II SA/Wr 25/07

II SA/Wr 25/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Julia Szczygielska /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 113 poz 1209
art. 1 ust. 1 ust. 2 ust. 3
Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA – Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym w J. na działce nr [...], obręb [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz. U. Nr 205, poz. 1991 ze zm.), Burmistrz Miasta J. odmówił nabycia własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem dwulokalowym, oznaczonej działką nr 293 o pow. 928 m2, położonej w J. w obrębie nr [...] – Z. przy ul. B. g. [...], której użytkownikami wieczystymi są: K. Ż. w udziale wynoszącym ½ części, B. M. w udziale wynoszącym ¼ części i K. M. w udziale wynoszącym 1/4 części. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono m.in., iż zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy własność nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe nabywają z mocy prawa osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 24 października 2001 r., użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi i ust. 2 prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1. W niniejszej sprawie organ ustalił, że K. Ż. jest właścicielem lokalu nr [...] nabytego aktem notarialnym z dnia [...] (Rep. A nr [...]) i współużytkownikiem wieczystym w udziale ½ części nieruchomości. Właściciele lokalu nr 1 B. M. i K. M. jako następcy prawni po zmarłym dnia [...] K. M. i po zmarłej dnia [...] W. M., są również współużytkownikami wieczystymi tego prawa w udziale po ¼ części nabytego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia 27 lutego 2002 r. (sygn. akt INs 21/02). Z powyższego wynika, zdaniem organu, że współużytkownicy wieczyści jako następcy prawni nie spełniają dyspozycji a art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, albowiem swe prawo nabyli w części po dniu 26 maja 1990 r., a tym samym nie zachodzi możliwość jednoczesnego nabycia własności, ze względu na fakt, że współużytkownicy wieczyści łącznie nie spełniają przesłanek do nabycia prawa własności. Również poprzednicy prawni, tj. W. i K. M., nie spełniali przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy, ponieważ nie byli współużytkownikami wieczystymi w obu wymaganych przepisem datach, tj. 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r.
Literalne brzmienie oraz wykładnia gramatyczna przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości wskazuje na to, że nabywcami z mocy prawa nieruchomości, o których jest mowa w tym przepisie, są wyłącznie osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 24 października 2001 r., użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi tych nieruchomości. A zatem w tych dwóch datach użytkownikiem wieczystym musi być ta sama osoba. Następcą prawnym jest tylko ta osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego od osób fizycznych, będących użytkownikami wieczystymi w datach 26 maja 1990 r. oraz 24 października 2001 r. A zatem następcą prawnym, uprawnionym do nabycia własności nieruchomości jest tylko i wyłącznie osoba, która nabyła użytkowanie wieczyste po dniu 24 października 2001 r. W przypadku nabycia spadku potwierdzonego postanowieniem sądowym, które stało się prawomocne po dniu 24 października 2001 r. to i tak decyduje wyłącznie data otwarcia spadku. Spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Jeżeli zatem, któryś ze współużytkowników wieczystych powyższych warunków nie spełnia, to nie dochodzi do nabycia z mocy prawa własności tych nieruchomości. Reasumując, organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymogi przepisów w/w ustawy, tj. poprzednik prawny – K. i W. M. – nie byli w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy 24 października 2001 r. współużytkownikami wieczystymi nieruchomości. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do orzeczenia o nabyciu prawa własności nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. M., zarzucając jej obrazę prawa na skutek niedostatecznego rozpoznania stanu faktycznego sprawy oraz błędną jego ocenę prawną i wnosząc o jej uchylenie oraz rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu strona wskazała, iż umową sprzedaży z [...] rodzice W. i K. M. oraz K. Ż. nabyli od Państwa przedmiotową działkę gruntu na tzw. własność czasową na 80 lat, przekształconą następnie w wieczyste użytkowanie. Użytkowanie to z mocy tego tytułu prawnego trwa nieprzerwanie do dzisiaj. Poprzez dziedziczenie ustawowe już z dniem 24 września 1978 r. odwołujący stał się z bratem K. następcą prawnym praw wynikających z powyższej umowy wobec 2/3 części nieruchomości, będącej przedmiotem spadku, a 2 kwietnia 1998 r. – wobec ½ całej działki. Z powyższego jednoznacznie wynika, zdaniem strony, że już przed 26 maja 1990 r. wnioskodawcy byli współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości i są nimi nadal. W tej sytuacji nie można zgodzić się z bezpodstawnym, sprzecznym z dowodami w sprawie poglądem organu I instancji, jakoby nie spełniali dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości poprzez to, że w granicznych datach (26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r.) ich rodzice lub wnioskodawcy nie byli współużytkownikami wieczystymi tej nieruchomości. Już ponad 40 lat, na podstawie w/w tytułu prawnego, władają przedmiotową nieruchomością i są użytkownikami i samoistnymi posiadaczami. Z tego tytułu Gmina pobierała od nich, a wcześniej od rodziców, stosowne opłaty, a zawarta przez Państwo umowa nie utraciła swej ważności. Ponadto wywiedziona przez Burmistrza J. teza, że nie nabyli prawa własności działki tylko z tych względów, że rodzice zbyt późno lub zbyt wcześnie odeszli, jest w ocenie odwołującego się nieludzkie i w sposób rażący narusza zasadę racio legis cytowanej ustawy oraz bezprawnie ogranicza prawa osoby trzeciej – K. Ż., właścicieli odrębnej nieruchomości mieszkaniowej. Pogląd taki stoi również w całkowitej sprzeczności z celowościową wykładnią ustawy, zmierzającą do uregulowania praw własnościowych nieruchomości gruntowych, znajdujących się przez dziesięciolecia w użytkowaniu wieczystym z woli organów państwowych. Prezentowany przez organ I instancji pogląd prawny stanowi nadto obrazę konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, jako że w tej samej sytuacji faktycznej (długotrwałe wieczyste użytkowanie) jednym osobom przyznaje prawa a innych je pozbawia.
Po rozpatrzeniu odwołania B. M., w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] Nr [...]. Decyzja organu II instancji stała się przedmiotem skargi B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po rozpoznaniu której Sąd wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 405/05), uchylił zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając ponownie sprawę w dniu [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Nr [...], którą uchylono decyzję organu I instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, iż zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, organ II instancji powinien oceniać sprawy według przepisów prawa materialnego, obowiązującego w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. W przedmiotowej sprawie stan prawny z daty rozstrzygnięcia wniosku stron, decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...] oraz z daty podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu odwoławczym - uległ zasadniczej zmianie, bowiem w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Według przepisu art. 9 tej ustawy utraciły moc ustawy: z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Jednocześnie ustawodawca w art. 8 cyt. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wskazał, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną - stosuje się przepisy niniejszej ustawy.
Powyższe wskazuje, zdaniem organu, że skutkiem wprowadzenia powyższych zmian, dokonywanie przez tut. organ oceny prawidłowości decyzji organu I instancji podjętej w nieobowiązującym już stanie prawnym - nie jest dopuszczalne. Z tych przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazano przy tym, iż w postępowaniu tym organ I instancji winien rozpatrzyć wniosek stron z zastosowaniem przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w kwestii uzyskania stanowiska stron odnośnie przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności według zasad określonych w tej ustawie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł B. M., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego zastosowania, pomimo iż nie miał on w sprawie zastosowania, art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy miał on w sprawie zastosowanie, oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym poprzez wyrażenie w zaskarżonej decyzji oceny prawnej sprzecznej z oceną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 lipca 2006 r., wydanego w sprawie II SA/Wr 405/05, uchylającym decyzję SKO w L. uprzednio wydaną w przedmiotowej sprawie - pomimo wynikającego ze wskazanego przepisu związania oceną prawną wyrażoną przez Sąd.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż przepis będący podstawą uprawnień skarżącego już nie obowiązuje, a przepis art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, będący przepisem przejściowym, nakazuje stosowanie przepisów tejże nowej ustawy w sprawach takich jak sprawa skarżącego, oraz że w wypadku zmiany przepisów stosuje się prawo materialne w nowym brzmieniu. W pierwszej kolejności dlatego, iż niweczy skutek orzeczenia WSA, w którym stwierdzono, w ocenie skarżącego, iż przysługuje mu prawo opisane w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, oraz sankcjonuje bezprawne działanie organów administracji samorządowej, które miało miejsce wcześniejszym etapie postępowania. Ponadto zasadą jest, iż stosuje się prawo obowiązujące w czasie, którego sprawa dotyczy. W momencie wydawania decyzji organ stosuje, co do zasady, prawo procesowe w nowym brzmieniu. Nadto przepis przejściowy nowej ustawy nie ma w sprawie zastosowania, gdyż nakazuje stosowanie nowych przepisów, w sytuacji gdy sprawy uprzednio wszczęte nie zastały zakończone decyzją ostateczną. Tymczasem w przedmiotowej sprawie – jak podniósł skarżący - wydano decyzję ostateczną w starym stanie prawnym, a uchylający ją wyrok Sądu ma ten skutek, iż organy samorządowe, zgodnie ze wskazaniem Sądu, mają obowiązek usunięcia wad swojego postępowania i rozstrzygnięć. Sytuacja taka powoduje, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy prawa materialnego obowiązującego uprzednio, z których to przepisów wynikały uprawnienia podmiotu, tym bardziej, iż uprawnienia te wywierały skutek z mocy prawa, a decyzja wydawana w sprawie miała jedynie charakter deklaratoryjny i jedynym jej elementem prawotwórczym była data jej wydania, która skutkowała określeniem daty nabycia własności nieruchomości oraz uprawnienie do odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Samo prawo własności powstawało z mocy prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była, wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja z dnia [...], którą uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. W sytuacji zaś, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
"Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji" (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105).
W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, istniały podstawy do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. opisanej wyżej decyzji kasacyjnej z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylającej decyzję Burmistrza Miasta J. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w tej sprawie było bowiem stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została podjęta w nieobowiązującym już stanie prawnym, który z daty rozstrzygnięcia wniosku stron (decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...]) oraz z daty podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu odwoławczym - uległ zasadniczej zmianie.
Należy tutaj wskazać, iż wniosek B. M. i K. M. oraz K. Ż. o stwierdzenie nabycia prawa własności gruntów działki nr [...] o pow. 928 m2, położonej w J. w obrębie nr [...] – Z. przy ul. B. G. [...], będącej przedmiotem ich współużytkowania wieczystego, został złożony w dniu [...]. W tej dacie, jak i w dniu podjęcia przez Burmistrza Miasta J. decyzji Nr [...], tj. [...], obowiązywała ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.).
W dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459).
Zgodnie z art. 9 powołanej powyżej ustawy straciły moc: ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r. Nr 3, poz. 24 i Nr 64, poz. 592).
Stosownie zaś do treści art. 8 w/w ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy.
Niesporne jest, iż rozpatrywana sprawa nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. w dniu [...], decyzją ostateczną.
Wprawdzie w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. decyzji z dnia [...] Nr [...], jednakże decyzja ta na skutek skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 405/05) została uchylona. Wyrok ten nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym samym stając się prawomocnym.
Uzyskanie przez powyższy wyrok przymiotu prawomocności, spowodowało określone oddziaływanie orzeczenia Sądu na zakończone postępowanie administracyjne w sprawie nabycia przez wnioskodawców (w tym skarżącego) prawa własności nieruchomości gruntowej, pozostającej w ich użytkowaniu wieczystym na podstawie ustawy z 2001 r. Rozstrzygnięcie zawarte w wyroku uwzględniającym skargę, stanowiące o uchyleniu kwestionowanego aktu, wywiera w stosunku do tego aktu skutek wsteczny. W rezultacie takiego orzeczenia, w postępowaniu przed organami administracji publicznej następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem tego aktu. W rozpoznawanej sprawie nastąpił więc powrót do momentu rozpatrzenia przez Kolegium odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...].
Po uprawomocnieniu wyroku sądowego dalszy tok postępowania w sprawie, już przed organem administracji publicznej, zależał od stwierdzenia, czy w danym, konkretnym przypadku, istnieje możliwość i potrzeba kontynuacji postępowania administracyjnego, a w szczególności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do jej meritum, bądź też w taki sposób, że kontynuacja taka będzie zbędna i niedopuszczalna (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005).
W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wynikająca z powyższego przepisu reguła wskazuje, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjne, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ewentualne naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 powodowałoby konieczność, w razie złożenia skargi, uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności). Z kolei związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 powołanej ustawy oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97).
Wynikające z omawianego przepisu związanie nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Podkreślić bowiem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego przyjmuje się powszechnie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie bądź też zmianie nie ulegnie stan prawny (przepisy prawne) stanowiące podstawę oceny i orzekania w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/1999, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt III S.A. 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 434/00, publ. Palestra 2002, nr 9-10, s. 199; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, publ. LEX nr 187499). Zmiana stanu prawnego zawsze będzie bowiem powodowała konieczność dokonania przez organ administracji nowych samodzielnych ocen prawnych.
Istotne jest ponadto, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...], uchylona opisanym wyżej wyrokiem podjętym w sprawie II SA/Wr 405/05, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Kontrolując zgodność z prawem tej decyzji, Sąd związany był więc stanem faktycznym i przepisami prawnymi, stanowiącymi podstawę zaskarżonej decyzji, obowiązującymi w chwili jej wydania. Zatem ocena prawna wyrażona w omawianym wyroku dotyczyła zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Zważyć jednak należy, że - jak to była powyżej mowa – wskazany akt prawny od dnia 13 października 2005 r. został uchylony przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r.
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. niewątpliwie odmiennie od ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. określiła przesłanki przedmiotowe i podmiotowe uprawniające osoby fizyczne do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przede wszystkim zrezygnowano z wymogu zawartego w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., zgodnie z którym tylko osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 24 października 2001 r., użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne mogły nabyć z mocy prawa własność tych nieruchomości.
Zauważyć przy tym należy, że właśnie interpretacja tego przepisu była przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez Sąd w wyroku z dnia 20 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 405/05). Wobec powyższego uprawnione jest twierdzenie, że doszło do istotnej zmiany stanu prawnego, stanowiącego podstawę kasacyjnego orzeczenia zawartego w przywołanym wyroku Sądu. Taka sytuacja wyłączałaby więc działanie reguły zawartej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Tym samym należało uznać zarzut skargi naruszenia art. 153 powołanej ustawy za nieuzasadniony.
Skutkiem kasacyjnego orzeczenia WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 405/05) był również powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem tego aktu, czyli na początkowy etap postępowania odwoławczego. W obrocie prawnym funkcjonowała więc nieostateczna decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] oraz odwołanie B. M. od tej decyzji. Obowiązkiem zaś organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nakłada bowiem na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania (por. wyrok NSA z dnia z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92).
Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zobowiązany był uwzględnić przedstawioną wcześniej zmianę stanu prawnego i dokonać oceny czy w świetle zawartej w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. regulacji intertemporalnej możliwe było rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o dotychczasowe przepisy. Badając, czy uchylony przepis może być nadal stosowany i tym samym zachowuje moc obowiązującą, należy bowiem kierować się treścią miarodajnej normy międzyczasowej (intertemporalnej). Normy takie – rozgraniczające czasowy zakres stosowania kolejno obowiązujących przepisów przez wskazanie, który z nich należy stosować w danej sytuacji, z reguły zawarte są w przepisach przechodnich (przejściowych i dostosowujących), towarzyszących przepisom uchylającym przepisy wcześniejsze. Normę taką uwzględnić należy także wtedy, gdy nowy przepis zmienia w całości lub w części tekst przepisu wcześniejszego, powodując w ten sposób nadanie odmiennej treści wyrażonej w nim normie prawnej.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie prezentowany był pogląd, że do utraty mocy obowiązującej uchylonego przepisu nie dochodzi w sytuacji, gdy przepis ten mimo uchylenia może mieć zastosowanie do określonych sytuacji na mocy miarodajnej normy intertemporalnej (por. orzeczenie z dnia 8 stycznia 1991 r., sygn. akt P. 1/90, OTK w 1991 r., poz. 6).
Przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie dają jednak podstawy do przyjęcia tezy o obowiązywaniu normy intertemporalnej, dopuszczającej przedłużone stosowanie przepisów uchylonej przez nią ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Z uwagi na treść art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie ma tutaj bowiem miejsca sytuacja, w której przepisy mimo ich uchylenia tą ustawę, zachowałyby nadal moc obowiązującą.
Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydając zaskarżoną decyzję, nie mogło ocenić sprawy merytorycznie, bowiem decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie przepisów prawa materialnego, które nie obowiązywały w dniu podejmowania przez organ odwoławczy decyzji w II instancji. Jeżeli bowiem przepisy prawa materialnego uległy zmianie w czasie między wydaniem decyzji przez Burmistrza Miasta J. a rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy, ten drugi - zachowując tożsamość sprawy – obowiązany był uwzględnić nowy stan prawny, do czego obligowany był przepisem art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Tym samym Sąd nie uznał za uzasadniony zarzut skargi co do naruszenia przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego zastosowania oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości poprzez jego niezastosowanie.
Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji zaś, gdy organ II instancji stwierdzi, że decyzja organu I instancji (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) jest wadliwa, musiał wydać decyzję uchylającej taką decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a.
Podjęcie decyzji kasacyjnej spowodowało, iż również Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, nie oceniał merytorycznie rozstrzygnięcia sprawy dokonanego w istocie tylko w decyzji Burmistrza Miasta J.
Wskazać przy tym należy, że przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przesądza treści rozstrzygnięcia organu I instancji przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji.
Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz Miasta J. będzie musiał rozpatrzeć wniosek stron o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem przepisów nowej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi B. M. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stąd orzeczono jak w sentencji.