 2003 r. komisje przedstawiły swoje wcześniej uzgodnione stanowiska.
Wszystkie zarzuty skarżących, zawarte w piśmie z dnia 26 maja 2003 r. zostały szczegółowo i wnikliwie rozpoznane. Ponownie analizowano również rozwiązania komunikacyjne i wybrany wariant okazał się najwłaściwszy. Składający zarzuty i protesty mogli przybyć na sesję Rady Miejskiej W. ia, ponieważ byli o niej pisemnie powiadomieni.
K. N. , A.H. , K.K. , W.N. , E.T. , Z. P. , A. P. , W. M. , J.O. , F.S. , A.W. , J.S. , J.S. , P.B. oraz A. H., W. K., M. H.i T. S. pismem z dnia [...] r. wnieśli zastrzeżenia do udostępnionego projektu planu, dotyczące poszerzenia ulicy L. , oznaczonej na rysunku planu symbolem 30 KD. Zastrzeżenia wniesione przez K.N. , A.H. , K.K. , W.N. , E.T. , Z.P. , A.P. , W.M. , J.O. , F.S. , A.W. , J.S. , J. S., P.B. pismem z dnia [...]r. zostały potraktowane jako zarzut, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /jt. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, w odniesieniu do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianą/.
Natomiast zastrzeżenia wniesione tym samym pismem przez A.H. , W. K. , M.H. , T.S. zostały zakwalifikowane jako protest, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /jt. Dz. 13. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami/, w odniesieniu do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianą/. Zgodnie z wykazem właścicieli i władających sporządzonym w dniach 31.01.2003 r. i 3.02.2003 r. Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. A.H. , Wł. Knichnicki, M. H. i T. S. nie są właścicielami nieruchomości przyległych do poszerzanej ulicy L. . Nie wykazali się też żadnym tytułem prawnym do tych nieruchomości. Toteż ich interes prawny nie został naruszony ustaleniami projektu planu.
K. N. , A.H. , K.K. , W.N. , E.T. , Z. P. , A. P. , W. M. , J.O. , F.S. , A.W. , J.S. , J.S. , P.B. -skarżący, których zastrzeżenia zostały zakwalifikowane jako zarzut, mogli zaskarżyć uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym zostali poinformowani pismem nr [...] z dnia [...]. Pisma zostały doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniach od [...]r. do [...]r., wobec powyższego nie nastąpiło naruszenie prawa.
W dniu 27 czerwca 2003 r. Prezydent W. Zarządzeniem Nr [...]rozpatrzył złożone zarzuty i protesty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W. , uwzględniając część z nich. Zastrzeżenia o arbitralnym rozpatrzeniu zarzutów nie są prawdziwe, ponieważ część zarzutów wniesionych do projektu planu zostało pozytywnie rozpatrzonych.
Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. /zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie zmiany wyżej wymienionego Studium/ obszar objęty planem znajduje się w zespole urbanistycznym małomiasteczkowym, gdzie zamieszkiwanie uznaje się za funkcję dominującą. Studium wytycza kierunki zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy. Dlatego wytyczone w Studium kierunki polityki przestrzennej należy uwzględnić w opracowywanych projektach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W dalszej części uzasadnienia Rada Miejska W. ia odniosła się do zawartego w skardze zarzutu merytorycznego i w tym zakresie podtrzymała stanowisko dotychczas prezentowane, dodatkowo stwierdzając, że zaprojektowane poszerzenie ulicy L. jest jedynym właściwym i koniecznym zobowiązaniem dla zachowania ładu przestrzennego.
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone postanowieniem z dnia 20 stycznia 2006r. z powodu śmierci dwóch skarżących W.N. i W.M. . Po ustaleniu w sposób prawem przewidziany ich następców prawnych Sąd postanowieniem z dnia 18 maja 2007r. podjął postępowanie w sprawie.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 11 grudnia 2007r. skarżący K. N. , J.S. , J.O. i T. S. oświadczyli, że popierają skargę oraz wnioski w niej zawarte i przedstawili dodatkową argumentację dla wykazania jej zasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z przepisu tego wynika, że w rozpatrywanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady ogranicza zatem aspekt dokonywanej w sprawie oceny do legalności formalnej i materialnej kontrolowanego aktu. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 147 § 1 przywołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - z uwzględnieniem przepisu art. 27 ust. 1 wskazywanej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zważyć przede wszystkim należy, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała podjęta w trybie powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ten akt normatywny zawiera m.in. w art. 18 ust. 2 szczegółową regulację dotyczącą procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla której ustawodawca stworzył dodatkową ochronę poprzez treść art. 27 ustawy.
Z tej racji ocenę prawidłowości przedmiotowej uchwały Sąd zobligowany był prowadzić również w odniesieniu do postanowień art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadząc czynności rozpoznawcze w tym zakresie, Sąd nie dopatrzył się wadliwości, noszącej znamiona naruszenia prawa. W tym kontekście wyjaśnić należy, że Sąd podziela argumentację Rady Miejskiej we W. przedstawioną w odpowiedzi na skargę, odnoszącą się do sformułowanego w skardze zarzutu niedopełnienia obowiązku zawiadomienia skarżących o terminie sesji Rady Miejskiej, na której rozpatrywano wniesione do przedmiotowego projektu planu protesty i zarzuty. Za niezasadne uznaje również zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, akceptując stanowisko prezentowane w tym zakresie przez Radę Miejską W. ia.
Istotne natomiast w rozpoznawanej sprawie jest, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 4 ust. 1 statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wskazanego powyżej przepisu, pogląd o nadaniu gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego, uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie zaprzeczał jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Podkreślano przy tym, że nie można zapisu art. 4 ust. 1 tej ustawy traktować jako legitymacji do szczególnego władztwa i nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz. U. Nr 78, poz. 483/.
Zważyć zatem należy, że w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 5 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności.
W tej ostatniej kwestii natomiast Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. /CZP 45/80, OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131/, w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią".
Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia zarzutów do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego.
Stosowne do regulacji art. 24 ust. 1 przywołanej ustawy, zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalania przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Z art. 24 ust. 3 tej ustawy, wynika z kolei, że o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.
Uzasadnienie faktyczne winno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, powiązaną z treścią kwestionowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie prawne powinno z kolei przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle norm prawnych, dlaczego postanowiono uwzględnić lub odrzucić dany zarzut.
W kontekście przedstawionych wyżej uwag dotyczących kognicji sądów administracyjnych, należy więc stwierdzić, że sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały może oznaczać tyle, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się co do jej formy, ewentualnie może zakwestionować niepełność lub brak uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały. W efekcie poczynionych ustaleń może więc dojść do zakwestionowania aktu w zakresie jego niepełności lub braku uzasadnienia, bądź też, nieprawidłowości dotyczącej doręczenia.
Należy również podkreślić, że granice wskazanego wyżej kryterium legalności powodują, że Sąd administracyjny nie może wkraczać w ocenę celowości czy słuszności działań administracji, a zatem nie może również wchodzić w głąb uzasadnienia przedstawionego w uchwale o odrzuceniu zarzutu i rozważać samą zasadność jego odrzucenia.
Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /obowiązującej w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały/ ustalenie zasad zagospodarowania terenu, z wyjątkiem morskich wód terytorialnych, należy do zadań własnych gminy. Wyposażona w takie kompetencje gmina może zatem decydować o sposobie zagospodarowania terenu wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy /plan szczegółowy/ czy też postanowienia ogólne /plan ogólny/ dla poszczególnych terenów.
W świetle przywołanego wyżej przepisu, rada gminy rozpoznając zarzuty do projektu planu może wszystkie je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana została linia orzecznicza w sprawach dotyczących odrzucenia zarzutów zgłaszanych do projektów planów zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza dotycząca konfliktów powstających na tle realizowania planistycznych uprawnień gminy i uprawnień mieszkańców gminy, wynikających z przysługującego im prawa własności nieruchomości. I tak, w wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. /IV SA 1638/98 LEX nr 48261/ Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rada gminy rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swoje stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutów, wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., III RN 192/00 /OSNAP 2002, Nr 15, poz. 346/ wyraził pogląd, że naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że projekt ten, a w konsekwencji odrzucenia zarzutu i oddalenia skargi, plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej, należy starannie odróżnić zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu, ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa" /patrz też art. 64 ust. 3 Konstytucji/. W tym samym wyroku Sąd Najwyższy, mając na względzie konstytucyjną ochronę prawa własności dopuszczającą możliwość ograniczenia tego prawa tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, stwierdził również, że "nie każde ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa, tak jak nie każde działanie organu administracji publicznej jest wywłaszczeniem tego prawa w rozumieniu art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a już z pewnością pojęciem wywłaszczenia nie można objąć postanowień projektu i planu zagospodarowania przestrzennego wpływających na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowej". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2001 r. /II SA/Kr 1970/01, ONSA 2002/4/164/ stwierdził, że "jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej /uprawnienia, możliwości prawnej/ ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna /uprawnienie, możliwość prawna/ nie będzie mogła być realizowana".
W warunkach określonych tak ukształtowaną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że dla oceny legalności uchwał odrzucających zarzut do projektu planu pierwszorzędne znaczenie ma zasadność i wiarygodne wykazanie celowości planowanego przeznaczenia terenu, objętego projektem planu, które będzie wpływało na sposób i możliwość korzystania z nieruchomości przez poszczególnych właścicieli. Zważyć zatem należy, że uwzględnione w projekcie planu zamierzenie planistyczne przewidujące poszerzenie ulicy L. z wykorzystaniem m.in. nieruchomości stanowiących własność skarżących będzie głęboko ingerować w przysługujące im prawo własności. W takim przypadku – zdaniem Sądu – uchwała odrzucająca zarzut wymaga szczególnie dogłębnego rozważenia i precyzyjnego uzasadnienia wskazującego, że ustalenia przyjęte w projekcie planu są dla tego terenu optymalnym rozwiązaniem.
Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu uchwały są w tej kwestii nieprzekonujące. W szczególności nie można uznać za wystarczające odwołanie się do władztwa planistycznego gminy /art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny: "to, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanymi przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – doktrynalnie określonym "władztwem planistycznym" nie oznacza, że gmina to władztwo może wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym jest nieograniczona" /wyrok z dnia 22 września 2004r., sygn. akt OSK 456/04 OSP 2004/4/52/. Gmina może więc – w ramach przyznanych uprawnień – ograniczać prawo własności pod warunkiem, że wprowadza te ograniczenia w proporcji odpowiedniej dla realizacji celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W ocenianej uchwale brak natomiast uzasadnienia, z którego wynikałoby, że w ramach posiadanych uprawnień Gmina rozważyła i wyważyła interesy wszystkich uprawnionych podmiotów, w tym również interes prawny osób wnoszących zarzut. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wykazuje w dostateczny sposób konieczności naruszenia właścicielskich uprawnień skarżących poprzez włączenie części ich nieruchomości do obszaru przeznaczonego na poszerzenie ulicy L. , a w konsekwencji znaczne ograniczenie, a być może nawet całkowite wyeliminowanie możliwości korzystania z nich w sposób wynikający z przysługującego prawa.
Przy tym przedstawione przez Radę Miejską W. ia motywy jej działań planistycznych tzn. zamiar zapewnienia dostępu do drogi publicznej ewentualnym nowym – powstałym po podziałach – działkom przeznaczonym pod zabudowę wielo i jednorodzinną oraz realizacja infrastruktury – w ocenie Sądu – są niewłaściwe i w sposób nieuzasadniony faworyzują inne podmioty.
Rozpoznając sprawę ponownie Rada Miejska W. ia powinna zanalizować rozwiązania planistyczne w odniesieniu do uwag zawartych w zarzucie, a szczególnie rozważyć warianty zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego w możliwie szerokim zakresie poszanowania prawa własności legitymowanych podmiotów lub przynajmniej przewidujące sposoby najmniej uciążliwe dla wykonywania tego prawa.
Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną – zgodnie z przepisem art. 147 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd w przypadku uwzględnienia skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.
Odrzucając skargę T. S. Sąd zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 6 powoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na względzie fakt, że w stosunku do tej skarżącej Rada Miejska W. ia podjęła uchwałę Nr XII/306/03 o odrzuceniu protestu. T. S. nie była zatem legitymowana do zaskarżenia w tym postępowaniu uchwały Rady Miejskiej W. ia Nr XII/313/03 o odrzuceniu zarzutu, skierowanej do innych osób. Możliwość ewentualnej weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym uchwały o odrzuceniu pisemnego wystąpienia, będącego przedmiotem uchwały mogło nastąpić jedynie z wykorzystaniem trybu przewidzianego w przepisie art. 101 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym i po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.
H.B. 24.01.2008r.