II SA/Wr 254/23

II SA/Wr 254/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48,  art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2023 r. Nr 244/2023 w przedmiocie wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 marca 2023 r. (nr 244/2023), podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. K. (dalej skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) nr 192/2023 z dnia 31 stycznia 2023 roku, którym wstrzymano rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego położonego przy ul. [...] we W. polegającą na wykonaniu nowej, większej lukarny jednospadowej w połaci wschodniej budynku w miejsce lukarny w formie połowy tzw. "wolnego oka", zrealizowaną bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz nakazano J. K.(2), W. K., A. O. oraz J. K. - właścicielom budynku usunięcie stanu zagrożenia spowodowanego wadliwie zrealizowanymi robotami budowlanymi poprzez bezzwłoczne wykonanie wskazanych w nim robót budowlanych i poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. rozbudowy, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej osoby zobowiązane do wykonania nakazów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu i orzekając w tym zakresie co do istoty ustalił następujący krąg osób zobowiązanych do ich wykonania: A. O., J. K.(2), W. K. i J. K., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 14 czerwca 2022 r. przeprowadzono kontrolę w obrębie pomieszczeń przynależnych na strychu do lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. i stwierdzono, że nie są wykonywane żadne roboty budowlane. Według wyjaśnień współwłaściciela lokalu nr [...] J. K.(2) 2 lata temu miał miejsce remont lukarny dachu od strony zaplecza, w związku z bardzo złym stanem technicznym lukarny. Wykończenie lukarny od zewnątrz nie daje podstaw do stwierdzenia, iż była ona przebudowywana w ciągu ostatnich kilkunastu lat.
Pismem z dnia 12 października 2022 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego położonego przy ul. [...] we W. polegającą na wykonaniu nowej, większej lukarny jednospadowej w połaci wschodniej budynku w miejsce lukarny w formie połowy tzw. "wolnego oka".
W dniu 16 listopada 2022 r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że przy ul. [...] we W. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwulokalowy, o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z podpiwniczeniem oraz strychem częściowo użytkowym. Budynek o konstrukcji murowanej, z dachem dwuspadowym pokrytym dachówką ceramiczną z lukarnami od frontu ("wolne oko") oraz od podwórza lukarna jednospadowa wykonana w 3 etapach. W obrębie części wspólnej strychu wykonano roboty budowlane polegające na rozbudowie lukarny z połówki tzw. "wolnego oka" na lukarnę jednospadową. W ramach rozbudowy dokonano znacznych zmian w konstrukcji więźby dachowej - wycięto części dwóch krokwi, część łat, wykonano nowe krokwie z obustronnie nabitych desek na jętki i górne części istniejących krokwi. Ścianka okienna lukarny jest podparta dwoma słupkami drewnianymi opartymi na drewnianej podłodze strychu. W lukarnie zamontowano okno PCV trzyskrzydłowe o wymiarach 200 cm (szerokość) i 120 cm (wysokość). Lukarna po rozbudowie posiada wymiary: szerokość 240 cm, wysokość do podsufitki drewnianej 233 cm. Ścianka podokienna o wysokości 91 cm. Zadaszenie lukarny o niewielkim pochyleniu <20° pokryte dachówką ceramiczną z odzysku układaną w koronkę bez zaprawy uszczelniającej. Lukarna od zewnątrz wykończona siddingiem PCV układanym pionowo. Przy dolnej krawędzi okna na zewnątrz zamontowano obróbkę blacharską, która jest tylko ułożona - brak połączenia obróbki z dachem za pomocą łączników mechanicznych, obróbka jest obluzowana i nie zapewnia szczelności połączenia okna z dachem. Nad oknem zamontowano rynnę połączoną z rynną sąsiedniej części lukarny (brak obróbki okapowej, pasa nadrynnowego). Aktualnie nie są prowadzone dalsze roboty przy lukarnie, część kubaturowa robót została zakończona, brak jedynie kompletnego wykończenia wewnątrz lukarny (okładzin ściennych i podłogowych). Obecny na kontroli W. K. wyjaśnił, że inwestorem robót związanych ze zmianą lukarny był jego brak J. K.(2) i roboty wykonano w 2021 roku. Pełnomocnik skarżącego oświadczyła do protokołu kontroli, że prace wykonane na strychu budynku przy ul. [...] we W. wskazują na zamiar adaptacji części poddasza na mieszkanie. Sporządzono dokumentację fotograficzną.
Pismem z dnia 14 grudnia 2022 r., Miejski Konserwator Zabytków we Wrocławiu poinformował, że sporny budynek ujęty został jednostkowo w gminnej ewidencji zabytków W. oraz znajduje się w obszarze zespołu urbanistycznego Osiedla S., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia 9 lutego 1979 roku. Wobec powyższego zarówno budynek jak i obszar, na którym się znajduje podlegają ochronie konserwatorskiej. Poinformował także, że nie uzgadniał rzeczonych prac polegających na rozbudowie lukarny w połaci wschodniej dachu i nie akceptuje wykonanych prac. Przeprowadzone prace nie spełniają warunku zachowania bryły i geometrii dachu zabytkowego budynku, które wraz z rozwiązaniami materiałowymi podlegają ochronie konserwatorskiej. Wykonanie przebudowy lukarny w formie wolnego oka na lukarnę krytą dachem pulpitowym w budynku, ujętym jednostkowo w gminnej ewidencji zabytków oraz znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest niedopuszczalne ze względów konserwatorskich, z uwagi na negatywny wpływ na odbiór budynku oraz całego zabytkowego obszaru.
W tych okolicznościach PINB, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. (nr 192/2023), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3 i 5 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej p.b.) oraz art. 123 k.p.a., wstrzymał rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego położonego przy ul. [...] we W. polegającą na wykonaniu nowej, większej lukarny jednospadowej w połaci wschodniej budynku w miejsce lukarny w formie połowy tzw. "wolnego oka", zrealizowaną bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz nakazał J. K.(2), W. K., A. O. oraz J. K. - właścicielom ww. budynku usunięcie stanu zagrożenia spowodowanego wadliwie zrealizowanymi robotami budowlanymi poprzez bezzwłoczne wykonanie następujących robót budowlanych:
zamontowanie belki podwalinowej rozkładającej siły skupione (rekacje) od słupów drewnianych podpierającej belkę nadprożową lukarny,
zamontowanie belki wymianowej spinającej dolne części uciętych krokwi z zachowanymi, pełnymi krokwiami na dachu,
wzmocnienie krokwi i jętek rozbudowanej lukarny oraz połączeń przedłużeń jętek z jętkami dachu,
zamontowanie membrany wodochronnej, napiętej przy użyciu kontrłat na wzmocnionych krokwiach lukarny oraz w połaci dachu,
zamontowanie szczelnych obróbek krawędziowych lukarny, obróbki podokiennej oraz pasa nadrynnowego.
Zażalenie na to postanowienie złożył J. K.
DWINB, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 21 marca 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej osoby zobowiązane do wykonania nakazów i określił krąg osób zobowiązanych na nowo wywodząc, że w postanowieniu organu I instancji błędnie wpisano J. K.(1) zamiast J. K. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy postanowienie PINB.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrolowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, 3 i 5 p.b. zgodnie, z którymi: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Przez rozbudowę należy rozumieć budowę, polegającą na zmianie istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, w efekcie której powstaje nowa substancja budowlana. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras.
Zdaniem organu z tak rozumianą rozbudową mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż w rezultacie wykonania nowej większej lukarny z dachem płaskim w miejsce połowy "wolnego oka" zwiększyła się kubatura budynku. Nadto, z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. wynika, że tego rodzaju roboty budowlane wymagały dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Z akt sprawy wynika, że takie zgłoszenie nie zostało dokonane, a co za tym idzie prawidłowo zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł tryb przewidziany w art. 48 p.b.
Wobec powyższego oraz mając na względzie to, iż z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz w sposób stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia oraz zdrowia i życia ludzi, przez wzgląd na co zasadne stało się również bezzwłoczne usunięcie stanu zagrożenia, DWINB uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe. Wyjaśnił przy tym, że wydanie postanowienia na podstawie art. 48 p.b. otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej i dalszy ciąg prowadzonego postępowania administracyjnego zależy od postępowania inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu.
Odnosząc się do treści zażalenia DWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W ww. przepisie zawarta jest zatem implikacja, że jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, wobec czego, gdy warunek przedstawiony w implikacji jest prawdziwy - organy nadzoru budowlanego muszą postąpić zgodnie ze skutkiem określonym, w tej implikacji. Oznacza to, że gdy roboty budowlane zostały zakończone to PINB zobowiązany był do wydania nakazu na właściciela (współwłaścicieli) lub zarządcę obiektu budowlanego. Nadto, warunek określony w ww. implikacji ma postać alternatywy, a więc wystarczy, aby tylko jedno zdanie proste z tej alternatywy było prawdziwe, żeby cały warunek został spełniony. Powyższe potwierdza m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 października 2022 roku o sygn. akt II SA/Lu 973/21, w którym Sąd wskazał, iż z powołanego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności nakaz kierowany jest do inwestora, jednakże w sytuacjach określonych w tym przepisie nakaz kierowany jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, m.in. w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone.
Nadto, DWINB wyjaśnił, że PINB w zaskarżonym postanowieniu wyraźnie wskazał, że powodem, dla którego adresatami obowiązku uczynił właścicieli budynku jest fakt zakończenia zasadniczych robót konstrukcyjno-budowlanych związanych z przedmiotową rozbudową. Roboty związane z wykonaniem konstrukcji i pokrycia powiększonej lukarny zostały zakończone. Wstawione zostało także okno do rozbudowanej lukarny. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że rozbudowy lukarny dokonano w drugiej połowie 2021 roku. Z ww. względów, zdaniem organu odwoławczego uzasadnione jest stwierdzenie, że rozbudowa została zakończona, choć niewątpliwie została wykonana z naruszeniem obowiązujących przepisów i zasad wiedzy technicznej.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. K.
Motywując zasadność jej wniesienia skarżący zakwestionował skierowanie wydanych nakazów względem niego wywodząc, że nie jest inwestorem ani wykonawcą przedmiotowej samowoli budowlanej, jak również nie jest właścicielem ani zarządcą budynku tylko współwłaścicielem, z którym inwestor i wykonawca robót, - J. K.(2) - nie uzgadniał prac budowlanych w celu uzyskania jego zgody.
Dalej wskazał, że prace budowlane polegają na adaptacji części wspólnych budynku, a nie na rozbudowie lukarny oraz że nie zostały zakończone, lecz częściowo wstrzymane przez inwestora, ponieważ sprawa została zgłoszona do PINB w marcu 2022 r. Skarżący wskazał, że jest to samowola budowlana z licznymi błędami i wadami budowlanymi, co wykazała przedłożona ocena techniczna.
Umieszczenie skarżącego w gronie osób, które mają doprowadzić samowolę budowlaną do legalizacji lub rozbiórki jest bezpodstawne, tendencyjne i niesprawiedliwe z punktu widzenia faktów i przepisów prawa. Jednym z najistotniejszych faktów jest bowiem to, że skarżący poinformował PINB we Wrocławiu, jako jedyną instytucie, która może zweryfikować prowadzone prace i ich legalność o rozpoczęciu (a nie o zakończeniu) w drugiej połowie 2021 r. tych nielegalnych prac budowlanych pismem z dnia 18 marca 2022 r. w trosce o bezpieczeństwo i zdrowie/życie lokatorów budynku. Wskazał, że zostały one rozpoczęte: bez zgłoszenia i pozwolenia właściwego organu, bez zgody skarżącego, bez uzyskania niezbędnych pozwoleń i dokumentów, przez inwestora, który nadto nie posiada odpowiednich kwalifikacji i uprawnień do wykonywania tego typu prac budowlanych.
W związku z powyższym inwestor i wykonawca samowoli, J. K.(2), naruszył prawo cywilne, prawo budowlane oraz ustawę o ochronie zabytków.
Dalej skarżący podniósł, że przedmiotem sprawy jest adaptacja strychu na pomieszczenia użytkowe, wbrew przepisom prawa oraz zasadom sztuki budowlanej, a nie rozbudowa lukarny, jak utrzymują organy. Potwierdził to sam inwestor i wykonawca w swojej korespondencji z września i października 2022 r. i stycznia 2023 r. oraz jego brat podczas drugiej kontroli w listopadzie 2022 r. Dowodem na to jest również rozbudowa lukarny oraz trwające prace adaptacyjne w postaci budowy sufitu oraz przygotowywania ściany pod adaptację, co zignorował i czego nie zweryfikował PINB na podstawie materiału dowodowego z przeprowadzonych kontroli.
Wreszcie skarżący podniósł, że organy stwierdzając, że doszło do zakończenia robót nie uwzględniły, iż zakończone roboty budowlane powinny zapewniać stan obiektu, który pozwala na jego prawidłowe użytkowanie i eksploatację. Tak jednak w niniejszej sprawie nie jest, gdyż na skutek przedsięwziętych prac lokal skarżącego został zalany i jest dalej narażony na zalanie co uniemożliwia wykonanie remontu. W tych okolicznościach nie sposób więc przyjąć, że roboty zostały zakończone.
W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2023 r. skarżący podtrzymując swoje stanowisko w sprawie doprecyzował, że wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części nakazującej mu usunięcie stanu zagrożenia spowodowanego wadliwie zrealizowanymi robotami budowlanymi w postaci rozbudowy budynku przy ul. [...] we W.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż wydane w sprawie postanowienia zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz istotnym naruszeniem przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a.).
Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 21 marca 2023 r. (nr 244/2023), w przedmiocie wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego położonego przy ul. [...] we W. polegającej na wykonaniu nowej, większej lukarny jednospadowej w połaci wschodniej budynku w miejsce lukarny w formie połowy tzw. "wolnego oka", zrealizowaną bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz nakazania właścicielom budynku usunięcia stanu zagrożenia spowodowanego wadliwie zrealizowanymi robotami budowlanymi poprzez bezzwłoczne wykonanie wskazanych w nim następujących robót budowlanych:
- zamontowanie belki podwalinowej rozkładającej siły skupione (rekacje) od słupów drewnianych podpierającej belkę nadprożową lukarny,
- zamontowanie belki wymianowej spinającej dolne części uciętych krokwi z zachowanymi, pełnymi krokwiami na dachu,
- wzmocnienie krokwi i jętek rozbudowanej lukarny oraz połączeń przedłużeń jętek z jętkami dachu,
- zamontowanie membrany wodochronnej, napiętej przy użyciu kontrłat na wzmocnionych krokwiach lukarny oraz w połaci dachu,
- zamontowanie szczelnych obróbek krawędziowych lukarny, obróbki podokiennej oraz pasa nadrynnowego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Ponadto - zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b. - jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:
1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz
2) usunięcie stanu zagrożenia.
Z kolei w myśl ust. 3 przywołanego przepisu w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały za zasadne wydanie postanowienia o wstrzymaniu i jednocześnie nałożenie oznaczonych nakazów kierując je do współwłaścicieli budynku, chociaż w sprawie ustalono kto był inwestorem stwierdzonej samowoli. W tych okolicznościach trzeba zauważyć, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Przywołany przepis – co istotne - nie wskazuje jednak w sposób bezpośredni i kategoryczny, kto ma być adresatem rozstrzygnięcia, uzależniając wybór adresata od okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Tym samym o tym kto jest zobowiązanym decyduje organ nadzoru budowlanego w okolicznościach konkretnej sprawy. Przywołany przepis ustala jednak pewną, określoną kolejność względem podmiotu, który ma być zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego celem usunięcia skutków samowoli. Zgodnie z nią decyzje i postanowienia winny być kierowane przede wszystkim do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej, co oczywiście nie wyklucza możliwości skierowania decyzji (postanowienia) do właściciela. W zależności od podjętych ustaleń to organ decyduje czy zobowiązanym ma być inwestor, czy ewentualnie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego. Nie może jednak czynić tego bezrefleksyjnie, nie bacząc na racjonalność takiego podejścia w indywidualnych okolicznościach danej sprawy gdyż, skierowanie nakazu do współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego – a nie inwestora - zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty współwłaścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11, wyroki NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 720/19, CBOSA). Tym samym w ocenie tut. Sądu, przepis z art. 52 p.b. należy wykładać w taki sposób, iż jego brzmienie nie stanowi przeszkody do skierowania decyzji lub postanowienia do inwestora, także wówczas gdy roboty budowlane zostały już zakończone w sytuacji, a inwestor jest znany i dysponuje tytułem do nieruchomości lub obiektu, który upoważnia do wykonania nakazanych czynności. W takim przypadku nie zachodzi bowiem niebezpieczeństwo niewykonalności orzeczonych obowiązków, skoro inwestor jest znany i nie utracił tytułu do nieruchomości.
Z taką zaś sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, w realiach której nie jest spornym, iż rozbudowa budynku mieszkalnego przy ulicy [...] we W. polegająca na wykonaniu nowej, większej lukarny jednospadowej w połaci wschodniej została wykonana przez J. K.(2). Niniejsze potwierdził sam inwestor w przedłożonych pismach z dnia 26 września 2022 r. i z dnia 1 grudnia 2022 r. oraz jego brat w toku przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2022 r. kontroli. Co do osoby inwestora nie miały wątpliwości również organy nadzoru budowlanego, wskazując w uzasadnieniach do wydanych postanowień na osobę J. K.(2). Z tych też względów, z przyczyn już przywołanych, a oscylujących wokół wykładni art. 52 p.b., uchybieniem organów było skierowanie wydanych postanowień nie do osoby inwestora a wszystkich współwłaścicieli budynku. Postanowienie wstrzymujące rozbudowę budynku oraz nakazujące wykonanie określonych robót w pierwszej kolejności powinno być skierowane do inwestora, który w procesie inwestycyjno-budowlanym zajmuje kluczową pozycję. Jest on bowiem odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i za zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. Co prawda wskazane w art. 52 p.b. przepisy mogą świadczyć o tym, że wydawane na ich podstawie rozstrzygnięcia, nakładające obowiązki wykonania określonych czynności, dotyczą etapu budowy przed jej zakończeniem, stąd ich adresatem w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jednakże w ocenie Sądu nawet w sytuacji zakończenia budowy, gdy znany jest inwestor i dalej dysponuje tytułem do nieruchomości nie ma przeszkód, aby to jego uczynić adresatem nakazów w związku z popełnioną przez niego samowolą budowlaną. W takim bowiem przypadku nie zachodzi niebezpieczeństwo wydania decyzji niewykonalnej, a samo obarczanie odpowiedzialnością właścicieli, którzy z samowolą nie mają nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność ze sprawcy. Trzeba jeszcze w tym miejscu wskazać, że na kanwie brzmienia art. 52 p.b. można również dostrzec pogląd, że status inwestora jako adresata praw i obowiązków w procesie budowlanym co prawda kończy się z chwilą zakończenia budowy, ale nie w sensie faktycznym – jak to wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu - a w znaczeniu prawnym, a zatem po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz., Lex/el).
Z tych też względów ustalony w realiach badanej sprawy krąg zobowiązanych do wykonania wydanego postanowienia został określony z naruszeniem art. 52 p.b., co też stanowiło podstawę do uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Nadto, zaskarżone do tut. Sądu postanowienia oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego także z uwagi na uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie trzeba przede wszystkim zauważyć, że wydając zaskarżone postanowienia rzeczą organu było przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami procesowymi, kształtowanymi przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W pierwszym z nich została skonstruowana zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany nie tylko do wyczerpującego zebrania ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przeprowadzona przez niego ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Oznacza to obowiązek poddania ocenie wszystkich prawidłowo zebranych dowodów, każdego z nich z osobna, a także we wzajemnym ich związku, kierując się doświadczeniem życiowym, zasadami wiedzy i własnym przekonaniem. Organ nie może pominąć żadnego z dowodów, jeżeli oceni go jako wiarygodny, nie może nie doceniać jego znaczenia, jeżeli ma on wartość dla rozpoznawanej sprawy. Ocena ta powinna być przy tym logiczna i spójna
Przywołana zasada ogólna odnosi się przy tym nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy".
Tymczasem w realiach badanej sprawy organy pominęły poczynione w toku postępowania ustalenia wskazujące, iż przeprowadzone w spornym budynku prace polegały nie tylko na rozbudowie polegającej na wymianie lukarny, ale również adaptacji strychu na pomieszczenie użytkowe, co też słusznie zauważał w toku postępowania administracyjnego skarżący i co podniósł w wywiedzionej do tut. Sądu skardze. Ponadto, na taki zamiar inwestycyjny wskazuje również inwestor w pismach z dnia 26 września 2022 r. i z dnia 1 grudnia 2022 r. Podkreśla w nich, że skoro istnieje możliwość zaadoptowania pustego pomieszczenia na poddaszu do 70m² to zamierza przystosować sporne pomieszczenie na poddaszu na pokój. Załącza przy tym sporządzoną własnoręcznie mapę przedstawiającą pomieszczenie, które zamierza zaadoptować z przeznaczeniem na pokój.
Również w znajdującej się w aktach sprawy ocenie technicznej opracowanej przez mgr. inż. P. P. zauważono, że charakter "prac wskazuje na adaptację wspólnej części poddasza na własne cele mieszkaniowe lub gospodarcze, świadczy o tym wykonywana drewniana podsufitka, która jest częściowo ocieplona, podsufitka dowiązuje się poziomem do pomieszczenia gospodarczego na strychu, którym zarządza wykonawca rozbudowy, co może sugerować próbę powiększenia o dodatkową powierzchnię tego pomieszczenia".
Pomimo jednak powyższych dowodów organy w toku prowadzonego postępowania pominęły okoliczność związaną z działania adaptacyjnymi. W tym zakresie, pomimo ciążących na nich obowiązkach zebrania i oceny materiału dowodowego w jego całokształcie, zupełnie pominęły niniejszy charakter prac. Ograniczyły się tylko do kwestii rozbudowy przez wykonanie większej lukarny. Nie wyjaśniły kwestii adaptacji poddasza w kontekście przedsięwziętych robót, co stanowi naruszenie przywołanych regulacji procesowych, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem przedsięwzięte przez J. K.(2) roboty miały charakter szerszy i obejmowały adaptację poddasza a nie tylko wymianę lukarny to, niniejsze pod wątpliwość poddaje także trafność wyrażonego przez organy stanowiska co do zakończenia robót. W tej sytuacji należało uznać, że sprawa nie została należycie przez organy wyjaśniona i zasadnym było również z tego względu uchylenie wydanych postanowień.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a o kosztach orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku.