II SA/Wr 256/25

II SA/Wr 256/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Drogi publiczne
Zabytki
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1292
art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 311
art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f, art. 21 ust. 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 83 a ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Tezy
1. Z art. 11 d ust. 3 specustawy drogowej literalnie wynika, że opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Odnosi się to wyłącznie do opinii pozytywnej, w której organ opiniujący akceptuje przedłożony mu kształt inwestycji.  Stanowisko przeciwne - akceptujące, że każda opinia, niezależnie od jej kierunku, anuluje obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa, byłaby niespójna z pozostałymi przepisami specustawy, a także pomijałaby przepisy o ochronie zabytków, przepisy o ochronie przyrody. Wypaczałaby także cel specustaw oraz naruszałaby zasady konstytucyjne.
2. Art. 11 f ust. 1 pkt 3 specustawy nakazuje zawrzeć w decyzji ZRID warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków. Nie pozwala to organom decydującym w sprawie inwestycji drogowej abstrahować od stanowiska (opinii) konserwatora zabytków, ponieważ pominięcie treści takiej opinii - skutkowałoby postąpieniem wbrew art. 11 f ust. 1 pkt 3, który to przepis stanowi o umieszczeniu w decyzji warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków, ochrony przyrody.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 lutego 2025 r. nr IF-O.7821.11.2022.MMJ w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta K. (starosta, organ I instancji) decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr 3/2022 z dnia 21 listopada 2022 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej "Przebudowa wraz z rozbudową ulicy [...] na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] do ulicy [...]" w S. Starosta wskazał cel przebudowy w postaci zamiaru przekierowania ruchu samochodowego z centrum miasta w inne rejony i poprawę dostępności komunikacyjnej - ul. [...] po przebudowie będzie miała charakter obwodnicy dla centrum S. Następnie starosta sformułował ustalenia wymagane przepisami, przywołał przebieg dotychczasowego postępowania, określił zamierzenie inwestycyjne jako zgodne z przepisami i z odpowiednio zgromadzoną dokumentacją.
E. F., właścicielka działki nr [...] objętej inwestycją, profesjonalnie reprezentowana, oprotestowała decyzję odwołaniem zarzucając naruszenie przepisów procesowych, jak też materialnych. Na czele postawiono zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i nie zebranie całego materiału dowodowego - nie uzyskanie wymaganej przepisami decyzji organu ochrony zabytków udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew z obszaru objętego ochroną zabytków. Dalej zarzucono naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy dla odstąpienia przez organ od obowiązku uzyskania decyzji organu ochrony zabytków zezwalającej na usunięcie drzew z obszaru objętego ochroną zabytków. W ocenie odwołującej się uchybiono także art. 11 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez lakoniczne i nieprzekonujące uzasadnienie decyzji. Odnośnie naruszenia przepisów materialnych zarzucono naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 3 w związku z art. 11 d ust. 1 pkt 9 w związku z art. 21 ust. 2 oraz w związku z at. 21a ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez wydanie decyzji nie zawierającej warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków poprzez wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na podstawie wniosku nie zawierającego wymaganej odrębnymi przepisami decyzji konserwatora zabytków udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew z terenu objętego ochroną zabytków, jak również decyzji, która nie uwzględnia degradacji zabytkowego waloru nieruchomości objętej rejestru zabytków, na której posadowiony jest budynek wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Doszło także do naruszenia art. 83a ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 i art. 83d ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania decyzji konserwatora zabytków udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew z obszaru objętego ochroną zabytków. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania, względnie zwrot sprawy organowi I instancji.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 3 lutego 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania, przywołaniu i objaśnieniu przepisów prawnych regulujących inwestycje drogowe (tzw. specustawa drogowa) oraz weryfikacji działań podjętych przez starostę organ odwoławczy przedstawił stanowisko w zakresie ewentualnej decyzji organu ochrony zabytków na usunięcie drzew. Wojewoda przytoczył fragment opinii konserwatorskiej z 12 lipca 2022 r. dotyczącej działki nr [...] wykluczającej wycinkę określonych drzew oraz warunkującej wycinkę innych drzew nasadzeniami zastępczymi. Wojewoda podkreślił, że organ ochrony zabytków nie nałożył na inwestora obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na wycinkę wzmiankowanych drzew. Następnie organ odwoławczy nadmienił, że przepisy specustawy wymagają opinii, którą inwestor się legitymuje, i która nie ma wiążącego charakteru. W rezultacie organ I instancji nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę od organu ochrony zabytków, ponieważ przepisy specustawy wymagają wyłącznie uzyskania opinii. Zgodnie z art. 11 e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia warunków nieprzewidzianych przepisami, a te nie wymagają od inwestora dysponowania zezwoleniem na wycinkę, przed uzyskaniem decyzji ZRID. Pozwolenie na usunięcie drzewa z terenu projektowej inwestycji następuje po uzyskaniu zezwolenia na inwestycję drogową. Ponadto z art. 11d ust. 3 specustawy wynika, że opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8 zastępują m. in. uzgodnienia, pozwolenia, stanowiska wymagane odrębnymi przepisami. Ponadto organ I instancji ustalił w zakresie nasadzeń zastępczych i odniósł się do możliwości pozostawienia części drzew, wskazując uwarunkowania związane z poszerzeniem ulicy. Trzeba też zauważyć na marginesie, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, iż działka nr [...] była ujęta w rejestrze zabytków. Reasumując, skoro zaproponowany kształt inwestycji spełnia wymogi formalnoprawne, a decyzja ZRID ma charakter związany, nie można było odmówić wnioskowi inwestora.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowana przez pełnomocnika właścicielka działki nr [...] zarzuciła naruszenie prawa procesowego oraz prawa materialnego. W zakresie prawa procesowego zarzucono naruszenie:
1) art. 138 §1 k.p.a. w związku z art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. f oraz pkt 9 w związku z art. 21 ust. 2, art. 11f ust. 1 pkt 3 w związku z art. 21 ust. 2, art. 11d ust. 2, art. 11d ust. 3 specustawy drogowej w związku z art. 7 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzje starosty w sytuacji, gdy należało uchylić,
2) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie w zakresie pominięcia zabytkowego charakteru ogrodzenia terenu nieruchomości skarżącej i ogólnikowe uzasadnienie, co narusza też zasadę zaufania, także przez pominięcie interesu skarżącej i interesu ochrony zabytków,
3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę i uznanie, że teren inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską w ramach wpisu do rejestru zabytków, podczas gdy jest to wpis obszarowy obejmujący cały obszar,
4) art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, co prowadzi do błędnego wniosku o braku potrzeby uzyskania pozwoleń konserwatorskich.
Naruszenia prawa materialnego objawiają się w:
1) art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. f oraz pkt 9 w związku z art. 21 ust. 2 specustawy drogowej w związku z art. 7 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne uznanie, że nie zachodziła konieczność uzyskania zezwolenia organu ochrony zabytków na wycinkę drzew oraz załączenia takiego zezwolenia do wniosku, podczas gdy z uwagi na objęcie nieruchomości wpisem obszarowym do rejestru zabytków uzyskanie takiego zezwolenia było konieczne,
2) art. 11f ust. 1 pkt 3 w związku z art. 21 ust. 2 specustawy drogowej w związku z art. 7 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak uwzględnienia w treści decyzji wydanej przez organ warunków wynikających z ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, a następnie brak odniesienia się do tego obowiązku przez wojewodę, pomimo że organ ochrony zabytków w treści opinii wyraźnie wskazał jakie warunki ochrony zabytków chronionego wpisem obszarowym należy spełnić w ramach inwestycji,
3) art. 11 d ust. 2 specustawy drogowej poprzez uznanie, że fakt wydania negatywnej opinii jest równy sytuacji, w której opinia w ogóle nie zostałaby wydana,
4) art. 11 d ust. 3 specustawy drogowej w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez uznanie, że opinia organu ochrony zabytków zastępuje zezwolenie na wycinkę drzew oraz zezwolenie na wykonanie prac w otoczeniu zabytku w zakresie zabytkowego ogrodzenia,
5) art. 31 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji przez niedokładną analizę stanu sprawy pod kątem wyważenia interesów i nieproporcjonalne ograniczenie własności.
W rozwinięciu skargi podkreślono, że specustawa drogowa nie zawiera przepisu wskazującego, iż opinia zastępuje decyzje lub postanowienia innych organów. W ocenie skarżącej kluczowe znaczenie ma relacja pomiędzy treścią opinii wydanej przez organ w toku postępowania związanego z inwestycją drogową oraz realizacją konkretnych zaleceń organu, a skutkami, jakie treść opinii wywiera w postępowaniu administracyjnym. Skoro konserwator sformułował w opinii skonkretyzowane wskazania (np. wykluczenie wycinki określonych drzew), zaś drzewa znajdują się na terenie objętej rejestrem zabytków, to należało uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew. Samo załączenie opinii konserwatora, dla spełnienia wymogów specustawy drogowej, nie jest wystarczające, zaś opinia powinna być uwzględniona przy wydaniu rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśla, że sama opinia byłaby wystarczająca wówczas, gdy przepisy nie przewidują innych form prawnych dla danej sprawy; jeżeli formą wypowiedzi ma być decyzja, wówczas inwestor drogowy powinien taką decyzję uzyskać. Zarzucono także organowi błędną interpretację art. 83 d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ zezwolenie na wycinkę jest udzielane warunkowo i może być zrealizowane jedynie pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę (decyzji ZRID). Błędnie zatem organ przyjął, że zezwolenie na wycinkę może być uzyskane po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych decyzji w całości, ewentualnie w części - w zakresie nieruchomości skarżącej, zasądzenie kosztów, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji organu ochrony zabytków z dnia 14 kwietnia 2022 r. na okoliczność wpisu obszarowego nieruchomości skarżącej do rejestru zabytków.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda zwrócił się o jej oddalenie, podtrzymując uprzednie stanowisko.
W replice z dnia 5 maja 2025 r. wobec stanowiska Wojewody Dolnośląskiego skarżąca podtrzymała wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić. Sąd nie podzielił argumentacji organu i ocenił, że błędnie zastosowano przepisy prawa, w szczególności regulujące realizację inwestycji drogowych w szczególnym trybie w związku z zabytkowym charakterem materii objętej inwestycją.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), dalej: specustawa, w brzmieniu: wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.
Spór w istocie rzeczy sprowadza się do charakteru prawnego opinii organu ochrony zabytków. Nie jest kwestią sporną uwidoczniona w aktach sprawy negatywna opinia organu ochrony zabytków w zakresie usunięcia drzew z działki skarżącej. Zdaniem skarżącej przejście przez organy wydające decyzję ZRID nad negatywną opinią konserwatorską do porządku dziennego stanowi istotną wadę procesową i materialną decyzji. Organy błędnie zinterpretowały przepisy określające udział w procedurze ZRID organu ochrony zabytków, i nietrafnie przyjęły, że negatywna opinia tego organu w zakresie usunięcia konkretnych drzew zastępuje i wyłącza obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa wydawanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z kolei w ocenie organów negatywna opinia nie determinuje ich stanowiska w sprawie decyzji ZRID zważywszy niewiążący w ogólności charakter opinii, którą należało uzyskać, która jednak nie ukierunkowuje bezwzględnie organu. Innymi słowy w sprawie ma znaczenie kwestia należytego uwzględnienia cech nieruchomości związanych z tym, że obszar miasta S. wpisany jest do rejestru zabytków (z uwagi na historyczny układ urbanistyczny).
Nieruchomość skarżącej, działka nr [...], położona jest w S., zaś obszar tego miasta jest wpisany do rejestru zabytków (z uwagi na historyczny układ urbanistyczny miasta). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292), dalej: ustawa o zabytkach, układ urbanistyczny należy do zabytków nieruchomych, i chroniony jest za pomocą wpisu do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o zabytkach). Historyczny układ urbanistyczny definiowany jest ustawowo jako przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12). Sąd w niniejszym składzie wpisuje się w pogląd orzeczniczy oraz doktrynalny, według którego wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego jest w świetle ustawy o ochronie zabytków, jak również w świetle ustawy o ochronie przyrody całkowicie wystarczający do uznania, że dokonywanie na jego obszarze wycinki drzew lub krzewów wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Znaczenie ma sam fakt wyjątkowości wpisanego do rejestru zabytków – obejmującego ten składnik swoim zakresem – układu przestrzennego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OW 52/06; W. Górny, Ochrona zabytkowej zieleni w obrębie historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych - wybrane zagadnienia, Przegląd Prawa Publicznego 2021, nr 5, s. 40-52).
Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy wniosek o wydanie decyzji ZRID zawiera opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Art. 11 d ust. 1 pkt 9 stanowi, że do wniosku o wydanie decyzji ZRID należy dołączyć przepisu wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Właściwy organ wydaje opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, na wniosek właściwego zarządcy drogi, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku (art. 11d ust. 2). Jak stanowi art. 11 d ust. 3 opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami.
Przepis art. 11 f ust. 1 pkt 3 specustawy nakazuje zawrzeć w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. Nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11 e). Według art. 21 ust. 2 specustawy, do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych.
Organ ochrony zabytków - w reakcji na wniosek zarządcy drogi w sprawie zaopiniowania inwestycji odnoszącej się do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, może: 1) wydać opinię pozytywną, akceptującą proponowany kształt inwestycji, 2) wydać opinię pozytywną pod warunkiem spełnienia określonych warunków istotnych z perspektywy dóbr kultury, 3) wydać opinią negatywną, czyli brak akceptacji dla inwestycji, 4) nie wydać opinii w terminie 30 dni - co ustawodawca potraktował jako brak zastrzeżeń dla wniosku, a więc jego akceptację. Niewydanie opinii w terminie 30 dni traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.
Z przywołanego przepisu art. 11 d ust. 3 literalnie wynika, że opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Oznacza to, że opinia zastępuje uzgodnienie, pozwolenie, opinię bądź stanowiska właściwych organów, wymagane odrębnymi przepisami. Zdaniem Sądu odnosi się to wyłącznie do opinii pozytywnej, w której organ opiniujący akceptuje przedłożony mu kształt inwestycji. Stanowisko przeciwne - akceptujące, że każda opinia, niezależnie od jej kierunku, anuluje obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa, byłaby niespójna z pozostałymi przepisami specustawy, a także pomijałaby przepisy o ochronie zabytków oraz przepisy o ochronie przyrody. Wypaczałaby także cel specustaw oraz naruszałaby zasady konstytucyjne.
Najpierw Sąd odniósł się do wskazanych w przepisie form, jakie ma zastępować opinia. "Uzgodnienie", pochodzące od czasownika "uzgodnić" to wyrażenie na coś zgody, analogicznie należy potraktować "pozwolenie", oznaczające przychylną odpowiedź na prośbę (zob. słowniki języka polskiego). Prowadzi to do wniosku, że tylko opinia pozytywna może stanowić funkcjonalny substytut uzgodnienia oraz pozwolenia, ponieważ wyłącznie opinia pozytywna stanowi wyraz zgody, pozwala na określone działania. Opinia negatywna - z perspektywy konserwatora zabytków realizującego kompetencje związane z ochroną zabytków (dóbr kultury) - stanowi brak akceptacji dla określonych działań wobec zabytków, i nie może być potraktowana jako prawny synonim uzgodnienia, czy pozwolenia. Innymi słowy pozytywna opinia organu ochrony zabytków zwalnia organ decyzyjny w sprawie inwestycji drogowej z obowiązku uzyskania zezwolenia konserwatorskiego (w realiach sprawy - zezwolenia na usunięcie drzew), jednak opinia negatywna takiego obowiązku nie anuluje. Dalej wskazane przez ustawodawcę "opinie" racjonalna interpretacja nakazuje pominąć, ponieważ ich ujęcie prowadziłoby do jawnie nielogicznego wniosku, że opinie zastępują opinie.
Zdaniem Sądu za taką interpretacją przemawia także brzmienie art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy. Skoro przepis ten wymaga dołączenia do wniosku wymaganych przepisami odrębnymi decyzji administracyjnych, to oznacza to, że ustawodawca przewidział możliwość, iż realizacja określonych decyzji ZRID może być powiązana z obowiązkiem uzyskania określonej decyzji administracyjnej, wymaganej przepisem odrębnym. Gdyby założyć, że opinie o których mowa w ust. 1 pkt 8 zastępują każdą decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury, a więc także decyzję w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa, to przepis art. 11 d ust. 1 pkt 9 byłby zbędny. Tymczasem podstawowa zasada wykładni językowej per non est zakazuje traktowania jakiegokolwiek fragmentu tekstu prawnego tak, jakby był on zbędny.
Idąc dalej, gdyby zaakceptować, jak chce Wojewoda Dolnośląski, że opinia, niezależnie od jej kierunku, zastępuje uzgodnienia, pozwolenia, opinie, stanowiska, to należałoby przyjąć, iż inwestycja drogowa może być realizowana np. pomimo negatywnej opinii organu nadzoru górniczego na terenie górniczym (11 d ust. 1 pkt 8 lit. c), np. pomimo negatywnej opinii ministra środowiska wobec złóż strategicznych (art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. ca) czy pomimo negatywnej opinii organu administracji wodnej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. d). Co więcej, jakakolwiek opinia niezależnie od jej treści (art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. h) nie determinowałaby w ogóle decyzji ZRID. Sąd zważył, że nawet uwzględniając szczególny charakter "specustawy" drogowej jako aktu mającego ułatwiać realizację określonych inwestycji, taka interpretacja jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą państwa prawnego, a także podważa spójność systemu prawnego. Nie można pominąć, że kwestia usuwania drzew z nieruchomości zabytkowej, łącząca aspekty przyrodnicze z kulturowymi, objęta jest ochroną konstytucyjną. Art. 5 Konstytucji stanowi o strzeżeniu przez Państwo dziedzictwa narodowego, zaś art. 73 stanowi o wolności korzystania z dóbr kultury. Tym samym prawodawca konstytucyjny czyni z ochrony zabytków, będących dobrami kultury, materię ustawy zasadniczej. Sąd dostrzega niejednokrotnie podnoszone wobec specustaw wątpliwości doktrynalne formułowane z perspektywy zasad prawidłowej legislacji (zob. w literaturze: P. Chmielnicki, Geneza specustaw - przykład naturalnej specjalizacji kompleksów normatywnych, czy promocji interesów podmiotów dominujących, (w:) Specustawy inwestycyjno - budowlane, red. T. Bąkowski, Gdańsk 2020, s. 25 i nast.). W ocenie Sądu nie ma charakteru prokonstytucyjnego i prosystemowego wykładnia zmierzająca do pomijania opinii organu ochrony zabytków, ponieważ w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) uwzględnia się w sposób proporcjonalny różne wartości, a ułatwienia w zakresie budowy układów komunikacyjnych są wartością, ale nie jedyną.
Wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu wpisanej do rejestru zabytków jest, zgodnie z art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, kompetencją wojewódzkiego konserwatora zabytków. I nic w tym zakresie nie zmienia brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ na nieruchomościach wpisanych do rejestru zabytków, ale innych niż parki zabytkowe, nie stosuje się żadnych przepisów ustawy o zabytkach dotyczących usuwania drzew i krzewów, ale stosuje się ustawę o ochronie przyrody, z właściwością wojewódzkiego konserwatora zabytków (zob. w piśmiennictwie: W. Radecki, D. Danecka, Ustawa o ochronie przyrody z komentarzem do wybranych przepisów, Warszawa 2023). W konsekwencji usunięcie drzew, takich jak w realiach sprawy objętych formą ochrony zabytków w postaci układu urbanistycznego, wymaga zezwolenia organu ochrony zabytków.
Sąd uwzględnił również, że specustawa nie wyłączyła stosowania wszystkich przepisów o ochronie przyrody, ani przepisów o ochronie zabytków. Warto zauważyć, że gdy ustawodawca w specustawie drogowej chciał wyłączyć stosowanie określonych przepisów, to wprost tak napisał: wobec wskazanych przepisów k.p.a. (art. 11 ea specustawy), wobec przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11 i ust. 2), wobec przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (art. 11 j). W odniesieniu do przepisów o ochronie przyrody, zgodnie z art. 21 ust. 2 specustawy, do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych. Powołany przepis niewątpliwie, co do zasady, wyłącza regulacje ustawy o ochronie przyrody stanowiące o usuwaniu drzew w sytuacji realizacji inwestycji drogowej (ZRID). Niemniej ustawodawca czyni wyjątek w postaci drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. W rezultacie drzewa i krzewy znajdujące się na nieruchomości zabytkowej nie są wyłączone spod instrumentarium prawnego ustawy o ochronie przyrody, w tym z przepisów dotyczących zezwoleń na usunięcie oraz opłat. Stąd jako nietrafny i mylący Sąd poczytał wniosek wojewody, wyrażony wraz ze stanowiskiem, że "z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, aby działka nr [...] została ujęta w rejestrze zabytków" (s. 13 decyzji), ponieważ mamy do czynienia z położeniem działki w historycznym układzie urbanistycznym (a jest to forma ochrony zabytków). Nie jest także celny argument organu co do niemożności uzależniania inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (s. 13 decyzji), ponieważ uwzględnienie wymogów ochrony zabytków, w tym uzyskanie zezwolenia na wycinkę, nie może być traktowane jako wymóg pozaprawny, nieprzewidziany prawem, czy wyłączony przepisami.
Następnie trzeba podkreślić, że art. 11 f ust. 1 pkt 3 specustawy nakazuje zawrzeć w decyzji ZRID warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków (także dóbr kultury współczesnej i potrzeb obronności państwa). W ocenie Sądu nie pozwala to organom decydującym w sprawie inwestycji drogowej abstrahować od stanowiska (opinii) konserwatora zabytków, ponieważ pominięcie treści takiej opinii - w kontrolowanej sprawie negatywnej - skutkowałoby postąpieniem wbrew art. 11 f ust. 1 pkt 3, który to przepis stanowi o umieszczeniu w decyzji warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków, ochrony przyrody.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że należało uchylić decyzję Wojewody Dolnośląskiego ze względu zarówno na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, jak i na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie interpretacji art. 31 ust. 2 specustawy precyzującego zakres kompetencji sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję ZRID, Sąd kierował się orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10, pkt 3.2.1 uzasadnienia), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2193/20), zgodnie z którym przepis art. 31 ust. 2 specustawy drogowej odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji, i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy kierować się wykładnią prawa w zakresie uwzględnienia stanowiska konserwatora zabytków.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono za zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.