II SA/Wr 2566/03

II SA/Wr 2566/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Grażyna Jeżewska /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Komisji Zakładowej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w K. na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 28 sierpnia 2003 r., Nr X/75/2003 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Komisja Zakładowa Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w K. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu Nr X/75/2003 z dnia 28 sierpnia 2003 r. podnosząc że, Rada Powiatu podjęła uchwałę określającą miedzy innymi wysokość wynagrodzenia za godzinę ponadwymiarową i godzinę doraźnego zastępstwa oraz ustalającą ograniczenia w zakresie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Ustaliła zasady wynagradzania nauczycieli za godziny ponadwymiarowe i doraźnego zastępstwa, mimo braku upoważnienia ustawowego, gdyż przepisy art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela upoważniają Radę Powiatu jedynie do określenia szczegółowego sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 ustawy, a nie do ustalenia wysokości tego wynagrodzenia. Skarżąca stwierdza, że podstawy prawnej uchwały nie stwarzają również powołane przepisy art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), które dotyczą spraw nie regulowanych ustawami.
Wynagrodzenie za pracę w godzinach ponadwymiarowych został uregulowane w art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, wobec czego nie było podstaw do określenia wysokości wynagrodzenia w uchwale Rady. Uchwała w zakresie regulującym sprawę wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe jest ponadto sprzeczna z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, ponieważ ustala wysokość wynagrodzenia jedynie z uwzględnieniem stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z pominięciem dodatku za warunki pracy oraz ustala wynagrodzenie w wysokości niższej od przewidzianej w tym przepisie, co stanowi naruszenie przepisów prawa pracy, do jakich należą przepisy Karty Nauczyciela.
Ponadto zaskarżona uchwała w zakresie nadania nowej treści § 11 ust. 4 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 111/22/2002 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 grudnia 2002 r. zawiera ograniczenie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe z tytułu zajęć wykonanych w dni wolne od pracy, do 4 godzin, co narusza przepisy art. 35 ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela, bowiem te przepisy nie zawierają ograniczeń w zakresie uprawnień do wynagrodzenia za faktyczną liczbę godzin ponadwymiarowych (wyrok NSA z 3. 06. 2002 r. II SA 687/02-Prawo Pracy z 2002 r. Nr 10, poz. 39).
Wykonanie uchwały może spowodować również naruszenie zasady średniego wynagrodzenia nauczycieli o których mowa w art. 30 ust. 3 i 4 w zw. z art. 30 ust. 6 in fine Karty Nauczyciela.
Z tych względów uchwała Rady Powiatu jest niezgodna z prawem, i skarżąca wnosi o jej uchylenie.
Skarżąca wywodzi, iż ma interes prawny w uchyleniu uchwały, gdyż na podstawie art. 7 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w zakresie praw i interesów zbiorowych reprezentuje nauczycieli zatrudnionych na terenie powiatu, a w szczególności członków należących do związku zawodowego NSZZ "Solidarność". Skoro wymieniona uchwała Rady Powiatu, oprócz naruszenia przepisów ustawowych ujemnie wpłynie na poziom wynagrodzenia nauczycieli z tyt. godzin ponadwymiarowych, czego skutkiem będzie obniżenie ich dochodów i sytuacji materialnej, wnioskodawca ma interes prawny, obrony słusznych interesów nauczycieli, zatem w dniu 19 września 2003 r. wezwała Radę Powiatu w Kluczborku do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie tej uchwały.
Odpowiadając na powyższe wezwanie, Rada Powiatu w dniu 20 października 2003 r. stwierdziła, że nie widzi naruszenia prawa, podając jako powód niestwierdzenie nieważności tej uchwały przez Wojewodę Opolskiego.
Stanowisko takie, w ocenie skarżącej, jest sprzeczne z treścią pisma z dnia 13 listopada 2003 r. Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego w Opolu, w którym wprost stwierdzono, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem i tylko uchybienie terminu było powodem, iż nie wydano negatywnego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Komisji Zakładowej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w K. na uchwałę Nr X/75/2003 z dnia 28 sierpnia 2003 r. Rada Powiatu w Kluczborku wskazała, że w tym dniu podjęła uchwałę Nr X/75/2003 zmieniającą uchwałę Nr 111/22/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego. Uchwałą tą obniżono wysokość wynagrodzeń nauczycieli za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Podjęcie takiej uchwały było podyktowane wzrostem kosztów związanych z wynagradzaniem nauczycieli i ograniczonymi możliwościami finansowymi powiatu.
W dniu 22 września 2003r. do Rady Powiatu wpłynął wniosek Komisji Zakładowej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w K. i pismem z dnia 20 października 2003r. udzieliła negatywnej odpowiedzi wyjaśniając, że Rada Powiatu podjęła przedmiotową uchwałę zgodnie z zapisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112), bowiem Wojewoda Opolski otrzymał tę uchwałę w dniu 4 września 2003 r. i po przeprowadzeniu działań nadzorczych nie stwierdził nieprawidłowości, czy też konieczności jej unieważnienia.
W dniu 27 listopada 2003 r. Rada Powiatu w Kluczborku podjęła uchwałę Nr XIII/95/2003 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego i uchwała ta uchyliła uchwałę Nr III/22/2002 Rady Powiatu z dnia 30 grudnia 2002 r. wraz z zaskarżoną uchwałą zmieniającą z dnia 28 sierpnia 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).
Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 82 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592), który jest przepisem szczególnym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180).
Zgodnie z treścią art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), zwaną dalej Prawo o postępowaniu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga i rodzaj popełnionych naruszeń przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały.
Korzystając z powyższego uprawnienia, po pierwsze wskazać należy że oceniając charakter prawny regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela skład orzekający, iż regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę, na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (vide: wyrok NSA z dnia 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00). Fakt, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach pozwala na ich kwalifikację jako aktów prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji.
Przyjęcie, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są przepisami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, akty prawa miejscowego stanowi rada powiatu, w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej.
Rada Powiatu w niniejszej sprawienie nie uznała uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania za akt prawa miejscowego, również zmiana tej uchwały nie spełnia wymogu przewidzianego dla takiego aktu, którym jest ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, akty prawa miejscowego (...) ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, akty po ich uchwaleniu przewodniczący rady powiatu kieruje do publikacji (ust. 2). Wedle art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 200 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Wobec tego Rada Powiatu winna była ogłosić uchwałę z 30 grudnia 2002 r. "w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego" oraz uchwałę o zmianie tego regulaminu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i uzależnić jej wejście w życie od zaistnienia tego faktu. Organ tego nie uczynił, czym naruszył wskazane przepisy prawa. Sąd nie skorzystał z prawa przewidzianego w art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu, że "stosuje przewidziane ustawą środki do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia", ponieważ wadliwa uchwała z dnia 30 grudnia 2002 r. została już usunięta z obrotu prawnego i nowa uchwała podjęta w tym przedmiocie spełnia powyższy wymóg. Natomiast zaskarżona uchwała w sprawie zmiany § 11 regulaminu wywołała określone skutki prawne, przeto nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości upoważniająca do umorzenia postępowania, lecz obliguje Sąd do zbadania legalności podjętej uchwały.
Następnie stwierdzić trzeba, że organ nie dopełnił obowiązku zaopiniowania zmiany do tego regulaminu w trybie określonym w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 79, poz. 854 ze zm.) Uchwała zmieniająca uchwałę z dnia 30 grudnia 2002 r. w przedmiotowej sprawie dotyczy regulaminu, który nie jest regulaminem wynagradzania odnoszącym się do konkretnej szkoły, lecz jest to akt generalny, kierowany do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych powiatowi. Spełnia więc kryteria normatywnego aktu wykonawczego, należącego do kategorii prawa miejscowego i dlatego, ze względu na treść, ma do niego zastosowanie wspomniany art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Z kolei, rozpatrując zarzuty skargi podkreślić trzeba, że oceniany § 11 regulaminu ma charakter przepisu wykonawczego wydanego, na podstawie delegacji ustawowej, zatem winien mieścić się w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, a odnośnie unormowań z zakresu prawa zawierać rozwiązania nie mniej korzystne od postanowień wynikających dla pracowników z przepisów Kodeksu pracy oraz ustawy i aktów wykonawczych.
Według art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę określa dla nauczycieli w drodze regulaminu szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, które wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy (art. 35 ust. 3), oraz za godziny doraźnych zastępstw. Z literalnego brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż organ upoważniony został do określenia szczegółowego sposobu obliczania wynagrodzenia, a nie jego wysokości, co uczyniono w zaskarżonej uchwale i to z pominięciem dodatku za warunki pracy, który stanowi składnik wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe po myśli art. 35 ust 3 ustawy Karta Nauczyciela.
Przepis ten przesądził również kwestię uprawnienia nauczyciela do wynagrodzenia za wszystkie przepracowane godziny ponadwymiarowe rozumiane, jako wykraczające poza tygodniowo obowiązujący wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych (art. 35 ust. 2). W tym upoważnieniu nie jest przewidziana możliwość wypłacania wynagrodzenia tylko za część przepracowanych godzin ponadwymiarowych.
Zasada pełnego wynagradzania za zajęcia wykonywane przez nauczyciela w dniu wolnym od pracy została także określona w art. 42c ust. 3 ustawy, który stanowi, że otrzymuje on za takie zajęcia "inny dzień wolny od pracy, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach zamiast dnia wolnego - odrębne wynagrodzenie w wysokości określonej w przepisach o wynagrodzeniu nauczycieli".
Przepis ten został naruszony przez unormowanie zawarte w § 11 regulaminu. Rada Powiatu bez podstawy prawnej wprowadziła limit 4 godzin ponadwymiarowych, powyżej którego nauczyciel nie otrzymuje już wynagrodzenia za dłużej trwające zajęcia w dniu wolnym od pracy. W świetle powyższych wywodów prawnych, argumentacja organu, iż uczyniono, to z powodu ograniczonych możliwości finansowych powiatu nie może się ostać.
Taka uchwała, zaś jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna, art. 79 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zatem Sąd jest zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Wskazanie do dalszego postępowania przez organ, w niniejszej sprawie wynika wprost z powyższych rozważań prawnych.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu.