II SA/WR 25/21

II SA/Wr 25/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek
Władysław Kulon /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2886/21 - Wyrok NSA z 2024-10-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 33 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Akademii Wychowania Fizycznego we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszonego zarzutu za niedopuszczalny oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...].08.2020 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. (dalej jako: organ I instancji) uznał za nieuzasadniony zarzut A. we W., polegający na niewykonalności obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...].07.2020 r.
W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazano, że przeciwko A. we W. (dalej jako: skarżący lub zobowiązany) na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z [...].07.2020 r. (nr [...]), toczy się postępowanie egzekucyjne obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji tegoż organu z [...].09.2018 r. (nr [...]). W dniu [...].07.2020 r. skarżąca strona wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne, podnosząc niewykonalność obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ I instancji stwierdził dalej, że działając jako wierzyciel i organ egzekucyjny, w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o zasadności zarzutu niewykonalności obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Zdaniem organu, twierdzenia strony jak i dokument, który otrzymał z zarzutem, przygotowany przez dr inż. W. S. z [...].07.2020 r. potwierdza zasadność takiego stanowisko. Z zarzutu i opracowania dra inż. W. S. wynika, że realizacja nakazów z egzekwowanej decyzji jest możliwa po wykonaniu odpowiednich zabezpieczeń budynku. Według organ, opisane przez zobowiązaną stronę okoliczności wskazują jedynie na trudności techniczne jakie wystąpią przy realizacji nakazu i dowodzą, że w przypadku nakazanych robót budowlanych należy zachować szczególną ostrożność oraz że przed przystąpieniem do ich wykonania i w trakcie ich realizacji należy odpowiednio zabezpieczyć budynek. Takie okoliczności nie świadczą o niewykonalności obowiązku, a o bardzo złym stanie technicznym obiektu i konieczności niezwłocznego wykonania nakazanych robót. Dalsza zwłoka w realizacji nakazu tylko pogłębi komplikacje związane z przygotowaniem obiektu do prowadzenia nakazanych robót. Takie komplikacje nie wykluczają możliwości wykonania nakazanych robót. Tym samym organ uznał, że nie ma podstaw by stwierdzić, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny.
Organ I instancji zauważył, że formułując zakres obowiązków na podstawie art. 66 u.p.b., nakazał A. wykonanie konkretnych robót, które należy zrealizować, by przywrócić obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. Nie oznacza to jednak, że obowiązkiem organ było opisanie krok po kroku całego ich przebiegu, czy rodzaju zabezpieczeń, jakie mogą okazać się niezbędne w trakcie realizacji robot. Tych zadań nie da się przewidzieć na etapie formułowania zakresu obowiązku i dlatego pozostają one w gestii osoby uprawnionej, pod nadzorem której roboty będą realizowane. Osoba nadzorująca na bieżąco powinna monitorować przebieg robót i w razie wystąpienia komplikacji podjąć adekwatne do sytuacji działania. Z tego powodu w decyzji z [...].09.2018 r. organ poinformował, że nadzór nad wykonywaniem robót powinna pełnić osoba posiadająca odpowiednie przygotowanie zawodowe i wymagane uprawnienia budowlane. Do zadań tej osoby należy zapewnienie w trakcie robót zasad bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz zgodności z zasadami wiedzy technicznej. Na etapie realizacji nakazu mogą wystąpić nieprzewidziane okoliczności skutkujące koniecznością podjęcia działań adekwatnych do występującej sytuacji. Jeżeli wystąpią nieprzewidziane okoliczności utrudniające wykonanie nakazu osoba nadzorująca powinna określić działania jakie należy podjąć w celu ich zniwelowania tak aby nakazane roboty budowlane mogły zostać wykonane poprawnie. Stąd też okoliczności tego rodzaju nie mogą stanowić uzasadnienia do powstrzymania się od wykonania nakazu i formułowania zarzutu niewykonalności obowiązku. Co istotne, w decyzji nie została określona kolejności wykonania poszczególnych wymienionych robót budowlanych. Numeracja użyta w tej decyzji służy jedynie wyliczeniu (uporządkowaniu) robót, które bezwzględnie mają być wykonane. Organ wyjaśnił, że strona zobowiązana nie jest pozbawiona możliwości wykonania prac wykraczających poza zakres nakazów. Oznacza to, że jeżeli w ocenie strony zobowiązanej, dla poprawy stanu technicznego budynku, czy przystosowania go do aktualnych potrzeb uczelni, koniecznym jest wykonanie robót w szerszym zakresie, nie ma przeszkód, aby takie prace zostały zrealizowane. W takim przypadku strona zobowiązana powinna rozważyć, czy planowane prace, wykraczające poza zakres nakazanych robót nie wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budową czy zgłoszenia. Z punktu widzenia egzekucji nakazu konieczne jest jednak wykonanie prąc określonych w tytule wykonawczym.
Ponadto organ ocenił, że przyjęte przez niego stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Po rozpoznaniu zażalenia strony skarżącej, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...].11.2020 r. (nr [...]), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii uznania za nieuzasadniony zarzutu A. dotyczącego niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. DWINB wyjaśnił, że niewykonalności obowiązku może dotyczyć takiej sytuacji, w której istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania za niewykonalną decyzję nie mogą być np. trudności w jej wykonaniu, najczęściej związane z niezadowoleniem adresatów z decyzji, czynniki ekonomiczne czy też finansowe. Jak wynika z wniesionego zarzutu żadna z powyższych sytuacji w sprawie nie zaszła. Ponadto zobowiązana strona wnosząca zarzut nie przedstawia żadnych dowodów wskazujących na niewykonalność obowiązku, zatem nie uprawdopodobniono tej okoliczności, a ciężar udowodnienia powyżej kwestii spoczywa na zobowiązanym.
Mając na uwadze treść wymaganego obowiązku, DWINB stwierdził, że istnieją techniczne możliwości na jego wykonanie, jedynie strona musi przed przystąpieniem do nakazanych robót odpowiednio zabezpieczyć budynek. Ponadto, z treści wymaganego obowiązku nie wynika kolejność wykonywania poszczególnych robót budowlanych. Za sposób prowadzenia robót budowlanych odpowiadają osoby zobowiązane.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych w zażaleniu organ II instancji stwierdził, że organ l instancji nie naruszył art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a. Przedmiotowe postępowanie egzekucyjne jest na etapie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, a organ egzekucyjny jest równocześnie wierzycielem i stanowisko, co do wniesionych zarzutów jest równoznaczne z postanowieniem w sprawie wniesionych zarzutów. W tym zakresie organ powołał się na wyrok WSA w Gdańsku z 20.11.2018 r. o sygn. akt I SA/Gd 419/18, w którym m.in. stwierdzono, że: "w sytuacji gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem wydaje on jedno postanowienie, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a., z pominięciem uzyskania stanowiska wierzyciela". Ponadto zdaniem organu II instancji, przywołana w zażaleniu uchwała NSA z 25.06.2007 r., sygn. akt I FSP 4/06, jedynie potwierdza powyższe stanowisko. W tej uchwale NSA potwierdził, bezprzedmiotowość wydawanych postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela, w sytuacji, gdy jest on równocześnie organem egzekucyjnym. Charakter PINB dla W. zmienia się dopiero, gdy egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym, przechodzi w egzekucję obowiązku o charakterze pieniężnym, wtedy właściwym organem egzekucyjnym będzie Naczelnik Urzędu Skarbowego, a wierzycielem PINB dla W.
Odnosząc się do okoliczności związanych z koniecznością rozbiórki budynku, czy też jego elementów, zdaniem organu II instancji, mogły być one podnoszone podczas prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku. Organy administracji publicznej nie badają racjonalności, czy też wielkości nakładów koniecznych do zrealizowania obowiązków. Ponadto za bezpieczeństwo pracowników odpowiada osoba prowadząca dane zamierzenie inwestycyjne, a nie organ nadzoru budowlanego.
W skardze na powyższe postanowienie, skarżąca strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając DWINB naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności złożonej do akt sprawy Ekspertyzy technicznej budynku "Hangaru" dr inż. W. S. - rzeczoznawcy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej na okoliczność obiektywnej niemożliwości wykonania obowiązku naprawy przedmiotowego obiektu.
Uzasadniając zarzuty skargi jej autor podniósł, że z punktu 7.2 powołanej ekspertyzy wynika, iż "Jego część drewnianą należy bezwzględnie rozebrać. W przypadku podjęcia decyzji o remoncie pozostałej części, ścianę murowaną należy zabezpieczyć przed jej przewróceniem." W pkt 7.3. wskazuje: "Naprawa części drewnianej hangaru nie jest możliwa. W rachubę wchodzi jedynie jej rozbiórka i odbudowa z nowego drewna." Nie pozostawia też żadnych wątpliwości brzmienie punktu 7.4.: "Zdaniem autora ekspertyzy, w świetle przeprowadzonych analiz, ich wyników, ocen stanu technicznego, odbudowanie istniejącego hangaru na sprzęt pływający jest nieuzasadnione z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia i powinno się go rozebrać."
Wobec powołanej treści ekspertyzy skarżąca strona zauważyła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wymienia przesłanki uznania obowiązku o charakterze niepieniężnym za niewykonalne podkreślając, że są to sytuacje, które istnieją niezależnie od zobowiązanego oraz posiadają charakter trwały. W konkluzji organ uznał, że "żadna z powyższych sytuacji w przedmiotowej sprawie nie zaszła". Zdaniem strony skarżącej, przytoczona ekspertyza podważa powyższe twierdzenie. Przede wszystkim niemożność wykonania spornego obowiązku istnieje niezależnie od zobowiązanego. W toku całego postępowania wielokrotnie podnoszono, że naprawa części drewnianej hangaru nie jest możliwa. Konieczna jest jej rozbiórka, na którą nie wyraża zgody Miejski Konserwator Zabytków (dalej w skrócie: MKZ). W takim przypadku strona skarżąca nie ma możliwości wykonania nałożonych nakazów, skoro dwa organy, których stanowiskiem jest związana, nakładają wzajemnie wykluczające się zobowiązania. Zakres obowiązku nałożony przez PINB wymaga de facto rozbiórki obiektu, na którą MKZ nie wyraża zgody. W ocenie strony skarżącej, zaistniała sytuacja jest czynnikiem niezależnym od zobowiązanego. Ma ona też charakter trwały, bowiem MKZ konsekwentnie podtrzymuje stanowisko niewyrażające zgody na rozbiórkę obiektu.
Ponadto A. wykazywała w zarzutach oraz w zażaleniu od postanowienia nr [...], że niewykonalność egzekwowanych nakazów wynika z przyczyn technicznych, które nie są zależne od zobowiązanego. Nadto biorąc pod uwagę stan techniczny obiektu uznać należy, że dla bezpieczeństwa przeprowadzenia jakichkolwiek prac konieczna jest rozbiórka. Dotyczy to właściwie wszystkich zakresów robót określonych w decyzji z [...].09.2018 r. Dla przykładu wymiana poszczególnych elementów drewnianej konstrukcji szkieletowej ścian, naprawa spękań i zarysowań ścian murowanych z cegły poprzez przemurowanie większych pęknięć, jak również wykonywanie pozostałych nakazanych napraw obiektu stanowić może zagrożenie dla życia i zdrowia pracowników. Zdaniem strony skarżącej również naprawianie obiektu poprzez rozebranie ściany cegłówka po cegłówce bądź deska po desce i wprowadzanie w ich miejsce nowych materiałów jest nieracjonalne i nieefektywne. Nie sposób pominąć też faktu, że pęknięcia ścian świadczą o tym, że po rozbiórce elementów naziemnych pojawi się konieczność wzmocnienia fundamentów. Jedynym rozsądnym i bezpiecznym sposobem działania, uzasadnionym jednocześnie społecznie i ekonomicznie, jest rozbiórka obiektu.
Ponadto autor skargi wskazał, że koszt wykonania zobowiązania w pełnym zakresie wynikającym z decyzji nr [...] szacować należy na poziomie około 2-2,5 miliona złotych. Zabezpieczenie obiektu, nakazane przez MKZ (obecnie wykonywane), kosztuje około 150 000 zł. Zabezpieczenie uznane zostało przez MKZ za wystarczające. Porównanie tych wydatków, zdaniem strony skarżącej, jednoznacznie wskazuje, że również w interesie publicznym leży uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia, wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej przywoływana jako p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Zdaniem Sądu, prawidłowo i wyczerpująco organ odwoławczy w motywach swego postanowienia wyjaśnił stronie, że powołana przesłanka, mogąca stanowić podstawę zarzutu w kontrolowanym postępowaniu nie zaistniała. Nie sposób przyjąć w ustalonych ponad wszelką wątpliwość okolicznościach sprawy, że nałożony decyzją PINB dla W. z [...].09.2018 r. (nr [...]) nakaz jest niewykonalny, zarówno faktycznie jak i z prawnego punktu widzenia. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (wyrok NSA z 802.2006r., II OSK 509/05). Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być również trudności uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi (por. np. wyrok NSA z 30.12.2014 r., I OSK 2094).
W ocenie Sądu, powoływana przez stronę skarżącą argumentacja stanowi w istocie zarzuty odnoszące się do samej zasadności wydanej przez PINB dla W. decyzji nr [...], będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Wobec tego należy podkreślić, że zarzut oparty na przesłance niewykonalności obowiązku nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji. Ustalanie sprzeczności z prawem egzekwowanej decyzji przez organ egzekucyjny, w tym przypadku będący także wierzycielem, byłoby dodatkowym trybem nadzwyczajnym weryfikacji takich aktów. Organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dlatego wszelkie okoliczności, na które powołuje się strona skarżąca, a dotyczące prawidłowości lub nie decyzji posiadającej walor ostateczności nie mogą być badane na etapie postępowania wykonawczego. Sądowi wiadomym jest przy tym, że skarżąca strona podjęła próbę wzruszenia egzekwowanej decyzji. Dopóki jednak taka decyzja pozostaje w obrocie prawnym rzeczą organu jest doprowadzanie do jej wykonania. Innymi słowy na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa ponowna weryfikacja prawidłowości (słuszności) nałożonego nakazu.
O niewykonalności obowiązku usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku hangaru poprzez wykonanie robót budowlanych wymienionych w pkt 1-7 w decyzji z [...].09.2018 r., nr [...] nie świadczy również okoliczność wydania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków decyzji z [...].09.2020 r., nr [...]. Decyzja organu władzy konserwatorskiej dotycząca pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zakresie wykonania konstrukcji zabezpieczającej budynek hangaru przed katastrofą budowlaną, w ocenie Sądu, tylko potwierdza fakt, że strona skarżąca poprzez swoje zaniedbania, w tym brak wykonania decyzji z [...].09.2018 r., doprowadziła do stanu awaryjnego zabytku.
W kontekście powoływanej przez stronę skarżącą argumentacji przyjdzie z ubolewaniem stwierdzić, że po prostu brakuje właściwych słów aby odnieść się do twierdzeń, że "odbudowanie istniejącego hangaru na sprzęt pływający jest nieuzasadnione z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia i powinno się go rozebrać″ (...), "Jedynym rozsądnym i bezpiecznym sposobem działania, uzasadnionym jednocześnie społecznie i ekonomicznie, jest rozbiórka obiektu". Jak można uważać, że w mieście takim jak W., dotkniętym niewyobrażalnym stratami materialnymi z okresu ostatniej wojny, następnie bezsensownie i bezpowrotnie pozbawionym wielu zabytków w okresie powojennym a także niestety i współczesnym, rozbiórka zabytku jest w interesie społecznym i publicznym. Dodatkowo taki pogląd prezentuje uczelnia publiczna.
Z przedstawionych względów, dotyczących charakteru postępowania egzekucyjnego, w trakcie którego organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, przystępuje nie do oceny prawidłowości nałożenia egzekwowanego obowiązku, lecz podejmuje wyłącznie działania i stosuje środki przewidziane prawem celem jego wyegzekwowania, organy w toku postępowania wykonawczego nie naruszyły przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Trzeba przy tym również pamiętać, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tu odpowiednio (art. 18 u.p.e.a.), czyli nie wprost i tylko w takim zakresie, w jakim nie ma bezpośrednich unormowań w u.p.e.a. Analiza tytułu wykonawczego nr [...], wydanego przez PINB wskazuje, że zawiera on wszystkie elementy, wymagane przez art. 27 u.p.e.a. i odpowiada w pełni wzorcowi normatywnemu.
Nadto wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi, w aktach sprawy nie ma dokumentu pt. Ekspertyza techniczna budynku "Hangaru" dr inż. W. S. Strona skarżąca dołączyła do zarzutów oraz skargi opracowanie autorstwa dr inż. W. S. pt. Uwagi do decyzji PINB dla miasta W. Decyzja nr [...] dotycząca: Budynku hangaru na sprzęt pływający, usytuowanego na terenie A. przy ul. [...] we W. Z kolei Ekspertyza techniczna budynku "Hangaru", z którą Sąd się zapoznał, znajduje się w aktach administracyjnych przekazanych wraz ze skargą na postanowienie DWINB z [...].02.2021 r., wydane w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 195/21).
Podsumowując stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji słusznie uznały zarzut wniesiony przez skarżącą stronę, za bezzasadny i stanowisko w tym zakresie trafnie uzasadniły.
W tej sytuacji wobec niezasadności zarzutów skargi oraz braku badanych przez Sąd z urzędu uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.