II SA/Wr 252/24

II SA/Wr 252/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15 par. 1 pkt 5, art, 151 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 stycznia 2024 r. nr IF-O.7840.1.213.2022 DL w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego montaż reklamy na rusztowaniach oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją nr 4451/2020 z 16.10.2020 r. Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej montaż reklamy na rusztowaniu o wymiarze 12,3 m x 12,0 m oraz montaż reklamy na rusztowaniu o wymiarze 12,3 m x 12,3 m x 5,2 m na działce nr [...], AM-[...], obręb P., al. [...] we W. Następnie postanowieniem nr 756/2021 z 05.03.2021 r. Prezydent W., po otrzymaniu zawiadomienia od M. SA we W. (dalej M.), że "montaż reklamy nie jest możliwy do zrealizowania, gdyż jej lokalizacja znajduje się bezpośrednio nad kanałem ściekowym i nie została ona uzgodniona z M." (pismo z 23.02.2021 r.), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją tego organu z 16.10.2020 r. Jako podstawę wznowienia powołał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W ten sposób zainicjowanym postępowaniu wznowieniowym, w dniu 11.03.2021 r., Prezydent wydał postanowienie nr 847/202, w którym działając z urzędu, wstrzymał wykonanie decyzji z 16.10.2020 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. sp. z o.o. Sp. k. Wraz z zażaleniem spółka przedłożyła opinię z 15.04.2021 r. inż. T. J. na potwierdzenie, że zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany została sporządzony w sposób, który pozwoli nie obciążać gruntu ponad przeciętną miarę. Postanowieniem z 19.10.2022 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił postanowienie Prezydenta z 11.03.2021 r. W wyniku rozpatrzenia skargi spółki S. sp. z o.o. WSA we Wrocławiu , nieprawomocnym wyrokiem z 05.07.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 587/21, uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji. W ramach postępowania sądowego tut. Sąd udzielił spółce S. ochrony tymczasowej, wydając postanowienie z 30.12.2021 r., którym wstrzymał wykonanie postanowienia Wojewody z 19.10.2022 r. Po rozpatrzeniu zażalenia B.(1) sp. z o.o. z siedzibą w W.(1) (dawniej: B. sp. z o.o. Sp. k.), postanowieniem z 06.04.2022 r., sygn. akt II OZ 199/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie tut. Sądu z 30.12.2021 r.
W prowadzonym równoległe do postępowania sądowego postępowaniu administracyjnym, pismem z 10.11.2021 r., stanowisko w sprawie przedstawiła B. sp. z o.o. Ponadto pismem z 20.05.2022 r. stanowisko w sprawie przedstawiło M., które podtrzymując stanowisko z 23.02.2021 r. wskazało, że planowane zamierzenie polegające na montażu reklamy na konstrukcji betonowo-stalowej na rusztowaniach o wymiarze 12,3 m x 12,0 m oraz montażu reklamy na rusztowaniu o wymiarach 12,3 m x 12,3 m x 5,2 m bezpośrednio nad kanałem ściekowym stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i trwałości sieci obsługującej m.in. teren stadionu i parkingu. Następnie decyzją z 25.05.2022 r., nr 1213/2022, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Prezydent W. uchylił ostateczną decyzję z 16.10.2020 r., nr 4451/2020 oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Prezydent powołał się na stanowisko gestora sieci oraz wskazał na brak przeprowadzenia kompletnych i wyczerpujących działań przygotowawczych przez projektanta, co skutkowało brakiem uzyskania rzetelnej i aktualnej wiedzy dotyczącej infrastruktury technicznej zlokalizowanej w obrębie terenu inwestycji i jego faktycznego stanu, przed przystąpieniem do realizacji dokumentacji projektowej. W takim przypadku za zasadne organ uznał zanegowanie wiarygodności oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Powyższe okoliczności, zdaniem organu I instancji, stanowią ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Ich waga przesądza o braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem inwestora, gdyż skutkowałoby to zatwierdzeniem projektu budowlanego nie odpowiadającego obowiązującym przepisom, w tym w szczególności zawierającym wątpliwe w autentyczności swojej treści i faktycznym znaczeniu oświadczenie projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.(1) sp. z o.o., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa:
- art. 10 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia wyjaśnień przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ z uwagi na krótki odstęp czasu, pomiędzy sporządzeniem pisma przez M. z 20.05.2022 r. a decyzją z 25.05.2022 r. można wysnuć wniosek, że organ nawet nie próbował wyjaśnić zasadności stanowiska wyrażonego w piśmie M., tylko bezkrytycznie się na nim oparł,
- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującą niczym niepopartą odmową wiarygodności opinii inż. T. J. oraz oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z prawem, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów powinna prowadzić do wniosku, ze stanowisko M. pozbawione jest jakiejkolwiek doniosłości z uwagi na brak wykazania jego zasadności,
- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, fragmentaryczne rozpatrzenie materiału dowodowego i brak podjęcia jakichkolwiek czynności w kierunku ustalenia zasadności stanowiska M., na którym oparto zaskarżoną decyzję.
Z uwagi na podniesione zarzuty odwołująca się spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, polegającego na odmowie uchylenia decyzji Prezydenta z 16.10.2020 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nadto spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona błędnie skierowana do nieistniejącej już spółki B. sp. z o.o. Sp. k.
W dniu 27.06.2022 r. do Wojewody wpłynęło pismo odwołującej się strony, stanowiące uzupełnienie wniesionego odwołania, w którym zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.p.b. poprzez analizowanie dokumentacji budowlanej co do zakresu, dla którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był właściwy oraz wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania inwestora do uzupełnienia/usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym.
W wyniku rozpatrzenia opisanego odwołania decyzją z 31.01.2024 r., nr IF-0.7840.1.213.2022.DL, Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję Prezydenta W. z 25.05.2022 r. i orzekając co do istoty sprawy odmówił uchylenia decyzji Prezydenta W. z 16.10.2020 r. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu organu I instancji w sprawie nie zaistniała uregulowana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka będąca podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 16.10.2020 r. W tym zakresie organ odwoławczy opisał zasady i przebieg postępowania wznowieniowego wyjaśniając, że podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po drugie, muszą one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogą być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Ponadto muszą one być istotne dla sprawy. Wojewoda wyjaśnił, że przez nowe dowody istotne dla sprawy należy rozumieć dowody, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dowody te muszą mieć charakter prawotwórczy, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Równocześnie taki "nowy, istotny dowód" musi istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie może być znany organowi, który wydał decyzję. Dowód taki, czy też okoliczność nie może wynikać z akt sprawy prowadzonej przez organ administracji publicznej. Błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponieważ z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta z 16.10.2020 r. wprost wynikało, że w miejscu lokalizacji projektowanego rusztu wraz z reklamą, oznaczonego na rysunku nr [...], przebiegała sieć kanalizacyjna (kanał) o oznaczeniu [...], to zdaniem organu II instancji, nie można było przyjąć w sprawie, aby o lokalizacji objętej pozwoleniem na budowę reklamy bezpośrednio nad kanałem ściekowym organ I instancji dowiedział się dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę -z pisma M. z 23.02.2021 r. Nadto zdaniem Wojewody nie może uzasadniać wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 16.10.2020 r. brak uzgodnienia tejże inwestycji przez M. Kwestia ta była bowiem bezpośrednio powiązana z wynikającą z projektu budowlanego "kolizją" istniejącej sieci kanalizacyjnej z wnioskowaną budową reklamy. Ewentualna konieczność wystąpienia przez Prezydenta do gestora sieci, w ramach postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, celem zajęcia stanowiska w przedmiocie wnioskowanej inwestycji, nie stanowiła w świetle art, 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowej okoliczności, czy też dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji i nieznanego organowi I instancji. Wojewoda uznał przy tym, że żaden przepis prawa nie obligował organu administracji architektoniczno-budowlanej (w sytuacji inwestycji przewidzianej do realizacji na działce budowlanej) do uzgodnienia wnioskowanej inwestycji z gestorem sieci, która przebiega przez tą nieruchomość. W rezultacie odmienna ocena materiału dowodowego, spowodowana uwagami zawartymi w piśmie M., dokonana przez organ I instancji po wydaniu decyzji, nie stanowiła podstawy wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Ponadto Wojewoda wskazał, że stanowisko M., podzielone przez organ I instancji, jakoby projektowana reklama stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa i trwałości sieci kanalizacyjnej, nie zostało poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym. Brak było analiz, opracowań czy obliczeń przedstawionych przez gestora sieci, ukazujących negatywny wpływ wnioskowanej inwestycji na wzmiankowaną sieć sanitarną, podczas gdy w toku wznowionego postępowania inwestor przedłożył opinię dotyczącą planowanej inwestycji i jej wpływu na sieć kanalizacyjną przebiegającą przez działkę nr [...]. Z tej opinii wprost wynika, że "zaprojektowane rusztowanie modułowe przestrzenne przeznaczone do montażu banerów reklamowych przestrzennych wg projektu budowlanego, nie będzie wpływać na przebieg instalacji sieci kanalizacji ogólnospławnej przebiegającej przez działkę nr [...], obręb P., w związku z czym wykonanie inwestycji nie niesie ze sobą zagrożeń jej uszkodzenia". Wojewoda wyjaśnił również, że ewentualne uszkodzenie sieci kanalizacyjnej spowodowane przez wnioskowaną reklamę (wraz z rusztowaniem) uprawniać będzie mogło gestora sieci do ewentualnego wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze cywilnoprawnej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła spółka S. sp. z o.o. z siedzibą we W., zarzucając Wojewodzie naruszenie przepisów prawa, a to:
- art. 20 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 w związku z art. 5 u.p.b., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie oceny prawidłowości działań projektanta odpowiedzialnego za przygotowanie projektu budowlanego i za złożenie oświadczenia o zgodności projektu zamierzenia budowlanego z przepisami prawa,
- art. 35 ust. 1 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przypisaniu odpowiedzialności organowi I instancji za wadliwość projektu budowlanego, zaniechanie jego zaopiniowania z gestorem sieci oraz pozostawienie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, które jest w sposób oczywisty i bezsporny w kolizji z istniejącą siecią kanalizacyjną,
- art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i zaniechanie wyważenia słusznego interesu publicznego oraz interesu stron z pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji powodującej szkodę w interesie skarżącego,
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie oceny materiału dowodowego, w tym kategorycznego stanowiska gestora sieci M. i oceny znaczenia tych dowodów na prawidłowość wydania decyzji organu pierwszej instancji,
- art. 80 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i dokonywanie wybiórczej oceny materiału dowodowego poprzestając na prywatnej opinii inwestora i załączonej do projektu mapy,
- art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie.
Z uwagi na opisane zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi jej autor podkreślił, że to inwestor zaniechał poprzez swojego projektanta uzyskania stosownej opinii M., a planowana inwestycja budowlana była w bezpośredniej kolizji z infrastrukturą M., co jest okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie. Co więcej projektant, dokonując inwentaryzacji terenu, pominął kolizyjność planowanego posadowienia reklamy na rusztowaniu, pomijając interes publiczny oraz oddziaływanie planowanej instalacji na sieć kanalizacyjną. Organ II instancji całą odpowiedzialnością za zaniedbanie projektanta obciążył organ I instancji. Z tak przyjętą interpretacją skarżąca spółka nie zgadza się. W myśl art. 20 ust. 1 pkt 3 u.p.b., projektant ma obowiązek wyjaśniania wszystkich wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. To na projektancie, a nie na organie spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne. Badanie projektu przez organ ogranicza się w istocie do sprawdzenia go w granicach określonych przepisami art. 35 u.p.b. Wskazując na zwiększoną rolę projektanta w zmienionych przepisach budowlanych, zdaniem skarżącej spółki, dodatkowego znaczenia normatywnego nabiera obowiązek wyjaśniania wątpliwości wiążących się z samym projektem. Jest oczywiste, że tylko projektant, jako autor projektu, ma możliwość dokonywania swego rodzaju wykładni sporządzonego przez siebie dzieła, jakim jest projekt. Projektant przygotowujący dokumentację budowlaną ma jednak obowiązek opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny nie tylko z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego i obowiązującymi przepisami, lecz także zasadami wiedzy technicznej. Nie jest więc tak, że zagadnienia związane z normami branżowymi podlegają pominięciu w procesie opracowania dokumentacji projektowej. W razie wadliwych ustaleń i wniosków w tym zakresie (sprzecznych z prawem lub rażąco naruszających zasady wiedzy technicznej) projektant może ponosić odpowiedzialność kontraktową, zawodową lub nawet karną. W przypadku zaskarżonej decyzji organ II instancji nie widzi natomiast żadnego problemu w zakresie posadowienia planowanej instalacji reklamy bezpośrednio na sieci. Takie wnioskowanie jest nieuprawnione i błędne. Zdaniem skarżącej spółki, pomimo dołączenia do projektu mapy przez projektanta z przebiegiem sieci kanalizacyjnej, to nadal na projektancie ciążył podstawowy obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości związanych z lokowaniem na określonej części nieruchomości nośnika reklamowego. Na takie obowiązki projektanta wskazuje NSA w wyroku z 26.10.2021r., sygn. akt II OSK 3306/18. Z ustaleń organu II instancji wynika, że rysunek załączony do projektu budowlanego ukazuje, że sieć kanalizacyjna znajduje się pod zaprojektowaną centralną częścią spornej inwestycji. Sieć ta przebiega przez objętą inwestycją południowo-zachodnią część działki nr [...], a jej lokalizacja pokrywa się miejscem posadowienia reklamy. Organ II instancji mimo tak oczywistej konkluzji związanej z własnymi ustaleniami, nie dostrzega żadnego problemu prawnego w zakresie pozostawienia w obrocie prawnym wadliwego pozwolenia na budowę, gdzie jedynie odpowiedzialnym za powstanie wadliwości jest projektant strony. Należy podkreślić, że to na projektancie ciąży obowiązek takie posadowienia instalacji reklamowej aby nie naruszać m.in. przepisów branżowych co do posadowienia tej instalacji bezpośrednio na sieci kanalizacyjnej obsługującej parking i budynek skarżącego. Ponadto, w ocenie skarżącego, nie można czynić zarzutu organowi I instancji, że swoje twierdzenia nie poparł żadnym materiałem dowodowym, ponieważ jest bezsporne, że projektant posadowił nośnik reklamowy bezpośrednio na sieci kanalizacyjnej. W żadnym dokumencie występującym w tym postępowaniu nie jest to jakakolwiek kwestia sporna lub wymagająca dodatkowych dowodów ze strony organu czy gestora sieci. Jakiekolwiek więc prace modernizacyjne czy naprawcze nie byłyby możliwe do wykonania ze względu na kolizyjność instalacji i nośnika reklamowego. Nie można się też zgodzić z uchyleniem się przez organ II instancji od wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji i pozostawienie tego problemu wyłącznie w sferze M. poprzez dochodzenia stosownego odszkodowania od inwestora. W ten sposób organ II instancji nie bierze również pod uwagę odpowiedzialności projektanta za umieszczenie nośnika reklamowego w oczywistej bezspornej kolizji z siecią kanalizacyjną. Pomija też jednoznaczne stanowisko gestora sieci, co do braku uzyskania przez inwestora zgody na takie posadowienie projektowanego nośnika reklamowego. Nadto autor skargi zauważył, że WSA we Wrocławiu postanowieniem z 30.12.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 587/21 wstrzymał wykonanie postanowienia Wojewody w zakresie uchylenia postanowienia Prezydenta nr 847/2021, uzasadniając jednocześnie, że podziela twierdzenia skarżącego co do wystąpienia nieodwracalnych skutków w związku z realizacją zamierzenia budowalnego. W uzasadnieniu tego postanowienia WSA ponadto stwierdził: "Posadowienie reklam nad wspomnianą siecią kanalizacyjną nie stanowi kwestii spornej. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku zakłócenia działania sieci kanalizacyjnej mogłoby zaistnieć negatywne okoliczności, których usunięcie wymagałoby przeprowadzenia robót charakteryzujących się dużym nakładem sił i środków. Samo też zakłócenie działania sieci sanitarnej wiązałoby się ze skutkami powodującymi szkodę dla nieruchomości podpiętych do rzeczonej sieci, która nie będzie możliwa do wynagrodzenia."
W tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy, zdaniem skarżącej spółki, naruszył zasady postępowania wyartykułowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądowe dotyczące przesłanki wznowienia postępowania z art. 14 5§ 1 pkt 5 k.p.a., skarżąca spółka wskazała, że organ II instancji błędnie dokonał oceny materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna nie jest prawidłowa, ponieważ zgłoszenie kolizji planowanej inwestycji nie było ujawnione w postępowaniu przed organem I instancji przez projektanta. Organ II instancji obciążył w całości organ I instancji za zaniechanie prawidłowego przygotowania dokumentacji przez projektanta. Gdyby organ I instancji znał nowe okoliczności i nowe dowody, wydałby decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na kolizję instalacji z urządzeniem reklamowym posadowionym na tej sieci. Wydane pozwolenie na budowę narusza prawo w sposób istotny.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.
W replice na odpowiedź na skargę spółka S. sp. z o.o. podtrzymała wniesioną skargę i zarzuty w niej zawarte. Pełnomocnik spółki wskazał, że to inwestor zaniechał poprzez projektanta uzyskania stosownej opinii M., a planowana inwestycja budowlana była w bezpośredniej kolizji z infrastrukturą tego podmiotu, co jest okolicznością bezsporną w sprawie. Co więcej, projektant - dokonując inwentaryzacji terenu, pominął kolizyjność planowanego posadowienia reklamy na rusztowaniu, pominął interes publiczny oraz oddziaływanie planowanej inwestycji na sieć kanalizacyjną. Organ II instancji całą odpowiedzialnością za niniejsze zaniedbanie obciążył organ I instancji.
W piśmie przygotowawczym z 10.06.2024 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o wyznaczenie rozprawy poza kolejnością wpływu skargi, motywując wniosek faktem prowadzenia postępowania cywilnego z apelacji wywiedzionej przez B.(1) sp. z o.o.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 31.01.2024 r. (nr IF-O.7840.1.213.2022.DL), uchylająca decyzję Prezydenta W. z 25.05.2022 r. (nr 1213/2022), którą uchylono - we wznowionym postępowaniu - ostateczną decyzję Prezydenta W. z 16.10.2020 r. (nr 4451/2020), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce B. sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W.(1) pozwolenia na budowę obejmującego montaż reklamy na rusztowaniach o wymiarach 12,3 m x 12,0 m oraz montaż reklamy na rusztowaniu o wymiarach 12,3 m x 12,3 m x 5,2 m na działce w [...], AM-[...], obręb P., al. [...] we W., oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji - i orzekając co do istoty sprawy - odmówiono uchylenia decyzji Prezydenta W. z 16.10.2020 r. (nr 4451/2020).
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji organu II instancji stanowiły przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, na czele z art. 151 § 1 pkt 1 tego kodeksu.
Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.
Z kolei w myśl przywołanego art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
W związku z treścią zacytowanych przepisów należy poczynić następujące uwagi. Po pierwsze, w świetle art. 149 § 2 k.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uruchamia "właściwe" postępowanie wznowieniowe, które dzieli się na dwa etapy, kolejno wymienione w tym przepisie. W ramach pierwszego etapu – określonego przez ustawodawcę mianem "postępowania co do przyczyny wznowienia" – organ administracji musi ustalić, czy zarzucana wada stanowiąca przesłankę wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Jeżeli organ stwierdzi wystąpienie zarzucanej przyczyny wznowienia, wówczas przechodzi do następnego etapu postępowania wznowieniowego, określonego w art. 149 § 2 k.p.a. jako "postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy", które kończy się wydaniem decyzji, w której organ:
– na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową – gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. – i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo
– na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a.
Natomiast jeżeli organ uzna, że w danej sprawie podstawa wznowieniowa jednak nie wystąpiła, to – jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie przechodzi już do etapu badania sprawy co do istoty, lecz zobligowany jest wydać decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Innymi słowy, stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.
W świetle powyższych uwag należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym składzie nie jest decyzja, która stanowi rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w rozumieniu art. 149 § 2 in fine i art. 151 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., lecz decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Przechodząc wobec tego do oceny zasadności wydania na tej podstawie prawnej decyzji organu II instancji należy przypomnieć, że skarżący kwestionuje błędną ocenę wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się zatem do przesłanki wznowienia postępowania umożliwiającej wznowienie postępowania "jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję" – to w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie stwierdza się, że podstawa ta zachodzi wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po drugie, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej wydającemu decyzję. Po czwarte, muszą one być istotne dla sprawy, co oznacza, że mają w niej znaczenie prawne (por. wyroki NSA z: 29.03.2023 r., sygn. akt III OSK 1938/21; 25.11.2021 r., sygn. akt I OSK 4405/18; 26.03.2014 r., sygn. akt III OSK 3411/21). Przy tym błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Podobnie odmienna, a nawet błędna ocena dowodu (choćby np. w zakresie jego nieprzydatności dla sprawy), który istniał i był znany organowi, nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 12.06.2023 r., sygn. akt I OSK 236/20; 20.04.2023 r., sygn. akt II OSK 1344/20; 50.10.2022 r., sygn. akt I GSK 3020/18).
Spór jaki zaistniał między stronami można sprowadzić do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy "zagrożenie dla sieci kanalizacyjnej" jest nową okolicznością faktyczną, czy też nową oceną znanego organowi I instancji, faktu lokalizacji spornej reklamy nad kanałem kanalizacji ogólnospławnej. Jeżeli odpowiemy na to pytanie w ten sposób, że uznanym, że jest to jedynie nowa ocena, to wówczas nie można mówić o ujawnieniu nowych okoliczności lub nowych dowodów, a jedynie o odmiennej ocenie zabranego w sprawie materiału dowodowego.
Takie stanowisko przyjął Wojewoda Dolnośląski w zaskarżonej decyzji, a Sąd w pełni je podziela. Organ II instancji słusznie dowiódł, że wskazane przez organ I instancji okoliczności nie spełniają co najmniej trzech, jeśli nie wszystkich czterech, warunków konstytuujących prawnie relewantną "nową okoliczność" lub "nowy dowód" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W realiach kontrolowanej decyzji "nowej okoliczności" tudzież "nowego dowodu" nie mogą stanowić okoliczności podniesione przez M., dotyczące zagrożenia dla istniejącej sieci kanalizacyjnej wywołane posadowieniem spornej instalacji reklamowej i konsekwencje z tym związane. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z 16.10.2020 r., nr 4451/2020 wprost bowiem wynika, że w miejscu lokalizacji projektowanego rusztu wraz z reklamą, oznaczonego na rysunku nr [...], przebiega sieć kanalizacyjna (kanał) o oznaczeniu [...]. Nie można zatem zgodzi się ze skarżącym, że o lokalizacji objętej pozwoleniem na budowę reklamy bezpośrednio nad kanałem ściekowym organ I instancji dowiedział się z pisma M. z 23.02.2021 r. dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę 16.10.2020 r. Tym samym odmienna ocena materiału dowodowego, spowodowana uwagami M., dokonana przez organ I instancji po wydaniu decyzji, nie stanowiła podstawy wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Ponadto nie może uzasadniać wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 16.10.2020 r. okoliczność braku uzgodnienia tejże inwestycji przez gestora sieci. Ewentualna konieczność wystąpienia - w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - do gestora sieci, celem uzyskania jego stanowiska w przedmiocie wnioskowanej inwestycji nie stanowi w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowej okoliczności, czy też nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji i nieznanego organowi I instancji. Można byłoby natomiast tę kwestię rozważyć w kontekście przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., co jednak zbadał Wojewoda, wykluczając taką możliwość. Wojewoda przyjął, że żaden przepis prawa nie obligował organu administracji architektoniczno-budowlanej (w sytuacji inwestycji przewidzianej do realizacji na działce budowlanej) do uzgadniania wnioskowanej inwestycji z gestorem sieci, która przebiega przez tą nieruchomość.
Zgodzić się należało również z organem II instancji w tym, że okoliczność potencjalnego bezpośredniego zagrożenia funkcjonowania sieci kanalizacyjnej spowodowana omawianą inwestycją nie mogła stanowić przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odmienna ocena materiału dowodowego, spowodowana uwagami zawartymi w piśmie M., dokonana przez organ I instancji po wydaniu decyzji, nie zmienia tego, że pierwotnie organ ten przyjął, że opisana lokalizacja projektowanej inwestycji pozostanie bez wpływu dla bezpieczeństwa istniejącej sieci kanalizacyjnej. Zarzut braku wszechstronnej oceny tego faktu przez organ udzielający pozwolenia na budowę nie jest kwalifikowaną wadą postępowania, która stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia bowiem zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej, następstwem czego jest zarówno niedopuszczalność wznowienia w oparciu o wadliwość niewyliczoną w art. w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., jak i rozszerzającej wykładani podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Naruszenie tak zakreślonych ram wznowienia postępowania stanowi rażące naruszenie prawa (tak. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 765). Powoływana przez M. wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę mogłaby zostać poddana ocenie wyłącznie w postępowaniu zwykły – w trybie weryfikacji decyzji nieostatecznej w postępowaniu odwoławczym.
Odnosząc się do zarzutów skargi oscylujących wokół przepisów art. 20 ust. 1 pkt 3 i art. 35 u.p.b., to przyjdzie raz jeszcze podkreślić, że inaczej niż w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., podejmując zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda nie miał podstaw do wypowiadania się w kwestii merytorycznej zasadności decyzji z 16.10.2020 r. Jeżeli Wojewoda ustalił, że nie wystąpiła żadna z podstaw wznowienia postępowania, to nie mógł przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie mógł bowiem, nawet w przypadku gdyby stwierdził innego rodzaju wadliwość decyzji z 16.10.2020 r., uchylić jej w tym trybie. Tym samym nie można postawić skutecznie Wojewodzie zarzutów dotyczących niezastosowania art. 20 ust. 1 pkt 3, czy też błędnej wykładni art. 35 u.p.b., albowiem wydając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję kończącą postępowanie wznowieniowe, nie był on zobligowany do uwzględnienia tych regulacji w swoim rozstrzygnięciu.
Ustosunkowując się z kolei do argumentacji skargi, w której jej autor powołał się na postanowienie WSA we Wrocławiu z 30.12.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 587/21, to przyjdzie wskazać, że postanowieniem z 06.04.2022 r., sygn. akt II OZ 199/22, NSA uchylił postanowienie tut. Sądu z 30.12.2021 r.
Mając wszystko to na uwadze, należy podzielić stanowisko organu II instancji, że w sprawie zakończonej decyzją z 16.10.2020 r. nie wystąpiła żadna z podstaw wznowienia postępowania określna w postanowieniu z 05.03.2021 r. W konsekwencji organ II instancji zasadnie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji z 25.05.2022 r. i orzekając co do istoty sprawy odmówił uchylenia decyzji z 16.10.2020 r.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.