II SA/Wr 2568/02

II SA/Wr 2568/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Julia Szczygielska
Mieczysław Górkiewicz
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 82/05 - Wyrok NSA z 2005-10-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: SNSA Andrzej Jurkiewicz NSA Halina Kremis (sprawozdawca) WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Elektronicznej Techniki Obliczeniowej A sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu R. i pl. S. oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02
UZASADNIENIE
Uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. (Nr [...]), podjętą w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez Zakład Elektronicznej Techniki Obliczeniowej A Spółka z o.o. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta - rejonu R. i Placu S. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) Rada Miejska W. uchwaliła: w § 1 po ponownym rozpatrzeniu zarzutu Zakładu Elektronicznej Techniki Obliczeniowej A Spółka z o. o. reprezentowanego przez Prezesa Zarządu K. S. wniesionego w dniu [...]r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta - rejonu R. i Placu S., polegającego na nie wyrażeniu zgody na rozwiązania przestrzenne i ustalenia przyjęte w projekcie planu dla bloku urbanistycznego oznaczonego na rysunku planu symbolem 21 UC M Zo, a w szczególności do § 44 ustalającego uzupełnienie zabudowy wzdłuż ul. O. O. i odtworzenie historycznego przejścia pieszego tzw. "Przejścia Pokutniczego" - odrzuca zarzut w całości z przyczyn podanych w uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta. W § 3 zadecydowano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W § 4 pouczono o środkach i terminach zaskarżenia tej uchwały.
Na uzasadnienie organ wskazał, że [...]roku Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr [...] o konieczności sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta - rejonu R. i Placu S . W okresie od [...]roku do [...] roku Biuro Rozwoju W. sporządziło projekt planu na podstawie opracowanych w tym okresie: analizy, studiów i opracowań branżowych wykonanych zarówno przez biuro, jak i na zlecenie w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Obszar objęty projektem planu jest centralną częścią Starego Miasta, który z racji swoich wysokich wartości kulturowych i historycznej kompozycji 12 maja 1967 r. wpisany został do rejestru zabytków decyzją nr [...], a [...]r. Zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej uznany za "Pomnik Historii – W. zespół historycznego centrum". Ponadto objęty jest strefą "a" ścisłej ochrony konserwatorskiej i strefą "w" ochrony archeologicznej. W związku z powyższymi dokumentami prawnymi na obszarze tym obowiązują szczególne uwarunkowania i wymogi konserwatorskie.
Zgodnie bowiem z art. 6 ust 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, obszary uznane za Pomnik Historii przedstawiane są Komitetowi Dziedzictwa Światowego w celu wpisania na "Listę dziedzictwa światowego" i objęcia ich ochroną na podstawie Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego przyjętej w Paryżu w dniu 16 listopada 1972 r. z tej racji wszelkie przekształcenia przestrzenne muszą uwzględniać szczegółowe wytyczne konserwatorskie, które w tym obszarze mają bezwzględny priorytet - wartość, bowiem, naszego dziedzictwa kulturowego jest wartością nadrzędną i stanowi naszą historie i tożsamość.
Podstawowym celem sporządzonego projektu planu jest ochrona tych wartości, a w szczególności: średniowiecznej geometrii układu ulic i placów, średniowiecznego kształtu i podziału na bloki urbanistyczne oraz określenie zasad prawidłowej obsługi komunikacyjnej i parkowania. Szczególną wartością tego obszaru jest obrzeżny sposób zabudowy poszczególnych bloków urbanistycznych (tożsamych z blokami zabudowy średniowiecznej) oraz wewnętrzne dziedzińce dostępne przejściami względnie przejazdami bramowymi.
2
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02
Zasada tej obrzeżnej zabudowy poszczególnych bloków urbanistycznych powinna być więc szczególnie chroniona, a w blokach jej pozbawionych odtwarzana łącznie z kreowaniem nowych wewnętrznych dziedzińców. Wyjątkową wartością kulturową i historyczną w tej części Starego Miasta jest również jedyne historyczne przejście piesze przechodzące przez bloki urbanistyczne, tzw. "Przejście Pokutnicze" (droga skazańców), które prowadziło od byłego więzienia przy ul. W. do PI. W . Jest to jeden z ważniejszych elementów historycznej kompozycji w centralnej części obszaru Starego Miasta, które powinno się odtworzyć. Odtworzenie "Przejścia Pokutniczego" powinno nastąpić w jego historycznym przebiegu, bo właśnie jego przebieg jest chroniona wartością kulturową i kompozycyjną w tym obszarze Starego Miasta. Rozważanie jego przebiegu w innym miejscu jest więc bezprzedmiotowe i nie znajduje uzasadnienia ani historycznego, ani kompozycyjnego. Blok urbanistyczny usytuowany między ul. O. O., Ś. i G. pozbawiony jest częściowo obrzeżnej zabudowy poprzez usytuowanie obiektu Zakładu Techniki Obliczeniowej A niezgodnie z historyczną linią zabudowy, jak również w sposób nie uwzględniający "Przejścia Pokutniczego", dlatego projekt planu ustala dla tego bloku oznaczonego na rysunku projektu planu symbolem 21 UCMZo: -uzupełnienie zabudowy pierzejowej wzdłuż ul. O. O. w jej historycznej linii (dobudowa kubatury do istniejącego obiektu A),- odtworzenia "Przejścia Pokutniczego" w jego historycznym przebiegu w formie pasażu usługowego.
Zarówno uzupełnienie zabudowy pierzejowej wzdłuż ul. O. O., jak i odtworzenie "Przejścia Pokutniczego" wiązać się będzie z przekształceniami przestrzen-no-funkcjonalnymi w całym bloku urbanistycznym. Projekt planu miejscowego uzależnia te przekształcenia od zmiany funkcji obiektu A, która może nastąpić wyłącznie na wniosek i za zgodą właściciela obiektu -zapisane w tej formie ustalenia projektu planu nie są obligatoryjnym nakazem i tylko od woli właściciela nieruchomości zależy czy skorzysta on z ustaleń zapisanych w projekcie planu. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym i określa on przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu objętego planem. Ingerencja Gminy w uprawnienia właściciela w tym szczególnie chronionym obszarze jest zatem legalna i ma umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy. Nie jest dowolną interpretacją lecz głęboką i wnikliwą analizą przeprowadzoną w trakcie sporządzania projektu planu i szczegółowo ocenianą na szeregu merytorycznych spotkaniach i prezentacjach.
W istocie rzeczy ustalenia projektu planu nie naruszają interesu prawnego właściciela nieruchomości z tego względu, że istniejącą funkcję obiekt zachowuje do czasu podjęcia przez właściciela (bądź jego prawnego następcę) decyzji o zmianie przeznaczenia obiektu, pozostawiając wybór przekształceń przestrzenno-funkcjonalnych do wyłącznej dyspozycji właściciela nieruchomości, tym samym respektuje w pełni prawo własności.
W tym wypadku nawet Gmina nie może ingerować w uprawnienia właściciela, stwarza jedynie w sporządzonym projekcie planu kilka możliwości, a mianowicie: - rozbudowę obiektu bez zmiany funkcji - poprzez dobudowę kubatury do historycznej linii zabudowy wg określenia na rysunku projektu planu (a nie budową ciągli kamieniczek jak sugeruje wnoszący zarzut); - zmianę funkcji obiektu - jego adaptację i rozbudowę z uwzględnieniem historycznego przebiegu "Przejścia Pokutniczego" (w formie przechodzącego przez wnętrze obiektu pasażu usługowego); - nie wyklucza się również wyburzenia
3
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02
ruchu samochodowego ogólnodostępnego z tego obszaru - również na ul. O. O. (która po przekształceniach funkcjonalno-przestrzennych bloku urbanistycznego ma być ulicą o dominującym ruchu pieszym).
Zarówno wytyczne konserwatorskie, jak i wytyczne Studium ustalają konieczność uzupełnienia brakującej zabudowy pierzejowej zgodnie z jej historyczną linią i odtworzenia "Przejścia Pokutniczego" w jego historycznym przebiegu. Dodatkowo Studium ustala dominującą funkcję dla centralnej części Starego Miasta, określając ją jako wielkomiejskie centrum W .
Wnoszący zarzut musiał wiedzieć o przekształceniach przestrzenno-funkcjonalnych w tym obszarze Starego Miasta, bowiem nie tylko Studium, ale już plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. określał obszar ten jako ośrodek usługowo dyspozycyjny miasta, jak również ustalał odtworzenie urbanistycznych cech przestrzeni miejskiej, respektującej historyczne linie zabudowy i skalę wyznaczoną istniejącą zabudową zabytkową.
Zaproponowane w projekcie planu rozwiązanie nie tylko więc uwzględnia wymagane w tym obszarze uwarunkowania konserwatorskie i jest spójne z polityką przestrzenną określoną w Studium, ale również uwzględnia ustalenia planu ogólnego, tak istotne dla ciągłości planowania i gospodarowania przestrzenią w tej szczególnie chronionej części Starego Miasta, która jest naszym wspólnym dziedzictwem kulturowym,
Rozwiązanie przyjęte w projekcie planu nastąpiło zgodnie z prawem w granicach przysługującego Gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego, będącego jednym z podstawowych zadań własnych Gminy i podyktowane było wyjątkowymi wymogami konserwatorskimi wynikającymi z ustaw szczególnych w przypadku obszaru o tak unikalnych wartościach historycznych i kulturowych - będącego jednym z najbardziej prestiżowych miejsc i jednocześnie wizytówką naszego miasta. Zgodnie z tym uprawnieniem w planie miejscowym ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu na obszarze określonym przez umieszczoną na wstępie uchwałę, uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury oraz walory architektoniczne, krajobrazowe i ekonomiczne tak istotne w tym szczególnie chronionym obszarze miasta, mając jednocześnie na względzie prawo własności. Ingerencja w to prawo jest zatem w tym szczególnym przypadku dopuszczalna i mieści się w upoważnieniu ustawowym Gminy.
Projekt planu nie określa sposobu, terminów ani kosztów realizacji poszczególnych zamierzeń inwestycyjnych - bowiem art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie stawia takich wymogów. Sporządzono go zgodnie z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a z racji swoich wartości kulturowych i historycznych również z wymogami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Sporządzony więc został przy: - zachowaniu obowiązujących ustaw i przepisów szczególnych, - uwzględnieniu złożonych do planu wniosków, - maksymalnym zachowaniu prawa własności z ingerencją w to prawo w granicach dopuszczalności, - zapewnieniu minimalnych konfliktów społecznych (poprzez rozszerzenie rozdzielnika w sprawie pisemnego zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania projektu planu i składaniu wniosków). Projekt planu przeszedł wymaganą prawem procedurę formalno-prawną; - został sporządzony zgodnie z wytycznymi ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. i jest spójny z określoną w nim polityką przestrzenną oraz wytycznymi konserwatorskimi, jak również jest kontynuacją kierunków przekształceń
5
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02
przestrzenno-funkcjonalnych zawartych w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W.;- uwzględnił złożone do planu wnioski (Zakład Elektronicznej Techniki Obliczeniowej A Sp. z o.o. nie złożył żadnego wniosku do planu); - w prasie lokalnej oraz na terenie osiedla ukazały się komunikaty o przystąpieniu do sporządzania projektu planu; - w ramach uspołecznienia procesu projektowego dodatkowo A zostało imiennie powiadomione o składaniu wniosków do sporządzanego projektu planu pismem z dnia [...] r. Nie skorzystało z przysługującego uprawnienia i nie zgłosiło wniosków do projektu planu, jak również żadnych zamierzeń inwestycyjnych czy projektowych. W trakcie sporządzania projektu planu z inicjatywy Biura Rozwoju W. podejmowane były kilkakrotne próby skontaktowania się z reprezentującym A Prezesem Zarządu (nie przyniosły jednak rezultatu, a właściciel nie wykazał zainteresowania problemem - tym samym próby dążenia do przekonania wnoszącego zarzut o słuszności rozwiązań zaproponowanych w projekcie planu były kilkakrotnie czynione); - projekt planu zgodnie z wymogami ustawy został zaopiniowany i uzgodniony z organami właściwymi do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych; - w toku sporządzania prezentowany był kilkakrotnie na forum publicznym m. in. na posiedzeniu Towarzystwa Urbanistów Polskich i Stowarzyszenia Architektów Polskich oraz posiedzeniu Rady Osiedla;
Niezależnie od powyższych prezentacji, w lokalnej prasie kilkakrotnie ukazały się artykuły informujące o rozwiązaniach przestrzennych tego obszaru - tym samym społeczność lokalna była na bieżąco informowana o zamierzeniach planistycznych w tej części obszaru Starego Miasta.; - w toku sporządzania projekt planu przedstawiany był kilkakrotnie na posiedzeniach Zarządu Miasta i każdorazowo uzyskiwał pełną akceptację; - projekt planu został również pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Rozwoju Przestrzennego i Architektury Rady Miejskiej W. na posiedzeniu w dniu [...]r.; - projekt planu był również przedmiotem posiedzenia w dniu [...]r. Wojewódzkiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej; - w dniach od [...] do [...]r. był wyłożony do publicznego wglądu wraz z analizami i opracowaniami studialnymi oraz "prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze". W okresie wyłożenia można było zapoznać się z ustaleniami projektu planu i uzyskać szczegółowe informacje oraz wyjaśnienia; - o wyłożeniu do publicznego wglądu informowała zarówno prasa lokalna, jak i komunikaty na terenie osiedla, - A otrzymało również imienne zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.
W trakcie wyłożenia w dniu [...]r. A złożyło na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu planu, kwestionując uzupełnienie zabudowy pierzejowej wzdłuż ul. O. O., jak również "Przejścia Pokutniczego", wykazując naruszenie interesu prawnego. Złożony przez Zakład Elektronicznej Techniki Obliczeniowej A Sp. z o.o. zarzut był przedmiotem posiedzenia Zarządu Miasta W. w dniu [...]r., na którym został wnikliwie przeanalizowany i nie uwzględniony, na sesji w dniu [...]roku Rada Miejska W. szczegółowo rozpatrzyła wniesiony przez Zakładu Elektronicznej Techniki Obliczeniowej A Sp. z o.o. zarzut i w wyniku głosowania odrzuciła go w całości uchwałą nr [...] dokonując wyboru między interesem publicznym, jakim jest zarówno ochrona dziedzictwa kulturowego, jak i funkcja tego obszaru określonego jako wielkomiejskie centrum a interesem indywidualnym właściciela nieruchomości. W tym wypadku interes publiczny przeważył nad interesem indywidualnym tym bardziej, że ustalenia projektu planu stwarzają wnoszącemu zarzut kilka możliwości przekształceń przestrzenno-
6
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02
przestrzenno-funkcjonalnych zawartych w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W.;- uwzględnił złożone do planu wnioski (Zakład Elektronicznej Techniki Obliczeniowej A Sp. z o.o. nie złożył żadnego wniosku do planu); - w prasie lokalnej oraz na terenie osiedla ukazały się komunikaty o przystąpieniu do sporządzania projektu planu; - w ramach uspołecznienia procesu projektowego dodatkowo A zostało imiennie powiadomione o składaniu wniosków do sporządzanego projektu planu pismem z dnia [...] r. Nie skorzystało z przysługującego uprawnienia i nie zgłosiło wniosków do projektu planu, jak również żadnych zamierzeń inwestycyjnych czy projektowych. W trakcie sporządzania projektu planu z inicjatywy Biura Rozwoju W. podejmowane były kilkakrotne próby skontaktowania się z reprezentującym A Prezesem Zarządu (nie przyniosły jednak rezultatu, a właściciel nie wykazał zainteresowania problemem - tym samym próby dążenia do przekonania wnoszącego zarzut o słuszności rozwiązań zaproponowanych w projekcie planu były kilkakrotnie czynione); - projekt planu zgodnie z wymogami ustawy został zaopiniowany i uzgodniony z organami właściwymi do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych; - w toku sporządzania prezentowany był kilkakrotnie na forum publicznym m. in. na posiedzeniu Towarzystwa Urbanistów Polskich i Stowarzyszenia Architektów Polskich oraz posiedzeniu Rady Osiedla;
Niezależnie od powyższych prezentacji, w lokalnej prasie kilkakrotnie ukazały się artykuły informujące o rozwiązaniach przestrzennych tego obszaru - tym samym społeczność lokalna była na bieżąco informowana o zamierzeniach planistycznych w tej części obszaru Starego Miasta.; - w toku sporządzania projekt planu przedstawiany był kilkakrotnie na posiedzeniach Zarządu Miasta i każdorazowo uzyskiwał pełną akceptację; - projekt planu został również pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Rozwoju Przestrzennego i Architektury Rady Miejskiej W. na posiedzeniu w dniu [...]r.; - projekt planu był również przedmiotem posiedzenia w dniu [...]r. Wojewódzkiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej; - w dniach od [...] do [...]r. był wyłożony do publicznego wglądu wraz z analizami i opracowaniami studialnymi oraz "prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze". W okresie wyłożenia można było zapoznać się z ustaleniami projektu planu i uzyskać szczegółowe informacje oraz wyjaśnienia; - o wyłożeniu do publicznego wglądu informowała zarówno prasa lokalna, jak i komunikaty na terenie osiedla, - A otrzymało również imienne zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.
W trakcie wyłożenia w dniu [...]r. A złożyło na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu planu, kwestionując uzupełnienie zabudowy pierzejowej wzdłuż ul. O. O., jak również "Przejścia Pokutniczego", wykazując naruszenie interesu prawnego. Złożony przez Zakład Elektronicznej Techniki Obliczeniowej A Sp. z o.o. zarzut był przedmiotem posiedzenia Zarządu Miasta W. w dniu [...]r., na którym został wnikliwie przeanalizowany i nie uwzględniony, na sesji w dniu [...] roku Rada Miejska W. szczegółowo rozpatrzyła wniesiony przez Zakładu Elektronicznej Techniki Obliczeniowej A Sp. z o.o. zarzut i w wyniku głosowania odrzuciła go w całości uchwałą nr [...] dokonując wyboru między interesem publicznym, jakim jest zarówno ochrona dziedzictwa kulturowego, jak i funkcja tego obszaru określonego jako wielkomiejskie centrum a interesem indywidualnym właściciela nieruchomości. W tym wypadku interes publiczny przeważył nad interesem indywidualnym tym bardziej, że ustalenia projektu planu stwarzają wnoszącemu zarzut kilka możliwości przekształceń przestrzenno-
6
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02
funkcjonalnych podnosząc tym samym wartość nieruchomości i pozostawiając właścicielowi prawo decydowania na etapie realizacji planu wyboru zapisanych w projekcie planu ustaleń przestrzenno-funkcjonalnych (o fakcie tym właściciel został powiadomiony stosowymi pismami. Wnoszący zarzut skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i zaskarżył uchwałę nr [...]z dnia [...]r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na posiedzeniu w dniu 24 maja 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem stwierdził nieważność tej uchwały uznając, ze uchwala o odrzuceniu zarzutu nie zawierała wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Elementy uzasadnienia, które znalazły się w odpowiedzi na skargę nie zostały przyjęte, ponieważ wyrokiem sądu nie stanowią integralnej części zaskarżonej uchwały. Po przyjęciu wybranych przez właściciela nieruchomości dyspozycji planistycznych przewidzianych w projekcie planu, wnoszący zarzut może doznać utrudnień względnie uciążliwości w użytkowaniu swego prawa własności. Częściowa ingerencja w prawo własności w tym szczególnym przypadku została podyktowana wyjątkowymi wymogami konserwatorskimi, które w obszarze uznanym za POMNIK HISTORII mieszczą się w dopuszczalności tej ingerencji i wynikają nie tylko z dopuszczalności upoważnienia ustawowego dla Gminy, ale również z ustaw szczególnych, w tym wypadku ustawy o ochronie dóbr kultury.
Należy pamiętać, że dodatkowo prawo własności chronione jest również art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie którego wnoszący zarzut może domagać się od Gminy stosownej rekompensaty.
Na uchwałę o odrzuceniu zarzutu skargę do sądu administracyjnego złożył Zakład Elektronicznej Techniki Obliczeniowej A sp. z o.o. W skardze strona zarzuca kwestionowanej uchwale naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 366 kpc w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), przez wydanie zaskarżonej decyzji w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia wyrokiem NSA OZ we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3258/01; naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 140 kc przez ograniczenie uprawnień skarżącej do korzystania z przedmiotu jej własności w postaci budynku i budowli, stanowiących odrębną nieruchomość, położonych na działkach gruntu nr [...] oraz [...] w użytkowaniu wieczystym oraz ograniczenie rozporządzania tą nieruchomością; naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji.
Wskazując na opisane zarzuty skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie ojej uchylenie.
W uzasadnieniu skarga wskazuje, że odrzucenie zarzutu strony skarżącej do projektu planu narusza art. 140 k.c. Zdaniem strony zapisy planu w zakresie zamierzeń przestrzennych co do budynku A wykluczają zawarte w uzasadnieniu uchwały argumenty, jakoby Gmina respektowała prawo własności strony do budynku. Dalej strona wyjaśnia, że nie ma żadnych danych dla twierdzenia, że w przyszłości skarżąca podejmie decyzję o zmianie przeznaczenia budynku A bądź jego adaptacji, rozbudowy lub wyburzenia. Strona podnosi, że nie polega, jej zdaniem, także na prawdzie twierdzenie Gminy, zawarte w uzasadnieniu skarżonej uchwały, że konieczność zachowania historycznej linii zabudowy musi skutkować ingerencją w budynek strony. Jak pisze pełnomocnik, Przejście Pokutnicze, które ma być zgodnie z planem odtworzone, w istocie przebiegało tak, że "skręcało" obok budynku A w lewo, stanowiąc przedłużenie ul. Św. D..
Strona dodaje, że na terenie objętym planem powstało wiele budynków o charakterze nowoczesnym, co do których planiści nie zgłaszają zastrzeżeń.
7
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02
Jeśli chodzi o zarzut braku uzasadnienia, to zdaniem strony uchwała nie uzasadnia należycie kwestii prawnych odrzucenia zgłoszonego zarzutu wskazując, że przy przyjęciu proponowanych rozwiązań strona będzie znacznie ograniczona nawet w czynnościach, dotyczących zwykłego zarządu nieruchomością.
W doręczonej odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła ojej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga nie podlega uwzględnieniu.
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na uchwały wydane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Przedmiotem oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) w terminie 30 dni od daty jej doręczenia została przez skarżących zaskarżona do NSA,
Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.
Uzasadnienie faktyczne powinno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut - tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Uzasadnienie prawne zaś powinno przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić danego zarzutu.
Sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały (jej zgodności z prawem) oznacza tyle, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy. Prowadzi to - ewentualnie - do zakwestionowania tego aktu w zakresie jego niepełności czy też braku uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczącej doręczenia kwestionowanej uchwały.
Dodatkowo ocenie Sądu w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazuje art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z po-
8
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02
stanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).
Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy) czy też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów.
W świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje także niewątpliwe, że rada gminy - rozpatrując zarzuty do projektu planu - może wszystkie je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawały szereg spraw dotyczących odrzucenia zarzutów zgłoszonych do projektów planów zagospodarowania miejscowego. Pozwoliło to ugruntować orzecznictwo, w szczególności w zakresie konfliktów wynikających na tle niespornego i oczywistego władztwa planistycznego gminy na jej terenie, a uprawnieniami poszczególnych jej mieszkańców, wynikającymi z przysługującego im do konkretnych działek (nieruchomości gruntowych) prawa własności.
I tak w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. (III RN 192/00, OSNAP 2002, nr 15, poz. 346), zapadłym na tle odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta B., Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że projekt ten, a w konsekwencji odrzucenia zarzutu i oddalenia skargi (przez NSA przyp. Sądu), uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości". Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy zatem starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. W związku z tym należy uznać za odosobniony pogląd wnoszącego (w tamtej sprawie - przyp. Sądu) rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować, jest niewątpliwie naruszeniem istoty prawa własności", zaś stanowisko, że "w takiej sytuacji mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji" jest błędne, bowiem nie każde ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa, tak jak nie każde działanie organu administracji publicznej, ograniczające prawo własności jest wywłaszczeniem w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453), a już z pewnością pojęciem wywłaszczenia nie można objąć postanowień projektu i planu zagospodarowania przestrzennego "wpływających na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności" nieruchomości gruntowej".
W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. (IV S.A. 1638/98, LEX nr 48261) NSA wskazał, że "rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w
9
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02
podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie".
W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż ukształtowana linia orzecznicza tak Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie sądowej kontroli uchwał odrzucających zarzuty do projektów planu, na czołowe miejsce wysuwa ocenę tychże uchwał z punktu widzenia zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu, objętego projektem planu, wpływających na możność gospodarowania nieruchomością gruntową przez jej właściciela.
Mając zatem na względzie wskazane uwagi należy stwierdzić, iż w sprawie zostały spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutu nastąpiło w formie uchwały, która zawiera bardzo szerokie uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazujące z jakiej przyczyny jedynym do przyjęcia dla twórców planu rozwiązaniem jest odtworzenie na spornej na posesji tzw. przejścia pokutniczego.
Wskazać trzeba, że w świetle uwag podniesionych wyżej, zamierzona zmiana planu będzie ingerować głęboko w prawo własności wnoszącego zarzut. Z uzasadnienia faktycznego uchwały wynika jednak, że tak daleko idąca ingerencja była jedynym możliwym rozwiązaniem, dopuszczonym przez konserwatora zabytków, którego wytyczne obowiązani są brać pod uwagę planiści przy sporządzaniu planu.
Reasumując, zadaniem Sądu, motywy jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały należy uznać za wystarczające.
W sprawie istotne także pozostaje i to, że sporny § 44 pkt 5 projektu zmiany planu wyraźnie stanowi, że "przekształcenia w bloku urbanistycznym dotyczące zabudowy uzupełniającej wzdłuż ul. O. O. i Przejścia Pokutniczego obowiązują po zmianie funkcji obiektu - budynek A przy ul O. O. nr [...] i wymagać będą jednoczesnej jego przebudowy i adaptacji; wymagane przejście pasażem usługowym przez wnętrze budynku; nie wyklucza się wyburzenia obiektu".
Wskazany zapis planu jest wyraźny i bierze pod uwagę (respektuje) stan istniejący, stanowiąc jednoznacznie, że wszelkie zmiany w dotychczasowym stanie zabudowy będą możliwe dopiero po zmianie funkcji obiektu; inaczej mówiąc, dopiero zmiana jego funkcji może spowodować potrzebę rozważenia działań, jakie dla tego terenu przewiduje uchwalany plan.
Skoro zatem sama strona skarżąca w skardze podnosi, że "nie ma żadnych przesłanek dla twierdzenia, że w przyszłości skarżąca podejmie decyzję o zmianie przeznaczenia budynku" (vide k. 4 akt), to niezrozumiałe jest z jakiej przyczyny kwestionuje projekt zmiany planu.
W rozpoznawanej sprawie za najistotniejsze należy uznać to, że uchwała odrzucająca zarzut była już przedmiotem badania w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] r. (nr [...]) wyrokiem z dnia 7 czerwca 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 3258/ 2001), przy czym w uzasadnieniu tego orzeczenia sąd wskazał na braki tamtej uchwały w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, która zdaniem sądu, była pozbawiona szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sąd wskazał na konieczność wykazania w motywach uchwały odrzucającej zarzut wszystkich przesłanek i okoliczności, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich indywidualnych obywateli. Nadto, jak uzasadnił sąd, organ miał obowiązek wykazania w uzasadnieniu uchwały istotnych powodów, dla których zarzut został odrzucony.
10
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02
Zgodnie zaś z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". W poprzednio obowiązującym stanie prawnym podobne związanie zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.).
Z obszernego, rozbudowanego w zakresie argumentacji faktycznej i prawnej, uzasadnienia zakwestionowanej skargą uchwały wynika, że kompetentny organ gminy dokonał wszechstronnych rozważań w zakresie możliwości rozwiązań urbanistycznych, które w jak największym stopniu godziłyby uzasadniony interes ogółu i interes strony wnoszącej skargę. Organ miał bowiem do rozwiązania problem, w jaki sposób pogodzić interesy miasta, jako całości, aby zachować (przywrócić) jego kształt maksymalnie uwzględniający i oddający charakter miasta jako średniowiecznej metropolii (zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. uznającym za pomnik historii "W. - zespół historycznego centrum", obejmującym zgodnie z załącznikiem mapowym także teren budynku a), a z drugiej zachować interes właściciela budynku z lat sześćdziesiątych ubiegłego stulecia, stanowiącego charakterystyczny przykład budowli tamtego okresu.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na brzmienie spornego § 44 ust. 5 projektu planu, którego brzmienie wskazuje na to, iż projekt planu uzależnia przekształcenia urbanistyczne na spornym obszarze od zmiany funkcji obiektu A. Taka zmiana należy zaś wyłącznie do kompetencji właściciela obiektu i projekt planu nie wprowadza w tym zakresie żadnych bezwzględnych dyrektyw dla skarżącej.
W tym miejscu warto przypomnieć treść art. 140 kc, wedle którego "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Ponieważ projekt planu stanowi, że istniejącą funkcję budowla zachowuje do czasu podjęcia przez właściciela (bądź jego prawnego następcę) decyzji o zmianie jej przeznaczenia, zatem należy przyjąć, jak wskazuje Gmina, że wybór przekształceń przestrzenno-funkcjonalnych pozostawiono do wyłącznej dyspozycji właściciela nieruchomości. Dlatego należy także przyjąć, że projekt planu respektuje prawo własności.
Można także jeszcze przytoczyć wyrok NSA z 19 marca 1998 r. (IV SA 1462/96, LEX nr 45739), w którym postawiono tezę, że "w myśl art. 140 Kc korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw w szczególności należy ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle której działalność wpływająca na sposób zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego".
Zdaniem Sądu, nie sposób także podzielić zarzutów strony skarżącej, że ustalenia planu naruszają interes prawny właściciela nieruchomości w zakresie bieżącego korzystania z przedmiotu własności z tego względu, że na bieżąco nic się nie zmienia ani w przeznaczeniu, ani w korzystaniu z rzeczy.
Odnosząc się jeszcze do ostatniego zarzutu skargi, naruszenia przez Radę Miejską W. art. 366 kpc, należy wskazać, że zarzut ten wydaje się polegać na nieporozumieniu. W poprzednim stanie prawnym Kodeks postępowania cywilnego miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, natomiast nie odnosił się do procedur obowiązujących organy administracji publicznej. Obecnie kontroli sądu pod-
11
Sygnatura akt II SA/Wr 2568/02
dana została "nowa" uchwała o odrzuceniu zarzutu, a nie ta, która już została wyeliminowana poprzednim wyrokiem NSA.
Przedstawione na rozprawie dowody nie mogą wpłynąć na wynik postępowania sądowego, bowiem przedłożona mapa nie była mapą średniowieczną a "z analizy możliwości wykonania przykrytego pasażu usługowego w parterze budynku" nic istotnego dla zmiany planu nie wynika, zaś artykuł "Zamiast białej damy" zawiera opinie osób tam się wypowiadających na temat możliwości poprawienia elewacji już istniejących budynków, jako alternatywy dla "stawiania marnych podróbek budynków zabytkowych".
Zdaniem Sądu obecna uchwała uzupełnia poprzednie uzasadnienie i szczegółowo wyjaśnia z jakiej przyczyny Rada Miejska wybrała wariant projektu planu, wynikający z § 44 ust. 5.
Stąd, w konsekwencji, należy przyjąć, że wytyczne sądu zostały zrealizowane, a skoro wiążą one sąd ponownie rozpoznający sprawę, to w konsekwencji także z tej przyczyny skarga podlega oddaleniu, na zasadzie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
12