II SA/Wr 254/25

II SA/Wr 254/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 1263/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2025 r., nr 169/2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu II instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 5 lutego 2025 r. (nr 169/2025), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 12 grudnia 2024 r. (nr 101/2024) nakładającą na Inwestora – P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżący, inwestor) obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku położonym na działce nr [...] i [...] pod adresem P., obręb P.-B.(1), gmina M., do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie robót budowlanych określonych w ww. decyzji, w terminie do dnia 30 maja 2025 r.
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 28 sierpnia 2024 r. (sygn. [...]) Dolnośląski Wojewódzki Konserwatora Zabytków poinformował organ nadzoru budowlanego, że w budynku położonym pod adresem P., gmina M., prowadzone są roboty budowlane - remont budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków - niezgodnie z warunkami określonymi w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] października 2022 r.). Ponadto w powyższym piśmie wskazano, że na wniosek właściciela obiektu, pismem z dnia 22 listopada 2023 r., Konserwator Zabytków wydał wytyczne co do remontu ww. zabytku. Powyższe wytyczne zostały zignorowane, a prace remontowe prowadzone są niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wytycznymi Konserwatora Zabytków.
W trakcie przeprowadzonej w dniu 11 października 2024 r. kontroli budynku położonego na działce nr [...] i [...] w P., gmina M. stwierdzono, że na terenie obiektu prowadzone są prace polegające na jego remoncie, tj.: zbito elewacje (według właściciela ok. 60% elewacji nie było, jak również brak było sztukaterii, która ma zostać wykonana), wymieniono pokrycie dachowe bez zmiany konstrukcji dachu (wymieniono jedynie belki, które podczas remontu uległy zawaleniu), wymieniono stolarkę okienną na plastikową (tymczasowo na czas remontu), zmieniono pokrycie dachowe (aktualnie dach jest pokryty grafitową dachówką) oraz ocieplono ściany styropianem grubości 10 cm. Według oświadczenia inwestora, nie powiększono i nie pomniejszono otworów okiennych, zaś poprzednio, w miejscu głównych drzwi wejściowych, były uszkodzone drzwi garażowe - aktualnie założono prowizoryczne na czas wykonywania robót. Zmieniono kolor elewacji na bardziej intensywny żółty. Inwestor oświadczył, że dokonał ocieplenia budynku z zewnątrz, ponieważ "ściany i cegły są w złym stanie - sypią się". Według inwestora, na przestrzeni lat budynek malowany był w różnych odcieniach żółtego, a teraz zastosowany kolor nawiązuje do koloru historycznego. Jest to również nawiązanie do istniejącego Pałacu [...] znajdującego się ok. 1 km od kontrolowanego budynku. Wewnątrz budynku prowadzone są prace remontowe. Aktualnie inwestor nie wie, jaka będzie docelowa funkcja budynku, być może obiekt zostanie wystawiony na sprzedaż. W trakcie kontroli stwierdzono także, że konstrukcja dachu została wymieniona częściowo na wzór istniejącej. Na poddaszu wykonywane jest ogrzewanie podłogowe. Na parterze wymieniono 4 słupy konstrukcyjne i ustawiono je na stopach betonowych. Inwestor oświadczył, że schody zostaną wykonane z drewna, w tych samych miejscach. Na parterze zastosowano ogrzewanie ścienne. Budynek ocieplono styropianem, ponieważ inne rozwiązania, tj. sam tynk elewacyjny, prowadziłyby do zawilgocenia budynku i jego dalszej degradacji. Budynek od 50 lat nie był użytkowany, był zalewany przez dziury w dachu. W trakcie remontu uzupełniono stropy i przegniłe elementy konstrukcyjne (również te brakujące). Z czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli oraz wykonano dokumentację fotograficzną.
Następnie, pismem z dnia 16 października 2024 r., zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót remontowych w obrębie dachu oraz elewacji budynku położonego na działce nr [...] i [...] pod adresem P., obręb P.- B.(1), gmina M. (wymiana pokrycia dachowego, stolarki okiennej, wykonanie nowej elewacji), prowadzonych z naruszeniem przepisów. W toku postępowania wyjaśniającego do akt postępowania włączono materiał dowodowy w postaci zdjęć budynku na przestrzeni lat (dostępne mapy Google) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie prowadzonej inwestycji.
W toku postępowania organ nadzoru pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone są wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi przypadek samowoli budowlanej, polegającej na realizacji robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: p.b.). Konsekwencją powyższego było wydanie przez PINB postanowienia z dnia 17 października 2024 r. (nr 191/2024), którym wstrzymano roboty budowlane prowadzone w obrębie dachu oraz elewacji budynku położonego na działce nr [...] i [...] pod adresem P. obręb P.-B.(1), gmina M. (wymiana pokrycia dachowego, stolarki okiennej, wykonanie nowej elewacji), prowadzonych z naruszeniem przepisów.
Następnie, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia z dnia 17 października 2024 r., PINB decyzją z dnia 12 grudnia 2024 r. (nr 101/2024) nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku położonym na działce nr [...] i [...] pod adresem P. obręb P.-B.(1) gmina M. do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 30 maja 2025 r., poprzez:
1) wykonanie pokrycia dachowego - dachówka ceramiczna karpiówka w kolorze ceglastym,
2) usunięcie ocieplenia elewacji, wykonanie tynków z odtworzeniem detali architektonicznych oraz odtworzeniem tarasu nad wejściem głównym do budynku (wspartego na słupach), z uwzględnieniem przy wykonaniu elewacji historycznej kolorystyki,
3) wykonanie stolarki okiennej z materiałów tradycyjnych.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, DWINB decyzją z dnia 5 lutego 2022 r. (nr 159/2025) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, po przytoczeniu adekwatnych podstaw prawnych, wyjaśnił, że zgodnie z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] października 2022r. nr [...] (dalej: m.p.z.p.), zespół mieszkalno-gospodarczy położony pod adresem P. objęty jest ochroną obiektów zabytkowych ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z § 8 pkt 2 lit c m.p.z.p., w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej ustala się, w zakresie ochrony zabytków, dla ochrony obiektów zabytkowych, m.in.:
- nakaz zachowania bryły obiektu, kształtu i geometrii dachu oraz historycznego rodzaju i kolorystyki pokrycia dachowego,
- nakaz zachowania formy, dyspozycji i artykulacji elewacji oraz detali architektonicznych oraz odtworzenia zniszczonych detali,
- zakaz ocieplenia elewacji zewnętrznych,
- nakaz zachowania kształtu, rozmiarów i rozmieszczenia otworów okiennych zgodnie z historycznym wizerunkiem budynku oraz nakaz utrzymania lub odtworzenia oryginalnego wykończenia elewacji oraz oryginalnej stolarki okiennej i drzwiowej,
- nakaz stosowania kolorystyki nawiązującej do kolorystyki zachowanych budynków historycznych.
Jakkolwiek m.p.z.p. wskazuje na konieczność zachowania historycznej kolorystyki pokrycia dachowego, jednak bez wskazania konkretnego koloru, to zarówno dokumentacja zdjęciowa, wykonana na przestrzeni lat, jak i treść pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 listopada 2023 r. zawierającego wytyczne, co do zamierzenia polegającego na wymianie pokrycia dachowego oraz remoncie elewacji, potwierdzają, że pokrycie dachowe było koloru ceglanego. Tymczasem inwestor, całkowicie ignorując powyższe, wykonał dachówkę w kolorze grafitowym.
W ocenie DWINB inwestor naruszył restrykcje wprost wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie wprost wskazano zakaz ocieplania elewacji zewnętrznych. Jak wykazały czynności kontrolne przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, ściany budynku zostały częściowo ocieplone styropianem o grubości 10 cm. Również w zakresie elementów elewacji oraz odtworzenia zniszczonych detali obiektu, porównując dokumentację zdjęciową z lat ubiegłych, z obecnym stanem, wynika, że pomimo zapisów miejscowego planu co do formy, dyspozycji i artykulacji elewacji oraz detali architektonicznych, oraz pomimo wskazań w piśmie organu ochrony zabytków, co do konieczności zachowania detali architektonicznych - w trakcie robót w obrębie elewacji usunięto detale architektoniczne widoczne od strony frontowej. Ponadto zdjęcia z roku 2012, 2021 i 2023 potwierdzają, że nad wejściem głównym do budynku znajdował się wsparty na słupach taras, częściowo rozebrany w trakcie robót (pozostały słupy i elementy płyty tarasowej), który stanowi część bryły przedmiotowego budynku i winien być objęty ochroną konserwatorską. Z kolei w zakresie stolarki okiennej, w toku kontroli stwierdzono, że drewniana stolarka okienna została w całości wymieniona na plastikową, co również stanowi naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nakazu utrzymania lub odtworzenia oryginalnej stolarki okiennej.
W zakresie kolorystyki elewacji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że m.p.z.p. posługuje się zwrotem "nakaz stosowania kolorystyki nawiązującej do kolorystyki zachowanych budynków historycznych". Jak wynika z historycznej dokumentacji zdjęciowej, elewacja budynku była na przestrzeni lat zarówno w kolorze ceglanym jak i w odcieniu żółtego. Dolnośląskiego Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 22 listopada 2023 r. wskazał jednak, że ściany zewnętrzne należy wykończyć jako tynkowane w odcieniach: biel, krem, odcienie jasnego beżu lub szarości, ze wskazaniem, że nie należy stosować odcieni ciemnych i jaskrawych. Tymczasem, pomimo postanowień m.p.z.p. i powyższych wytycznych, inwestor zdecydował się na kolor jaskrawożółty.
W dalszej części uzasadnienia DWINB wyjaśnił, że właściwe jest posiłkowanie się wytycznymi Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które niewątpliwie stanowią uszczegółowienie zapisów m.p.z.p., co zaś zapobiega wątpliwościom interpretacyjnym. Wnioski płynące z wytycznych tego organu nie mogą być w sposób dowolny pomijane przez organ nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 75 §1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie organu odwoławczego wytyczne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odpowiadają dowodowi z opinii biegłego w tym znaczeniu, że swoim przedmiotem mogą obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie wiadomości specjalnych.
Mając zatem na uwadze wyszczególnione j roboty budowlane, DWINB uznał, że inwestor zignorował wytyczne konserwatorskie oraz zapisy m.p.z.p. w zakresie ochrony obiektu zabytkowego, co zaś wyczerpuje dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., tj. prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a w konsekwencji, mając na uwadze charakter naruszeń, prawidłowo wydano decyzję nakazową w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
W skardze na powyższą decyzję DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił organowi naruszenie:
1. prawa procesowego, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy wszystkich czynności potrzebnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało:
a) ustaleniem, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może nastąpić jedynie poprzez rozbiórkę (usunięcie) wykonanych robót budowalnych;
b) niewystarczająco dokładnym wskazaniem, w jakim zakresie skarżący ma wykonać tynki oraz odtworzyć detale architektoniczne, tj. jakie to mają być detale, gdzie powinny być one umieszczone, jaki powinny mieć kształt;
2. prawa materialnego, to jest art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nakazanie rozbiórki wykonanych robót budowlanych prowadzonych w obrębie dachu oraz elewacji budynku położonego na działce nr [...] i [...] pod adresem P., obręb P. – B.(1), gmina M., podczas gdy prace te nie były prowadzone z naruszeniem przepisów.
W uzasadnieniu inwestor podniósł, że nakaz całkowitej zmiany pokrycia dachowego jest nieracjonalny. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że jego kolor jest nieodpowiedni, to przecież dziś istnieje technika, dzięki której ów kolor można zmienić. Możliwe i dopuszczalne jest zatem bezinwazyjne - na obecnym etapie remontu - przemalowanie dachówki. Jednocześnie działanie takie będzie w pełni wystarczające dla zachowania wszelkich walorów estetycznych obiektu i uwzględni także interes skarżącego. Brak jest przy tym rozważań organów obu instancji, które podważyłyby możliwość doprowadzenia dotychczas wykorzystanej dachówki do kolorystki wskazanej w zaskarżonych decyzjach. W ocenie skarżącego organy nie wskazały przesłanek, które uzasadniałyby zastosowanie najbardziej dotkliwej sankcji.
Zdaniem skarżącego podobnie rzecz się ma w przypadku usunięcia ocieplenia elewacji budynku. Wyjaśniono, że elewacja ta była w opłakanym stanic. Była w zasadzie szczątkowa. Obecnie elewacja prezentuje się okazale i odtworzone zostały wszystkie znane skarżącemu detale architektoniczne oryginału. W motywacji organów zabrakło precyzyjnego odniesienia się do tego, czy docieplenie całości budynku może zostać zaakceptowane jako dopuszczalna ingerencja w zabytek. Nie wyjaśniono także, dlaczego powyższe jest nie do pogodzenia z punktu widzenia cech istotnych zabytku. W stanowisku organów nie wyważono także niewątpliwej i uzasadnionej potrzeby ochrony zabytku z jednej strony i potrzeby umożliwienia korzystania z tego budynku dla potrzeb mieszkaniowych, w tym stałego przebywania w nim ludzi (tj. zgodnie z pierwotną funkcją). Komfort termiczny, czy zapobieganie zawilgoceniu ścian są obecnie elementarnymi i pożądanymi (także przez prawodawcę) cechami budynków.
Dalej natomiast skarżący podkreślił, że organy nie rozważyły właściwie, czy działania przy budynku doprowadziły do takiego jego stanu, który w ogóle nie może zostać zaakceptowany z punktu widzenia wartości zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można dostosować odpowiednio do wymagań ochrony konserwatorskiej.
W zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 2 decyzji PINB inwestor wskazał, że nie jest w zasadzie możliwe jego wykonanie. Organ, podobnie jak i DWINB, nie ustaliły, jaka była historyczna kolorystyka budynku. Nie sposób jest także wykonać zobowiązania do "odtworzenia detali architektonicznych", skoro nie zostały one sprecyzowane. Z decyzji nie wynika ani gdzie te detale powinny być odtworzone (tj. w jakiej części elewacji), ani też jak mają one wyglądać. Jest to o tyle istotne, że budynek był ruiną i z dużym prawdopodobieństwem trzeba założyć, że przeważająca część detali nic ostała się do momentu poprzedzającego rozpoczęcie remontu.
W zakresie zaś stolarki okiennej skarżący wyjaśnił, że obecnie zainstalowane okna mają charakter tymczasowy i mają zabezpieczać obiekt przed dewastacją. Zamierzenie budowlane nie zostało dokończone, stąd też jakiekolwiek decyzje w tym zakresie wypada uznać za przedwczesne.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko.
Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2025 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś na skutek zażalenia na to postanowienie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 września 2025 r., sygn. akt II OZ 1263/25, oddalił wywiedzione przez skarżącego zażalenie.
Na rozprawie w dniu 21 października 2025 r., działać na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd oddalił wnioski dowodowe inwestora zawarte w skardze, albowiem nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nałożył na skarżącego obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku położonym na działce nr [...] i [...] pod adresem P., obręb P.-B.(1), gmina M., do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie robót budowlanych określonych w ww. decyzji, w terminie do dnia 30 maja 2025 r.
W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniami zawartymi w przepisach art. 29-31. Jeżeli nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a ponadto jeśli dane zamierzenie budowlane nie wymaga dokonania zgłoszenia, oznacza to, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane bez jakiejkolwiek zgody i akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tych przypadkach ustawodawca zrezygnował z form reglamentacji administracyjnoprawnej. Jednak realizacja prawa zabudowy bez ingerencji organów administracji publicznej wymaga od inwestora, aby swoje zamiary inwestycyjne realizował na gruncie, mając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11) oraz żeby odbywała się zgodnie z przepisami prawa, nie tylko prawa budowlanego. W przeciwnym razie inwestor musi się liczyć z możliwością ingerencji organów nadzoru budowlanego (A. Gliniecki (red), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., Wyd. Lexis Nexis, s. 274).
Nawet więc w sytuacji, gdy roboty budowlane lub budowa w dacie ich realizacji nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to z pewnością nie pozostają one poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego uprawnionych do nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w tym badania zgodności robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi. Brak objęcia określonych robót wymogiem uzyskania zgody organu budowlanego na ich prowadzenie (czy wprost, czy milcząco) nie dyskwalifikuje możliwości prowadzenia wobec nich postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16).
Okoliczność wyłączenia określonych robót spod reglamentacji Prawa budowlanego w postaci zgody właściwego organu nie oznacza więc, że można je wykonać w sposób dowolny, a w szczególności z uchybieniem innym wymogom p.b., w tym wynikającym z przepisów techniczno-budowlanych. Oznacza to, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. znajduje zastosowanie również wobec robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, lecz wykonywanych (wykonanych) w sposób niezgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2634/23).
W przedmiotowej sprawie będące przedmiotem oceny Sądu roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia, ani też zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. b tiret drugie p.b., który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie budynków, których budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych. Przy czym remont, w świetle art. 3 pkt 8 p.b., zdefiniowany został jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
W kontrolowanej sprawie - w kontekście art. 29 ust. 7 ust. 1 p.b. - nie miało także znaczenia, że budynek, w którym prowadzone są prace budowlane, stanowi zabytek ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W myśl wskazanego przepisu, roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4 (a więc także remont), wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy jednakże zauważyć, że gminna ewidencja zabytków nie jest "rejestrem zabytków", o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292, dalej: u.o.z.o.z.), a więc także w cytowanym art. 29 ust. 7 pkt 1 p.b. Gminna ewidencja zabytków służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12). Co do zasady włączenie karty adresowej zabytku do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 u.o.z.o.z.). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych, czy adresowych, traktować należy zatem jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, powstają bowiem pewne obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2091/22).
A zatem, choć w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z procesem budowlanym, którego rozpoczęcie wymagało zgody organu budowalnego, jednakże nie stanowiło to okoliczności wyłączającej możliwość prowadzenia postępowania uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 p.b., którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej instancji prowadził postępowania w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., uznając, że roboty budowlane polegające na remoncie budynku położonego na działce nr [...] i [...], są prowadzone niezgodnie z przepisami.
Przez przepisy prawa wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa obiektu budowlanego, nawet niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Do obowiązków organu nadzoru budowlanego należą bowiem nadzór i kontrola przestrzegania prawa w trakcie wykonywania robót budowlanych, w tym zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 3516/18; 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 151/17; 9 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1743/13). Stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., do którego zmierza postępowanie naprawcze, oznacza zatem zgodność zarówno z przepisami prawa materialnego z zakresu prawa budowlanego (w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 721/24).
W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma zatem ocena zgodności robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego, a w konsekwencji ocena zaistnienia podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa konkretne zasady ochrony obiektów zabytkowych, organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu uprzedniej kontroli zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, ma obowiązek w sposób szczegółowy odnieść wynik tej kontroli do wskazanych regulacji planu. Organ nie może poprzestać na ogólnym stwierdzeniu zgodności bądź niezgodności wykonanych robót z planem, lecz powinien w sposób precyzyjny wskazać, które z jego ustaleń zostały zachowane, a które naruszone, wraz z uzasadnieniem przyjętego stanowiska.
Ponadto, jeśli w ocenie organu nadzoru budowlanego przywrócenie stanu zgodnego z prawem może nastąpić przez wykonanie konkretnych robót budowlanych, ich zakres określony w decyzji powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i jednoznaczny, tak aby jego wykonanie nie nastręczało trudności ani w zakresie rozumienia treści decyzji, ani w praktycznej realizacji na etapie wykonywania robót.
Decyzja taka powinna w sposób jasny wskazywać, jakie konkretne działania są wymagane od adresata, w jakim zakresie i w jakiej formie mają one zostać wykonane. Niedopuszczalne jest posługiwanie się w decyzji sformułowaniami nieostrymi lub ogólnikowymi, które mogłyby prowadzić do rozbieżnych interpretacji co do zakresu obowiązków inwestora. Wymóg ten ma szczególne znaczenie w postępowaniu naprawczym, którego celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Tylko decyzja precyzyjnie określająca zakres robót pozwala na jej skuteczne i jednoznaczne wykonanie, a jednocześnie zapewnia możliwość kontroli zgodności wykonanych prac z treścią decyzji przez organy nadzoru budowlanego.
Przechodząc już do szczegółowej analizy okoliczności sprawy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że jak wynika z zapisów obowiązującego m.p.z.p. (§ 8 pkt 2 lit c), w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej ustala się, w zakresie ochrony zabytków, dla ochrony obiektów zabytkowych, m.in.:
- nakaz zachowania bryły obiektu, kształtu i geometrii dachu oraz historycznego rodzaju i kolorystyki pokrycia dachowego,
- nakaz zachowania formy, dyspozycji i artykulacji elewacji oraz detali architektonicznych oraz odtworzenia zniszczonych detali,
- zakaz ocieplenia elewacji zewnętrznych,
- nakaz zachowania kształtu, rozmiarów i rozmieszczenia otworów okiennych zgodnie z historycznym wizerunkiem budynku,
- nakaz utrzymania lub odtworzenia oryginalnego wykończenia elewacji oraz oryginalnej stolarki okiennej i drzwiowej,
- nakaz stosowania kolorystyki nawiązującej do kolorystyki zachowanych budynków historycznych,
- nakaz stosowania tradycyjnych materiałów budowlanych.
Mając na uwadze wynikający z decyzji PINB zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych, Sąd wskazuje, że co do części robót budowlanych określonych w pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji dotyczących obowiązku usunięcia ocieplenia elewacji budynku, a także odtworzenia tarasu nad wejściem głównym do budynku (wspartego na słupach) oraz wykonania stolarki okiennej z materiałów tradycyjnych, ich wykonanie znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Nie ma przy tym znaczenia argumentacja skarżącego dotycząca braku zaburzenia bryły budynku przez wykonanie ocieplenia elewacji budynku, czy konieczności rozważenia wykonanych prac w kontekście dopuszczalnej ingerencji w zabytek. Stwierdzenie, że roboty budowlane naruszają zapisy m.p.z.p., a z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, obligują organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownej reakcji w oparciu o m.in. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W postępowaniu tym nie ma jednak miejsca na rozważanie jakichkolwiek kwestii poza zgodnością wykonywanych robót z prawem, a już tym bardziej do kwestionowania zapisów samego planu miejscowego, co może nastąpić wyłącznie w odrębnym postępowaniu sądowym. W przypadku postępowania naprawczego nie jest także możliwa ocena wykonywanych robót budowlanych jedynie z punktu widzenia zachowania wartości zabytku czy wymagań konserwatorskich, mając na względzie, że postępowanie to służy doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z planem miejscowym i tylko ten aspekt ma znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Przeciwna argumentacja skarżącego nie mogła zatem zasługiwać na uwzględnienie.
Podobnie za nieuzasadnione Sąd uznał stanowisko inwestora o konieczności uwzględnienia, że obecnie zainstalowane okna mają charakter tymczasowy i służą zabezpieczeniu obiektu przed dewastacją. Należy zauważyć, że wniosek ten opiera się wyłącznie na twierdzeniu inwestora, natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowym, w tym w szczególności dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli, zdaje się dowodzić, że w budynku zostały zamontowane nowe okna o różnych wymiarach. Taki stan rzeczy spowodował, że organ nadzoru budowlanego miał obowiązek objąć także i ten zakres robót swoim rozstrzygnięciem.
Nie budzi także zastrzeżeń Sądu wynikający z decyzji PINB obowiązek wykonania tynków z odtworzeniem detali architektonicznych. Co zostało już zasygnalizowane - inwestor wbrew zapisom m.p.z.p. dokonał zewnętrznego ocieplenia budynku, na którym częściowo dokonał odtworzenia istniejących detali architektonicznych. Skoro więc przywrócenie stanu zgodnego z prawem w zakresie elewacji powinno nastąpić m.in. przez likwidację ocieplenia budynku, konieczne jest ponowne wykonania tynków z jednoczesnym odtworzeniem detali architektonicznych, na co zwrócił zresztą uwagę organ pierwszej instancji.
W dalszej kolejności należy uwzględnić fakt, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, a także pozwala na adekwatne skontrolowanie poprawności wydanego rozstrzygnięcia przez wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 639/24). W tej sytuacji umieszczenie w uzasadnieniu decyzji precyzyjnego określenia usytuowania detali architektonicznych podlegających odtworzeniu (sztukateria w obrębie elewacji frontowej - przy oknach nad wejściem głównym do budynku) z jednoczesnym odesłaniem do zebranych w aktach sprawy historycznych fotografii budynku nie pozostawia - zdaniem Sądu - wątpliwości co do zakresu wymaganych robót budowlanych, podlegających następnie kontroli organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 3 p.b. Należy podkreślić, że na drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego jest związany wydaną przez siebie decyzją ostateczną wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., wobec czego jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki na pierwszym etapie postępowania naprawczego zostały wykonane. W tej sytuacji to zakres robót określony w rzeczonej decyzji, a więc także wynikające z jej treści usytuowanie detali architektonicznych podlegających odtworzeniu, będzie wyznaczał zakres kontroli wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków.
Z niekwestionowanych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w trakcie wykonywanych robót budowlanych wymieniono pokrycie dachowe na dachówkę w kolorze grafitowym bez zmiany konstrukcji dachu. Wobec tego, że m.p.z.p. wymaga zachowania historycznego rodzaju i kolorystyki pokrycia dachowego, PINB ustalił na podstawie ogólnodostępnych zdjęć budynku zawartych w Google Street View, iż dach ten miał kolor ceglany. Jednocześnie jednak nie zakwestionował samego rodzaju materiału, z którego wykonano pokrycie dachowe. Skoro tak, przywrócenie budynku do stanu zgodnego z m.p.z.p. może nastąpić przez zmianę kolorystyki dachu, nie zaś wymianę całego jego pokrycia. W tych okolicznościach nałożenie na inwestora obowiązku wykonania pokrycia dachowego z jednoczesnym wskazaniem rodzaju materiału oraz wymaganej kolorystyki, mając na względzie zawarte w uzasadnieniu decyzji PINB rozważania jedynie dotyczące braku zachowania przez skarżącego wymaganego kolory pokrycia dachowego, wprowadza istotną wątpliwości co do rzeczywistego zakresu wymaganych robót budowlanych. Podkreślić należy, że jeśli aktualnie dostępna technologia pozwala na dostosowanie kolorystyki pokrycia dachowego do zapisów m.p.z.p., nałożenie obowiązku wymiany całego pokrycia stanowiłoby nadmierną ingerencję organu nadzoru budowlanego, która przekracza zakres upoważnienia wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Istotą nałożonych nakazów jest bowiem ukształtowanie ich w taki sposób, aby osiągnąć zamierzony cel - w tym wypadku doprowadzić do zgodności wykonanych robót z prawem. Jeśli więc osiągnięcie tego stanu możliwe jest przy zaangażowaniu minimalnych nakładów inwestora, to - zachowując zasadę proporcjonalności - rolą organów jest takie ukształtowanie zakresu koniecznych do wykonania robót budowlanych, które pozwolą ów stan osiągnąć.
Wątpliwości Sądu budzi także kwestia poprawności sformułowania obowiązku uwzględnienia przy wykonaniu elewacji budynku historycznej kolorystyki. Organy w oparciu o historyczną dokumentację zdjęciową uznały, że elewacja budynku była na przestrzeni lat zarówno w kolorze ceglanym, jak i w odcieniu żółtego. Z kolei z zaleceń Dolnośląskiego Wojewódzki Konserwator Zabytków zawartych w piśmie z dnia 22 listopada 2023 r. wynika, że ściany zewnętrzne należy wykończyć jako tynkowane w odcieniach: biel, krem, odcienie jasnego beżu lub szarości, ze wskazaniem, że nie należy stosować odcieni ciemnych i jaskrawych. W tym stanie rzeczy PINB zakwestionował użyty przez inwestora jaskrawożółty kolor elewacji, wskazując na naruszenie zarówno postanowień m.p.z.p., jak i powyższych wytycznych konserwatora zabytków.
Ocena wyrażonego w powyższym zakresie stanowiska organów obu instancji wymaga w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi na charakter prawny zaleceń konserwatorskich wydawanych na podstawie art. 27 u.o.z.o.z. Stosownie do powołanego przepisu, na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. W piśmiennictwie przyjmuje się, że podstawowym elementem odróżniającym zalecenia konserwatorskie od decyzji jest brak wymagania podwójnej konkretności - konkretnego adresata i konkretnej sprawy. Wiążą każdorazowego właściciela lub posiadacza zabytku, a także prowadzą do samozwiązania się administracji konserwatorskiej przy ewentualnym podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie danego zabytku. Mają charakter przyrzeczenia administracyjnego (K. Zalasińska, Zalecenia konserwatorskie na tle prawnych form działania administracji, Przegląd Prawa Publicznego Nr 6/2009, s. 27-36; M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski (w:) M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 27.). Ustawa o ochronie zabytków nie reguluje trybu, w jakim następuje wydanie zaleceń konserwatorskich. Bez wątpienia jednak dzieje się to poza reżimem postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 k.p.a. Zalecenia konserwatorskie nie są ani decyzją administracyjną, ani nie stanowią milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 521/21; 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 1023/19; 25 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 605/24). Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednocześnie, że to "samozwiązanie się" organu zaleceniami nie ma charakteru bezwzględnego. Nie sposób wykluczyć konieczności odstąpienia od przyrzeczenia, jeżeli zmieniły się okoliczności faktyczne albo jeżeli same zalecenia dotknięte są istotnym uchybieniem i ich dalsze akceptowanie naruszałoby w sposób oczywisty zasady ochrony i opieki nad zabytkami. Odstąpienie od przyrzeczenia, czyli pozbawienie obywatela określonej ekspektatwy, musi być jednak w świetle art. 27 u.o.z.o.z. w zw. z art. 2 Konstytucji traktowane wyjątkowo. Organ musi wskazać, jakie to wyjątkowe okoliczności spowodowały konieczność odstąpienia od nich i dlaczego konieczne jest przyznanie prymatu ochrony interesu publicznego nad zasadą zaufania obywateli do organów państwa i stabilizacji stosunków prawnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1812/19).
W warunkach sprawy ustalenia organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji co do historycznej kolorystyki budynku pozostają odmienne od wskazań konserwatorskich. W tych warunkach, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania naprawczego, a więc doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem rozumianego jako zgodność z zapisami m.p.z.p., organy winny rozważyć relacje pomiędzy planem a wytycznymi konserwatorskimi, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że wytyczne te mają charakter wiążący dla administracji konserwatorskiej w razie podejmowania dalszych rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie danego zabytku.
Za błędne należało zatem uznać stanowisko organu pierwszej instancji, w myśl którego wytyczne konserwatorskie stanowią uszczegółowienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki wniosek nie ma oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W tej sytuacji organy błędnie przyjęły, że wskazania te automatycznie determinują sposób realizacji zapisów planu. Już samo bowiem zestawienie treści planu miejscowego oraz dokonanych na jego podstawie własnych ustaleń PINB z wytycznymi konserwatora wskazuje, że dokumenty te formułują odmienne regulacje w zakresie koloru elewacji, co wymaga szczegółowe analizy, której jednak brakuje w treści rozstrzygnięć organów obu instancji.
W konsekwencji organy nadzoru budowlanego powinny dokonać samodzielnej oceny, wskazując w sposób jednoznaczny i należycie uzasadniony, które rozwiązanie co do kolorystyki elewacji budynku jest zgodne z regulacjami planu miejscowego. Konieczne jest, aby decyzja administracyjna opierała się na przepisach planu miejscowego i została wydana w sposób gwarantujący przewidywalność prawa, przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru i ochrony zabytku. Mechaniczne przyjmowanie zaleceń konserwatora, bez dokonania takiej oceny, stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W postępowaniu naprawczym to bowiem organy nadzoru budowlanego mają za zadanie rozstrzygnąć sprawę samodzielnie, podejmując decyzję w oparciu o przepisy prawa, w tym treść planu miejscowego, bez automatycznego przenoszenia treści zaleceń konserwatora na decyzję administracyjną zwłaszcza – jak w przedmiotowej sprawie - w sytuacji wystąpienia dostrzegalnej kolizji wniosków wysuwanych na ich podstawie.
Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania m.p.z.p. (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) ustawodawca przewidział w art. 15 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesne. Dodatkowo, co wynika z kolei z treści art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme powołanej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się w tym względzie, że uzgodnienie projektu planu miejscowego w trakcie trwania procedury planistycznej z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje ten skutek, że zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa. A więc w ramach władztwa planistycznego, po odpowiednim przeprowadzeniu procedury planistycznej, ustalenia planów miejscowych w zakresie ochrony konserwatorskiej wiążą organy nadzoru konserwatorskiego. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują tu żadnych odstępstw od wyłączenia obowiązujących planów miejscowych w wyniku indywidualnych zgód organów (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 114/22; 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1145/13). Także więc w tym kontekście organy nadzoru budowlanego powinny rozstrzygnąć w sposób niebudzący wątpliwości o zgodności koloru elewacji z postanowieniami m.p.z.p.
W kwestii z kolei wniosków dowodowych inwestora, mających za przedmiot fotografie remontowanego budynku, Sąd wyjaśnia, że nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, aczkolwiek należy zwrócić uwagę, że mogą być one przydatne w toku ponownie prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W tej sytuacji, mając na względzie konieczność współdziałania inwestora z organami prowadzącymi postępowanie, jest wręcz pożądane, aby wskazany materiał dowodowy wraz z podaniem źródła jego pochodzenia został przekazany PINB, co z pewnością leży w interesie samego inwestora.
Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszyły przepisy postępowania (tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), gdy chodzi o poczynienie ustaleń (i ich zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji) co do zakresu robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a. oraz określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania i wynikające z nich wytyczne w zakresie dopełnienia wszystkich obowiązków związanych z ustaleniem stanu faktycznego i rozstrzygnięciem sprawy. Podstawowym zadaniem organu będzie wnikliwe, wszechstronne ustalenie i rozważnie okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie dostosowania kolorystyki pokrycia dachowego budynku oraz jego elewacji do zapisów m.p.z.p.
Z tych względów, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję DWINB z dnia 5 lutego 2025 r. (nr 169/2025) oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 12 grudnia 2024 r. (nr 101/2024) (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony wpis od skargi.