II SA/WR 249/24

II SA/Wr 249/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Protokolant: Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. zs. w B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 stycznia 2024 r. nr IF-O.7840.154.2020.KMB-3 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę boksów magazynowych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego Nr 606/2020 z dnia 27 lutego 2020 r., odmówiono spółce F. sp. z.o.o., z siedzibą w B., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę boksów magazynowych na działkach nr [...] i [...], obręb B., gm. K. Dnia 1 października 2019 r. do kancelarii Starostwa Powiatowego we Wrocławiu wpłynął wniosek spółki F. sp. z o.o., z siedzibą w B., ul. [...], reprezentowanej przez K. B., o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę boksów magazynowych przy ul. [...] w B., gm. K. (działki nr [...] i [...], AM [...], obręb [...] B., jednostka ewidencyjna [...] K.). Pismem z dnia 7 listopada 2019 r. wezwano inwestora do uzupełnienia - w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania - braków formalnych wniosku poprzez: - prawidłowe określenie numeracji działek, gdyż we wniosku wskazano dwie działki, natomiast zamierzenie budowlane realizowane będzie tylko na jednej z nich; - dołączenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w dołączonym do wniosku brak daty; - dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - dołączenie decyzji - pozwolenia wodnoprawnego; - dołączenie dowodu uiszczenia opłaty skarbowej z tytułu postępowania administracyjnego ws. o pozwolenie na budowę. Wezwanie to doręczono inwestorowi 18 listopada 2019 r., zatem wyznaczony na uzupełnienie termin upływał dnia 2 grudnia 2019 r. Tego dnia do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo inwestora, zawierające wniosek o zawieszenie postępowania. Ponadto dołączono dowód uiszczenia opłaty skarbowej z tytułu spłaty zadłużenia, w postaci umowy ugody z dnia 2 października 2019 r. Dopiero w dniu 6 grudnia 2019 r. inwestor, reprezentowany przez adw. P. K., złożył wyjaśnienia oraz dodatkowe dokumenty: - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;- informację z Krajowego Rejestru Sądowego wg stanu na dzień 5 grudnia 2019 r.; - decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 maja 2019 r, - pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wraz z zaświadczeniem z dnia 6 grudnia 2019 r., że decyzja ta jest ostateczna; - dowód uiszczenia opłaty skarbowej z tytułu budowy boksów magazynowych w B.; - pełnomocnictwo dla adw. P. K. oraz dowód uiszczenia stosownej opłaty. W piśmie z dnia 6 grudnia 2019 r. wyjaśniono, że zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na dwóch działkach wskazanych we wniosku. Wniesiono także o dokonanie oceny, czy decyzja środowiskowa jest wymagana dla planowanej inwestycji, już po wszczęciu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Dnia 12 grudnia 2019 r. do Starosty Powiatu Wrocławskiego wpłynęło pismo inwestora informujące o wypowiedzeniu przezeń pełnomocnictwa K. B. oraz wycofujące wniosek z dnia 2 grudnia 2019 r. o zawieszenie postępowania. Ponadto w piśmie tym inwestor zakwestionował wezwanie do uzupełnienia braków formalnych z dnia 7 listopada 2019 r. i wniósł o przywrócenie terminu do złożenia uzupełnienia wniosku. Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Następnie, postanowieniem Nr 2204/2019 z dnia 17 grudnia 2019 r., organ prowadzący postępowanie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w terminie do dnia 14 lutego 2020 r. Odpowiedź na powyższe postanowienie została nadana w placówce pocztowej w dniu 18 lutego 2020 r. Przesyłka ta wpłynęła do organu prowadzącego postępowanie 19 lutego 2020 r. W tej samej przesyłce zamieszczono wniosek inwestora o przywrócenie terminu do złożenia uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę boksów magazynowych zgodnie z postanowieniem. Ostatecznie opisaną decyzją Starosta Powiatu Wrocławskiego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce F. sp. z o.o. z siedzibą w B., ul. [...], pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę boksów magazynowych na działkach nr [...] i [...], obręb B., gm. K. W uzasadnieniu stwierdzono, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego nań postanowieniem Nr 2204/2019 z dnia 17 grudnia 2019 r. obowiązku (por. przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Obszernie wypowiedziano się na temat konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Wspomniano także, z dostępnych map satelitarnych wynika, że boksy te już istnieją i segregacja odpadów w nich już się odbywa. W takim przypadku na mocy art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę nie wydaje się.
Od decyzji tej odwołała się spółka.
Decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 stycznia 2024 r. (nr IF-0.7840.154.2020.KMB-3), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki F. sp. zo. o., z siedzibą w B., reprezentowanej przez adw. P. K., od opisanej decyzji, uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że odwołanie złożono w terminie, a nadto w dniu 23 października 2020 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo inwestora z dnia 20 października 2020 r. zawierające dodatkowe wyjaśnienia. Pismem z dnia 24 sierpnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim o wyjaśnienie, czy roboty budowlane, objęte remonstrowaną decyzją, zostały rozpoczęte, a w przypadku braku dokumentów w tej sprawie o przeprowadzenie stosownej kontroli. Pismem organu nadzoru budowlanego z dnia 29 grudnia 2023 r. przesłano do organu wyniki tej kontroli. Na podstawie posiadanych akt sprawy oraz obowiązujących przepisów organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 19 września 2020 r. weszła wżycie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Przepis art. 25 tej ustawy głosi, że do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [ustawy Prawo budowlane] stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z powyższym do niniejszej sprawy stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji. W myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku spełnienia wymagań, określonych wart. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Spełnienie tych wymagań organ sprawdza przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie tych wymagań organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (przepis art. 35 ust. 3 cyt. ustawy). W przeciwnym przypadku organ zobligowany jest do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (przywołany powyżej art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Z przywołanych przepisów wynika, iż warunkami koniecznymi do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę są: 1) złożenie wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), 2) złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), 4) wykonanie - a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7, tj. zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane), 5) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), 6) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W przypadku niespełnienia choć jednego z tych warunków organ wydaje decyzję odmowną - tzn. odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na budowę. W ustawie Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przy załatwianiu mniejszej sprawy, znajdował się także przepis art. 32 ust. 4a, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę - tzn. przed uzyskaniem tej decyzji. W niniejszej sprawie inwestor wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, obejmującej budowę boksów magazynowych przy ul. [...] w B., gm. K. (działki nr [...] i [...], AM [...], obręb [...] B., jednostka ewidencyjna [...] K.). Jak wynika z dokumentacji projektowej, teren inwestycji znajduje się na terenie istniejącego i działającego zakładu przeróbki odpadów komunalnych. Pod inwestycję przeznaczono dwie działki: nr [...] i nr [...]. Na działkach tych istnieje uzbrojenie: kanalizacje: sanitarna i deszczowa, wodociąg, sieci technologiczne, elektryczne i teletechniczne, a także tereny utwardzone (drogi). Inwestycja obejmuje budowę boksów magazynowych na działce nr [...], w jej zachodniej części (projekt budowlany, str. 8-9), w odległości 4 m. od zachodniej granicy zakładu. Projektowany obiekt posiadać będzie wymiary zewnętrzne 47,2 m X 12 m. Wnętrze podzielone będzie na 5 boksów o głębokości 11,2 m każdy i szerokościach 7,2 m (3 boksy) i 10,4 m (pozostałe 2 boksy). Boksy będą przekryte i otwarte na wschód. Boksy wykonane będą ze ścian z bloków betonowych układanych bez spoinowo na betonowej ławie fundamentowej. Ściany z bloków wykonane będą do wysokości 4 m nad terenem. Powyżej wykonana będzie konstrukcja stalowa, na której wykonane będzie zadaszenie boksów wykonane z blachy trapezowej (projekt budowlany, str. 27). W piśmie z dnia 20 października 2020 r. inwestor wyjaśnił, że wykonał płytę betonową jako utwardzenie działki budowlanej, które nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. (...) Utwardzenie to zostało wykorzystane do tymczasowego wydzielenia przestrzeni. Wydzielenia zostały wykonane z bloków betonowych układanych bez spoinowo metodą pióro-wpust. W dalszej części podkreśla, że nie zrealizowano ław fundamentowych ani instalacji odprowadzania ścieków. Mimo to utwardzenie jest obecnie wykorzystane w celach magazynowych (sól, puste kontenery i pojemniki itp.). Powyższe zostało potwierdzone podczas kontroli wykonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim. W piśmie z dnia 29 grudnia 2023 r. organ ten stwierdził, że podczas kontroli ustalono, że działka nr [...] utwardzona jest niemal w całości nawierzchnią betonową (wylewka betonowa, płyty betonowe) oraz kruszywem. Przy granicy z działką nr [...] wydzielona została przestrzeń magazynowa podzielona na 5 stanowisk stanowiąca obiekt budowlany wykonany ze ścian z bloczków betonowych. W tych stanowiskach składowany jest materiał budowlany, tj. piasek, kruszywo. Według informacji uzyskanych od przedstawicieli spółki F. sp. z o.o. utwardzenie betonowe pod 5 stanowiskami wraz z obiektem budowlanym wykonane zostało w 2018 roku, na które spółka (inwestor) nie występował ze zgłoszeniem lub pozwoleniem na budowę, gdyż wg wiedzy przedstawicieli spółki taka forma nie była wymagana. Jak wynika z powyższego, inwestor wybudował ściany projektowanego obiektu w zamierzonej technologii. Usytuował je na fundamencie, jaki stanowi płyta betonowa. W omawianej sytuacji nie jest istotne, że płytę tę wykonano jako "utwardzenie terenu". Z opisu wynika, że płyta ta może przekazywać obciążenia z usytuowanych na niej "wydzieleń" (czyli ścian z bloków betonowych) oraz obiektów, magazynowanych w tych wydzieleniach - spełnia zatem funkcję fundamentów. Jest więc częścią obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że projekt budowlany obejmuje budowę boksów magazynowych w całości, od podstaw. Na rysunkach nie wyróżniono części już istniejących - jest zatem oczywistym, że budowa została rozpoczęta. W tym stanie rzeczy słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestor rozpoczął już realizację budowy objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, co wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Jak wskazano powyżej, przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane stanowił, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Wobec powyższego rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę planowanej inwestycji obligowało organ administracji architektoniczno-budowlanej do umorzenia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 105 § 1 kpa w związku z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 879/19, LEX nr 3315939 oraz z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 508/22). W tym stanie rzeczy organ odwoławczy obowiązany był kwestionowaną decyzję usunąć z obrotu prawnego, a postępowanie w tej sprawie - umorzyć. W tym stanie rzeczy odnoszenie się do pozostałych zarzutów odwołania jest bezcelowe, nie zmienia ono bowiem oceny sprawy.
Skargę na ostateczną decyzję Wojewody Dolnośląskiego, uchylającą w całości zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji złożyła spółka. Zaskarżamy decyzję w całości zarzucając 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."), poprzez: a) brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym dokumentacji projektowej, wyjaśnień skarżącego z dnia 20 października 2020 r. oraz pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2023 r. zawierającego wyniki kontroli na gruncie, skutkującego brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do rozpoznania sprawy, a w szczególności brakiem dokonania ustaleń w zakresie: czy wykonane przez skarżącego naniesienia w postaci płyty betonowej, stanowiącej utwardzenie gruntu oraz w postaci przegród stanowiących czasowe wydzielenia nie związane trwale z gruntem stanowią element boksów magazynowych objętych dokumentacją projektową (część tych boksów), a więc czy zachodzi tożsamość pomiędzy robotami wykonanymi przez skarżącego przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę z robotami objętymi wnioskiem o pozwolenie na budowę, co było niezbędne do ustalenia przez organ, czy skarżący rozpoczął roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, czy cel (przeznaczenie) robót wykonanych przez skarżącego przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę (płyta betonowa stanowiąca utwardzenie gruntu oraz przegrody stanowiące czasowe wydzielenia) pokrywa się z celem (przeznaczeniem) robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, co było niezbędne do ustalenia przez organ, czy skarżący rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, czy parametry techniczne, konstrukcyjne oraz technologia wykonania naniesień istniejących obecnie na działce (płyta betonowa stanowiąca utwardzenie gruntu oraz przegrody stanowiące czasowe wydzielenia) jest podobna do parametrów technicznych, konstrukcyjnych oraz technologii wykonania boksów magazynowych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, co było niezbędne do ustalenia przez organ, czy skarżący rozpoczął roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, - czy roboty wykonane przez skarżącego przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę (płyta betonowa stanowiąca utwardzenie gruntu oraz przegrody stanowiące czasowe wydzielenia) wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowlanego, co było istotne w kontekście ewentualnego zastosowania przepisu art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("ustawa Prawo budowlane") w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 października 2019 r. (dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), b) dowolną (a nie swobodną) ocenę materiału dowodowego dokonaną z pominięciem części materiału dowodowego, tj. dokumentacji projektowej, wyjaśnień skarżącego z dnia 20 października 2020 r. oraz pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2023 r., zawierającego wyniki kontroli na gruncie lub wyciągnięcie z tego materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że: - zachodzi tożsamość pomiędzy robotami wykonanymi przez skarżącego przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę (płyta betonowa stanowiąca utwardzenie gruntu oraz przegrody stanowiące czasowe wydzielenia), a boksami magazynowymi objętymi dokumentacją projektową, rozumiana w ten sposób, że obecne naniesienia (płyta betonowa oraz przegrody stanowiące czasowe wydzielenia niezwiązane trwale z gruntem) stanowią część inwestycji objętej dokumentacją projektową, skarżący rozpoczął roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę przed uzyskaniem pozwolenia na budowę; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ uznał, że skarżący rozpoczął roboty budowlane z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Ustawy Prawo budowlane (którego naruszenie stanowi przesłankę zastosowanego przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane) w sytuacji, gdy wykonane przez skarżącego naniesienia w postaci płyty betonowej stanowiącej utwardzenie gruntu oraz w postaci przegród stanowiących czasowe wydzielenia niezwiązane trwale z gruntem, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia budowlanego, co w konsekwencji spowodowało, że nie jest możliwe poznanie toku rozumowania Wojewody Dolnośląskiego, które legło u podstaw rozstrzygnięcia i skontrolowanie zasadności przyjętego rozstrzygnięcia, b) brak ustosunkowania się przez organ w uzasadnieniu decyzji do stanowiska skarżącego przedstawionego w toku postępowania administracyjnego, że: - wykonane przez skarżącego naniesienia w postaci płyty betonowej, stanowiącej utwardzenie gruntu oraz w postaci przegród stanowiących czasowe wydzielenia nie związane trwale z gruntem, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia budowlanego, w związku z czym skarżący nie rozpoczął robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, - wykonane przez skarżącego naniesienia w postaci płyty betonowej, stanowiącej utwardzenie gruntu oraz w postaci przegród stanowiących czasowe wydzielenia nie związane trwale z gruntem nie są częścią boksów magazynowych objętych dokumentacją projektową załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż realizacja boksów magazynowych zakłada ich budowę od podstaw, bez wykorzystania obecnie istniejących naniesień; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji pomimo braku podstaw ku temu; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy F. Sp. z o.o. nie rozpoczęła robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem w całości decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego Nr 606/2020 z dnia 27 lutego 2020 r. i umorzeniem postępowania przed organem pierwszej instancji. III. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wnosimy o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Dolnośląskiemu. IV. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnosimy o zwrot kosztów postępowania od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego - F. Sp. z o.o. z siedzibą w B. według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego Nr 606/2020 z dnia 27 lutego 2020 r., odmawiającą skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Materialną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z którym "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust 1". W ocenie Wojewody Dolnośląskiego skarżący rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania, bez potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów odwołania powołanych przez F. Sp. z o.o. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie oraz powołana podstawa prawna (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego) określiły istotę zagadnienia występującego w niniejszej sprawie. Zagadnienie to sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy miało miejsce rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego spółka F. Sp. z o.o. nie rozpoczęła robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, a w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji.
II. UZASADNIENIE ZARZUTÓW SKARGI
Naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie rozpatrzył zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i w związku z tym nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co było niezbędne do należytego rozpoznania sprawy. Wprawdzie formalnie organ zapoznał się z dokumentacją projektową, wyjaśnieniami
skarżącego z dnia 20 października 2020 r. oraz z wynikami kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartymi w piśmie z dnia 29 grudnia 2023 r., w zakresie stanu zagospodarowania działki budowlanej oraz prac wykonanych przez skarżącego, jednak ustalenia poczynione przez Wojewodę Dolnośląskiego są pobieżne i pomijają szereg faktów oraz innych zagadnień wynikających z tego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżący wykonał już część prac objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zaniechania organu w tym zakresie doprowadziły do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (4) Uzasadniając tezę, że skarżący wykonał już część prac objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, Wojewoda Dolnośląski wskazał, że skarżący wybudował ściany projektowanego obiektu w zamierzonej technologii oraz usytuował je na fundamencie jaki stanowi płyta betonowa. Dodał również, iż "nie jest istotne, że płytę tę wykonano jako "utwardzenie terenu". Z opisu wynika, że płyta ta może przekazywać obciążenia z usytuowanych na niej "wydzieleń" (czyli ścian z bloków betonowych) oraz obiektów magazynowanych w tych wydzieleniach - spełnia zatem funkcję fundamentów. Jest więc częścią obiektu budowlanego". (5) W ocenie F. Sp. z o.o. przedstawiona teza jest błędna, gdyż nie uwzględnia następujących okoliczności: (1) utwardzenie przez skarżącego działki inwestycyjnej nr [...] w postaci wykonania płyty betonowej oraz ustawienie na niej przegród stanowiących czasowe wydzielenia zostało dokonane w 2018 r., a więc na długo przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Celem prac wykonanych wówczas przez skarżącego nie było rozpoczęcie budowy boksów magazynowych objętych dokumentacją projektową załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż w tamtym czasie skarżący w ogóle nie miał jeszcze planów budowy takich obiektów i nie dysponował dokumentacją projektową. Dokumentacja taka została opracowana dopiero we wrześniu 2019 r. Skarżący nie mógł więc realizować budowy objętej dokumentacją, która jeszcze nie istniała. Organ nie wykazał również w jakikolwiek sposób, na jakiej podstawie uznał, że wykonując roboty polegające na utwardzeniu działki i ustawieniu przegród (wydzieleń), rzeczywistym celem skarżącego było rozpoczęcie budowy boksów magazynowych objętych wnioskiem o pozwolenia na budowę; (2) prace wykonane przez skarżącego w 2018 r. polegały na utwardzeniu działki poprzez wykonanie płyty betonowej oraz na ustawieniu przegród przy użyciu bloków betonowych nie połączonych w jakikolwiek sposób ani z podłożem ani też między sobą (bloki ułożone bezspoinowo metodą pióro-wpust). Prace te nie wymagały wg obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowlanego. Okoliczność ta jest niezwykle istotna, gdyż jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 lutego 2020 r. (VII SA/Wa 2407/19) "Nie sam fakt rozpoczęcia robót budowlanych będzie przeszkodą do udzielenia pozwolenia na budowę, tylko rozpoczęcie ich z naruszeniem przepisu art. 28 ust, 1 p.b,". Z tego względu niedopuszczalne jest uznanie przez Wojewodę Dolnośląskiego, że skarżący rozpoczął wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane; (3) cel i przeznaczenie boksów magazynowych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę są zupełnie inne, niż przeznaczenie przegród (wydzieleń) aktualnie istniejących na działce a wykonanych w 2018 r. Organ pominął istotną okoliczność, że obecnie istniejące wydzielania służą do składowania materiałów budowlanych, tj. piasku i kruszywa, co potwierdza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2023 r. zawierające wyniki z kontroli na gruncie. Tymczasem jak wynika z dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotem inwestycji mają być boksy magazynowe, których zadaniem będzie czasowe gromadzenie odpadów dowożonych z rejonów zbiórki. Funkcja boksów magazynowych jest więc zupełnie inna niż funkcja obecnie istniejących wydzieleń. Fakt ten również dowodzi tego, że prac wykonanych przez skarżącego w 2018 r. nie można uznać za rozpoczęcie robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę; (4) parametry techniczne i konstrukcyjne oraz technologia wykonania obecnie istniejących naniesień w postaci płyty betonowej i wydzieleń zdecydowanie różnią się od parametrów technicznych i konstrukcyjnych oraz technologii wykonania boksów magazynowych objętych dokumentacją projektową załączoną do wniosku o pozwolenia na budowę, co zostało całkowicie pominięte przez organ. I tak: - wg dokumentacji projektowej (strony 13,15-16, 22 i 27 oraz rysunki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) boksy magazynowe mają zostać wykonane z bloków betonowych ułożonych bezspoinowo na żelbetowych ławach fundamentowych (które stanowią odmienny konstrukcyjnie sposób fundamentowania ścian aniżeli płyta betonowa). Podłogę stanowić ma posadzka wykonana z sześciu warstw (geowłóknina, dwa rodzaje mieszanki piaskowo - cementowej, podbeton, folia i betonowa płyta posadzki). Powyżej ścian zaprojektowano zadaszenie wykonane z blachy trapezowej, które opierać miało się na słupach metalowych ustawionych na ławach fundamentowych. Dodatkowo boksy miały zostać wyposażone w instalację ujmowania i odprowadzania ścieków technologicznych z gromadzonych odpadów, odprowadzanych do zbiornika bezodpływowego. Instalacja powyższa wraz ze zbiornikiem bezodpływowym miała być posadowiona poniżej poziomu posadzki, co implikuje konieczność jej realizacji przed wykonaniem posadzki oraz ścian. Prace wykonane w 2018 r. ograniczają się wyłącznie do utwardzenia gruntu w postaci płyty betonowej oraz ustawionych na tej płycie bloków betonowych, stanowiących czasowe wydzielenia nie związane trwale z gruntem (wyjaśnienia skarżącego z dnia 20 października 2020 r. oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2023 r.). Istniejącej płyty betonowej nie można traktować na równi z ławą fundamentową, czy nawet posadzką boksów, o których mowa w dokumentacji projektowej. Organ nie wziął pod uwagę, że istniejąca płyta betonowa stanowi wyłącznie rodzaj utwardzenia działki, nie zaś fundament obiektu budowlanego. Istniejąca płyta betonowa nie była projektowana ani realizowana z uwzględnieniem jej obciążenia obiektem budowlanym, tzn. jej paramenty techniczne (m.in. wymiary, ciężar, zbrojenie, klasa betonu) nie zostały określone zgodnie z obowiązującymi normami technicznymi w zakresie projektowania pod przeniesienie obciążeń od części naziemnej boksów magazynowych objętych dokumentacją projektową wraz z ich obciążeniami klimatycznymi i użytkowymi (np. obciążenie parciem wiatru, śniegiem itp.) Odmienne twierdzenia Wojewody Dolnośląskiego zawarte w uzasadnieniu decyli nie mają pokrycia w dokumentacji projektowej ani innym materiale dowodowym. Nie wiadomo też na jaki ,,[...]"powołuje się Wojewoda wskazując, że istniejąca płyta "może przekazywać obciążenia z usytuowanych na niej wydzieleń". Istniejąca płyta betonowa nie spełnia również parametrów technicznych posadzki, o której mowa w dokumentacji projektowej. W szczególności nie została ułożona na właściwej podbudowie, nie posiada odpowiedniego spadku, co przewidziane zostało w dokumentacji projektowej dla boksów magazynowych. Wszystkie te okoliczności zostały pominięte przez Wojewodę, - obecne wydzielenia nie posiadają również zadaszenia ani instalacji do odprowadzania ścieków, co jest niezbędne ze względu na projektowaną funkcję i przeznaczenie boksów,- różnice dotyczą także takich parametrów jak długość i szerokość poszczególnych boksów oraz wysokość ścian. Opisane powyżej różnice techniczne, konstrukcyjne oraz dotyczące technologii wykonania prac w sposób jednoznaczny dowodzą, że istniejące wydzielenia nie są częścią obiektu budowlanego, o którym mowa w dokumentacji projektowej. W tej sytuacji bezpodstawne było uznanie przez Wojewodę Dolnośląskiego, że ich wykonanie stanowiło rozpoczęcie robót budowlanych objętych dokumentacją projektową; (5) gdyby w 2018 r. celem skarżącego było rozpoczęcie budowy boksów magazynowych to z pewnością przed ustawieniem przegród (wydzieleń). Skarżący wykonałby ławy fundamentowe oraz kanalizację ścieków technologicznych wraz ze zbiornikiem bezodpływowym. Zupełnie nieracjonalnym i niezgodnym z podstawowymi zasadami sztuki budowlanej byłoby rozpoczęcie budowy obiektu będącego przedmiotem dokumentacji projektowej od utwardzenia działki i ustawienia na nim - bez połączenia z gruntem - przegród z luźno połączonych bloków betonowych. Niewykonanie bowiem uprzednio kanalizacji ścieków technologicznych wraz ze zbiornikiem bezodpływowym oraz właściwego posadowienia w postaci ław fundamentowych byłoby jednoznaczne z koniecznością dokonania rozbiórki przegród oraz wykonanego utwardzenia celem zrealizowania zakresu prac poniżej poziomu terenu. Tym samym teza Organu, że prace skarżącego wykonane w 2018 r. stanowiły rozpoczęcie robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę jest nielogiczna i nie da się jej obronić w świetle podstawowych zasad realizacji robót budowlanych. Przedstawione okoliczności nie wyrażają subiektywnej oceny skarżącego, ale mają całkowite oparcie w zebranym materiale dowodowym. Dowodzą one jednoznacznie, że pomiędzy istniejącymi obecnie na działce: utwardzeniem i wydzieleniami a projektowanymi boksami magazynowymi nie zachodzi tożsamość, która pozwalałaby uznać, że skarżący rozpoczął wykonywanie robót budowlanych objętych dokumentacją projektową, stanowiącą załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Prace wykonane przez skarżącego w 2018 r. nie były ani elementem ani częścią prac objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. To właśnie brak tożsamości pomiędzy stanem istniejącym a projektowanym nie pozwala w ocenie skarżącego uznać, że nastąpiło rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co stanowi konieczną przesłankę do zastosowania przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Odmienna ocena dokonana przez organ ma swoje źródło w dowolnej (a nie swobodnej) ocenie materiału dowodowego, która to ocena nie opiera się na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, a ponadto pomija istotne okoliczności wynikające z materiału dowodowego. Rozpoczęciu robót przez skarżącego nie dowodzi również twierdzenie organu, że ..projekt budowlany obejmuje budowę boksów magazynowych w całości, od podstaw. Na rysunkach nie wyróżniono części już istniejących -jest zatem oczywistym, że budowa została rozpoczęta". Teza ta dowodzi tylko tego, że organ nie przeanalizował dokładnie materiału dowodowego, w tym nie dokonał porównania parametrów technicznych obecnych naniesień, ich funkcji i przeznaczenia z parametrami technicznymi, funkcją i przeznaczeniem projektowanych boksów magazynowych. Po pierwsze, organ nie wziął pod uwagę wyraźnego oświadczenia skarżącego, że jego celem była realizacja boksów magazynowych od podstaw na podstawie dokumentacji projektowej, a więc bez wykorzystania obecnie istniejących naniesień w postaci utwardzenia i wydzieleń. Po drugie, na rysunkach dokumentacji projektowej nie zostały wyróżnione części istniejące, gdyż obecne naniesienia nigdy nie miały stanowić jakiejkolwiek części przyszłej inwestycji. Wynika to nie tylko z intencji skarżącego, ale przede wszystkim z okoliczności opisanych w pkt (5) powyżej, a w szczególności z tego, że z uwagi na odmienne parametry techniczne i technologię wykonania nie jest możliwe zrealizowanie boksów magazynowych na bazie istniejącego utwardzenia działki i ustawionych wydzieleń. Realizacja inwestycji w ten sposób mogłaby grozić katastrofą budowlaną. W związku z powyższym, realizacja inwestycji zakładała uprzednie usunięcie istniejących wydzieleń oraz płyty betonowej, stanowiącej utwardzenie działki i następnie przystąpienie do budowy boksów magazynowych wg dokumentacji projektowej. Wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmował jednoczesnego wniosku o rozbiórkę istniejących naniesień, gdyż ich usunięcie z działki nie wymaga pozwolenia na rozbiórkę (art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z dnia wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę). Nie może również ujść uwadze fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do argumentacji skarżącego, iż istniejące obecnie naniesienia w postaci płyty betonowej stanowiącej utwardzenie gruntu oraz w postaci przegród stanowiących czasowe wydzielenia nie związane trwale z gruntem, wykonane zostały w 2018 r. i nie wymagały one uzyskania ani pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia budowlanego. Jest to o tyle istotne, że przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, który stanowił główną podstawę prawną rozstrzygnięcia wyraźnie wskazuje, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który z kolei określa, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowlanego, chyba że nie są one wymagane. Skoro zatem skarżący nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowlanego przy wykonywaniu utwardzenia działki i ustawianiu obecnie istniejących wydzieleń, to w jaki sposób naruszył przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wyczerpał tym samym przesłankę określoną w art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane? Na tak istotne pytanie uzasadnienie decyzji nie zawiera odpowiedzi. Organ miał prawo do nie podzielenia argumentacji skarżącego, jednak powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak nawet najmniejszego odniesienia się do argumentacji skarżącego wskazuje, że jego stanowisko zostało całkowicie pominięte, co niewątpliwie miało wpływ na treść decyzji. Jak podnosi się w orzecznictwie "organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien on przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty odnieść je do norm wynikających zobowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego a nie innego zastosowania tych przepisów"(wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., III SA/Wa 1914/06). Ponadto, zadaniem organu było wyczerpujące uzasadnienie przytoczonej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane), wykazując wystąpienie przesłanek określonych w powołanej normie. Zaniechanie organu w tym zakresie stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. i powoduje, że nie jest możliwe poznanie toku rozumowania Wojewody Dolnośląskiego, które legło u podstaw rozstrzygnięcia, co wyklucza również możliwość kontroli zasadności przyjętego rozstrzygnięcia. (8) Opisane uchybienia doprowadziły ostatecznie do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, co nie powinno mieć miejsca. Na marginesie. Skarżący nie kwestionuje tego, że w przypadku wystąpienia przesłanki z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo Budowlane organ zobowiązany jest umorzyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a nie odmówić wydania tego pozwolenia (kwestia ta została już przesądzona przez orzecznictwo sądowoadministracyjne). W sprawie tej chodzi bowiem o to, że w ogóle nie istniały podstawy do zastosowania przepisu z art. 32 ust. 4a Ustawy Prawo Budowlane, a w konsekwencji do uznania sprawy za bezprzedmiotową w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
NARUSZENIE PRZEPISÓW PRAWA MATERIAINEGO, KTÓRE MIAŁO WPŁYW NA WYNIK SPRAWY
2. Naruszenie przez organ szeregu przepisów prawa procesowego, a nade wszystko przepisów odnoszących się do reguł przeprowadzania postępowania dowodowego skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i uznaniem, że w stanie faktycznym sprawy skarżący rozpoczął realizację robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Na tej podstawie organ dokonał błędnej subsumpcji, uznając, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego Nr 606/2020 z dnia 27 lutego 2020 r. i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. (9) (10) Rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej, Wojewoda Dolnośląski pominął również ratio legis przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 października 2020 r. (II SA/Po 631/20), "Mocą przytoczonego przepisu prawodawca chciał wykazać możliwość ubiegania się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu, który w ogóle uprzednio nie uzyskał żadnego wymaganego pozwolenia. Chodzi przede wszystkim o uniknięcie kolizji pomiędzy procedurą pozwolenia a procedurą legalizacji, bowiem ta druga w odniesieniu do samowoli budowlanej powinna mieć pierwszeństwo i wyłączność". W stanie faktycznym niniejszej sprawy tego rodzaju kolizja nie miała miejsca. Po pierwsze, wykonanie przez skarżącego utwardzenia działki i ustawienie przegród stanowiących czasowe wydzielenia nie związane na trwałe z gruntem nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia budowlanego. Po drugie, utwardzenie działki budowlanej i ustawienie na niej wydzielenie wykonane zostało przez skarżącego na długo przed opracowaniem dokumentacji projektowej dotyczącej budowy boksów magazynowych i prace te nie stanowiły elementu przyszłych prac budowlanych polegających na budowie boksów. Innymi słowy obecnie istniejących wydzieleń nie można uznać za cześć planowanej inwestycji budowlanej objętej dokumentacją projektową. Po trzecie, realizacja boksów magazynowych zgodnie z dokumentacją projektową nie zakładała jakiegokolwiek wykorzystania obecnie istniejących naniesień w postaci utwardzenia działki i wydzieleń, ale budowę od podstaw wszystkich elementów przewidzianych dokumentacją po uprzednim usunięciu obecnych naniesień, które w oczywisty sposób kolidowały z planowaną inwestycją. Usunięcie obecnych naniesień nie wymagało również uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, w związku z czym skarżący wystąpił tylko z wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie zaś z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę i pozwolenie na budowę. Z powyższych względów nie zachodziła sytuacja, w której wydanie pozwolenia na budowę prowadziłoby do kolizji z procedurą legalizacji naniesień obecnie występujących na działce.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega opisana na wstępie decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 stycznia 2024 r. (nr IF-0.7840.154.2020.KMB-3), wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki F. sp. zo. o., z siedzibą w B., reprezentowanej przez adw. P. K., uchylająca zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji.
Generalną zasadą rządzącą polskim procesem budowlanym jest konieczność uzyskania, zanim rzeczywiście rozpocznie się budowę (prace budowlane), decyzji o pozwoleniu na budowę bądź też zasygnalizowanie właściwemu organowi zamiaru podjęcia inicjatywy budowlanej (zgłoszenie) i niewniesienie przez organ sprzeciwu. Zasada ta wynika przede wszystkim z art. 28 ust. 1 P.b. zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, iż obecny zamiar inwestycyjny spółki wymagał uzyskania takiej właśnie decyzji organu architektoniczno-budowlanego. Sąd zwraca uwagę, iż celem wskazanej zasady, wprowadzającej reglamentację w sferze stosunków budowlanych, jest niewątpliwa potrzeba uporządkowania i usystematyzowania procesu inwestycyjnego w przypadkach wymagających wydania pozwolenia na budowę, tak aby był on zgodny z obowiązującym prawem. Sąd dostrzega oczywiście liberalizację swobody inwestycyjnej w budownictwie (tj. odstępowanie przez ustawodawcę od wymogu uzyskania pozwoleń na budowę względem szeregu rodzajów przedsięwzięć), jednakże zasadą nadal jest potrzeba uzyskania stosownego pozwolenia, o ile przepisy prawa nie stanowią odmiennie. Skuteczność wskazanej zasady gwarantowana jest m.in. przez art. 32 ust. 4a P.b. Zgodnie z jego brzmieniem, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b. Inaczej mówiąc, organ architektoniczno-budowlany, jeżeli w toku prowadzonego postępowania poweźmie informację, że dane przedsięwzięcie zostało rozpoczęte zanim jego inwestor uzyskał formalną zgodę na rozpoczęcie budowy zobligowany jest do odmowy wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Inwestor dopuścił się bowiem samowoli budowlanej.
W niniejszej sprawie osią sporu pomiędzy skarżącą spółką, a organem architektoniczno-budowlanym jest, czy stan faktyczny na działce należy uznać za przedwczesne rozpoczęcie robót budowlanych, zmierzających do realizacji dla inwestycji obejmującej budowę boksów magazynowych na działkach nr [...] i [...], obręb B., gm. K. Aby ustosunkować się do zarzutów skargi w tym zakresie nie od rzeczy będzie przywołać treść pisma PINBu z dnia 29 XIII 2023 r., w którym organ wskazał że, "odpowiadając na pismo organu odwoławczego z dnia 9 listopada 2023 r. z prośbą o przeprowadzenie czynności kontrolnych celem ustalenia stanu faktycznego, uprzejmie informuję, że pracownicy tutejszego organu przeprowadzili w dniu 19 grudnia 2023 r. kontrolę robót budowlanych realizowanych na działce nr [...] i [...], obręb B., gmina K., z której sporządzony został protokół. Podczas kontroli ustalono, że działka nr [...], utwardzona jest niemal w całości nawierzchnią betonową (wylewka betonowa, płyty betonowe) oraz kruszywem. Przy granicy z działką nr [...] wydzielona została przestrzeń magazynowa podzielona na 5 stanowisk stanowiąca obiekt budowlany wykonany ze ścian z bloczków betonowych. W powyższych stanowiskach składowany jest materiał budowlany, tj. piasek, kruszywo. Według informacji uzyskanych od przedstawicieli spółki F. sp. z o.o. utwardzenie betonowe pod 5 stanowiskami wraz z obiektem budowlanym wykonane zostało w 2018 roku, na które spółka (inwestor) nie występował ze zgłoszeniem lub pozwoleniem na budowę, gdyż wg wiedzy przedstawicieli spółki taka forma nie była wymagana. W południowej części działki nr [...] zlokalizowana jest hala namiotowa konstrukcji aluminiowej. Ściany i dach wykonane z plandeki PVC. W północno-zachodnim narożniku działki nr [...] zlokalizowane są trzy stanowiska magazynowe wykonane z bloczków betonowych. Jedno ze stanowisk zostało zadaszone. Hala namiotowa wykonana została pod koniec roku 2022. Trzy stanowiska z zadaszeniem nad jednym stanowiskiem wykonane zostały przed 2018 rokiem - przed zakupem nieruchomości przez Spółkę. Na powyższe obiekty nie występowano do organu administracji architektoniczno-budowlanej ze zgłoszeniem lub wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Na działce nr [...] składowane są w dużej ilości pojemniki na odpady. Brak możliwości oceny pełnej wykonanych robót na tej działce. Lokalizacja oraz wymiary przedstawiono na szkicu poglądowym nr [...]. Przedstawiciele spółki przedłożyli do protokołu fakturę VAT zakupionych materiałów oraz deklarację właściwości użytkowych (szt. 3). Obecni na kontroli przedstawiciele spółki F. sp. z o.o. złożyli wyjaśnienia i uwagi, w których wskazali, że na działce nr [...] znajdują się ściany z bloczków betonowych stanowiące wydzielenie z przestrzeni, niepołączone trwale z gruntem wzniesione bezspoinowo, niemające charakteru obiektu budowlanego. Intencją inwestora było i jest wzniesienie w tym miejscu obiektu budowlanego w postaci zadaszonych boksów z wykorzystaniem zgromadzonych bloków betonowych na podstawie dokumentacji złożonej z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 01.10.2019 r. do Starosty Powiatu Wrocławskiego. W załączeniu sporządzony podczas kontroli szkic poglądowy nr [...], dokumentacja fotograficzna przedstawiająca stan faktyczny oraz faktura VAT z dnia 26.04.2018 r. i deklaracja właściwości użytkowych (szt. 3) przedłożone przez przedstawicieli inwestora. Zaś na k. 10 projektu budowlanego w pozycji stan projektowany (opis ogólny) napisano, że "projektuje się lokalizację, na terenie Zakładu boksów magazynowych. Boksy zlokalizowane będą na działce [...], w jej zachodniej części, w odległości 4 m od zachodniej granicy zakładu. Zadaniem boksów będzie czasowe gromadzenie odpadów i po zgromadzeniu odpowiedniej ilości załadunek na środki transportowe i wywóz do przeróbki poza zakładem, zapełnianie oraz opróżnianie boksów realizowane będzie za pomocą ładowarki kołowej. Nadto z akt wynika także, iż na projekcie zagospodarowania działki również nie widnieją wskazane obiekty.
Okoliczności tej sprawy z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością wskazują, że inwestor rozpoczął proces budowlany zanim uzyskał pozwolenie na budowę. Świadczą o tym przede wszystkim zdjęcia, które wskazują, iż zrealizowane na działce inwestora "utwardzenie" stanowi w istocie fundament dla planowanych boksów magazynowych. Można także dodać, że w efekcie . To widoczne na zdjęciach "utwardzenie podłoża" stanowi budowlany element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, czyli spełnia wymogi fundamentu, (płyta betonowa na której ostały posadowione przegrody stanowiące czasowe wydzielenia niezwiązane trwale z gruntem- jak twierdzi inwestor) stanowią część inwestycji objętej dokumentacją projektową. W związku z tym trzeba także dodać, że kwestia technicznych parametrów (tu: płyty/fundamentów) nie ma wpływu na fakt ich posadowienia, ani na fakt, czy jest wystarczająca dla prawidłowej realizacji przedsięwzięcia, a akta wskazują, że obecnie nie ma problemów z utrzymaniem znajdujących się ścian z bloczków betonowych.
Sąd wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wydana - co do zasady - w odniesieniu do obiektów planowanych i zamierzonych, a nie w odniesieniu do obiektów już istniejących, choćby częściowo. Uzyskanie tego rodzaju decyzji jest bowiem warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego). Sam fakt zakończenia robót budowlanych czy też ich zaawansowania, powoduje ten skutek, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta wynika z tego, że pozwolenie na budowę, to w świetle art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego - decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Skoro zaś roboty rozpoczęto (niezależnie od tego czy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czy też bez tej decyzji), to późniejsze udzielenie pozwolenia na budowę staje się zbyteczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r. II SA/Gd 721/15). Możliwość udzielenia pozwolenia na budowę dezaktualizuje się bowiem w razie wykonania robót budowlanych, których to pozwolenie ma dotyczyć. Potwierdza to treść art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane, z której wynika, że pozwolenie na budowę może uprawniać jedynie do rozpoczęcia robót budowlanych, w ramach przyszłego zamierzenia budowlanego, wobec czego postępowanie w jego przedmiocie staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli roboty te chociażby w części zostały już wykonane (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 244/05 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. II OSK 3195/17). Sąd uznał, że z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że budowa objęta zaskarżonym orzeczeniem jest rozpoczęta.
Reasumując daniem sądu, nie mogą odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem stan faktyczny został przez organy ustalony prawidłowo, zaś należy pamiętać, że ewentualne naruszenie prawa procesowego tylko wtedy mogło by doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego kontrolowanych decyzji, gdyby miało to istotny wpływ na wynik postępowania, a tego sąd nie stwierdził. Natomiast jeśli chodzi o zarzucane naruszenie prawa materialnego (przepisu art. 28 ust. 1 Ustawy Prawo budowlane i przepisu art. 32 ust. 4a tejże ustawy), to brak zasadności tego zarzutu został omówiony szeroko w dotychczasowych rozważaniach sądu.
Mając na uwadze ustalenia faktyczne w sprawie i odnośne poglądy orzecznictwa Sąd uznał, że wykluczone byłoby w takiej sytuacji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznaczało to zatem konieczność oddalenia skargi (art. 151 ppsa).