II SA/Wr 246/22

II SA/Wr 246/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 234
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 21 stycznia 2022 r. nr SKO 4112/18/2021 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Wałbrzycha (dalej Prezydent, organ I instancji) nakazującą I. B. (dalej jako skarżąca), właścicielce nieruchomości nr ewid. [...], obręb B. [...], wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich, czyli na działce nr ewid. [...], obręb B. [...]. Nakazane działania mają przybrać postać: 1) wykonania obniżenia na całej długości podmurówki ogrodzenia posadowionego na działce skarżącej nr [...], do poziomu podmurówki ogrodzenia zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr [...], stanowiącej własność K. i A. N., 2) wykonania na działce skarżącej nr [...] skutecznego drenażu na całej długości podmurówki ogrodzenia sąsiadującego z działką nr [...] oraz z działką nr [...]. Jako termin wykonania obowiązków określono 24 listopada 2022 r.
Decyzja SKO stanowi rezultat następująco ukształtowanego postępowania prawnego.
Wnioskiem, którym wpłynął do Prezydenta dnia 1 września 2020 r. właściciele nieruchomości oznaczonej nr [...] (dalej jako wnioskodawcy) wystąpili o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wskazali, że należąca do nich nieruchomość zalewana jest przez wody opadowe i roztopowe pochodzące z działki należącej do skarżącej oraz z działki nr [...], co jest rezultatem podwyższenia podmurówki o około 20 cm w stosunku do ich podmurówki.
W trakcie oględzin wnioskodawcy wyjaśnili, że problem zalewania ich nieruchomości związany jest z posadowieniem na sąsiedniej działce (należącej do skarżącej) betonowej podmurówki ogrodzenia, która usytuowana jest prostopadle do podmurówki ogrodzenia ich nieruchomości. Właściciele działki zalewanej wskazali, że wody opadowe spływające z sąsiedniej działki nr [...] zalewają ich nieruchomość w wyniku posadowienia na działce nr [...] podmurówki, a jako miejsce przelewu wód opadowych oznaczyli miejsce styku obydwu podmurówek. Wskazali także, że po pierwszych interwencjach w sprawie zalewania, właścicielka działki nr [...] wykonała na działce nr [...] liniowe zagłębienie, biegnące wzdłuż swojego ogrodzenia działki. Skarżąca oświadczyła, że ogrodzenie na swoje działce postawiła ponad 5 lat temu, natomiast nie zgodziła się ze stwierdzeniem wnioskodawców co do wykonania liniowego zagłębienia.
W trakcie postępowania, pismem z dnia 21 października 2020 r. wnioskodawcy podnieśli dodatkowo, że pierwsza interwencja u właścicielki działki nr [...] w sprawie zalewania ich działki miała miejsce jesienią 2016 r., chociaż wskutek istnienia zagłębienia (rowu) przez pewien czas nie dochodziło do zalewania ich działki, co jednak skończyło się wskutek zarastania i zamulania rowu.
W korespondencji, która wpłynęła do Prezydenta dnia 23 października 2020 r. skarżąca oświadczyła ponownie, że płot zlokalizowany na jej działce wzniesiono ponad 5 lat temu, jednak nie odnalazła zdjęć mogących to dokumentować.
W piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. skarżąca złożyła do postępowania wnioski w sprawie braku dokumentu zbadania terenu oraz niepowołania biegłego w zakresie hydrogeologii oraz braku dokumentu potwierdzającego w dniu oględzin napływ wód opadowych.
Decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. podjętą na podstawie art. 104 k. p. a. w związku z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego Prezydent nakazał skarżącej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich, czyli na działce nr [...], w postaci: 1) wykonania obniżenia na całej długości podmurówki ogrodzenia posadowionego na działce nr [...], do poziomu podmurówki ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...], 2) wykonania skutecznego drenażu na działce nr [...] na całej długości podmurówki ogrodzenia sąsiadującego z działką nr [...] oraz z działką nr [...]. Jako termin wykonania obowiązków wskazano 24 listopada 2022 r.
W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył przepis art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 624) i niektóre jego sądowe interpretacje. Przywołał dalej swoje ustalenia, z których wynika, że teren działki nr [...] jest niezagospodarowany, pokryty licznymi zagłębieniami i roślinnością trawiastą. Organ I instancji relacjonuje, że sąsiednie działki nr [...] oraz [...] są zagospodarowane, przy czym działka nr [...] usytuowana jest poniżej poziomu działek nr [...] i [...]. Podmurówki pod ogrodzenie zlokalizowane na granicy działek [...] i [...] ułożone są prostopadle względem siebie, przy czym w miejscu ich styku zauważalna jest różnica wysokości: podmurówka ogrodzenia działki [...] znajduje się kilkanaście cm wyżej niż podmurówka działki [...]. Górny poziom podmurówki działki [...] znajduje się na tej samej wysokości, co teren działki [...]. Zdaniem wnioskodawców wzniesienie na działce nr [...] podmurówki spowodowało skierowanie na ich nieruchomość wód opadowych i roztopowych pochodzących z działki nr [...], które wcześniej naturalnie spływały na działkę nr [...], co w konsekwencji spowodowało szkody.
Z map pozyskanych z zasobu geodezyjno - kartograficznego organ I instancji ustalił, że przed zagospodarowaniem wyżej wymienionych nieruchomości naturalny spływ wód z działki nr [...] następował w kierunku południowo - zachodnim, to znaczy na działki nr [...] oraz [...], oraz na dalsze grunty, kiedyś o charakterze rolnym. W ocenie organu I instancji wykonanie niwelacji i wyrównanie terenu działki [...] do poziomu istniejącej podmurówki na granicy z działką [...], wykonanie prostopadle do już istniejącej nowej podmurówki wyższej o kilkanaście cm miało wpływ na zmianę naturalnego spływu wód oraz zmieniło natężenie ich odpływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Niwelacja i wyrównanie terenu powoduje, że wody opadowe napływające z terenów wyższych nie są odprowadzane naturalnym spadkiem w kierunku południowo - zachodnim, ale znajdują ujście wzdłuż ogrodzenia z działką [...], w kierunku południowym. Także wykonanie wyższej od istniejącej zabudowy spowodowało powstanie bariery uniemożliwiającej naturalny spływ wody w kierunku południowo - zachodnim. Woda naturalnie spływająca z działki [...] obecnie z większą intensywnością kierowana jest w stronę działki nr [...]. Przedłożony materiał fotograficzny dokumentuje zalewanie działki [...] od strony działki uczestnika postępowania, co jest szkodliwym oddziaływaniem. W efekcie przeprowadzonych prac właściciel działki nr [...] doprowadził do zmiany kierunku spływu wody z działki nr [...] na działkę nr [...]. W ocenie organu właściciel działki nr [...] powinien przyjąć spływające wody na całej ich szerokości wzdłuż granicy z działką nr [...], a nie ograniczać tego spływu poprzez wykonanie podmurówki ogrodzenia, jak również zagłębienia na nieruchomości, do której nie ma tytułu prawnego.
Organ I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jak również ponownego przeprowadzenia oględzin nieruchomości, ponieważ zebrana w sprawie dokumentacja w sposób wystarczający ustala stan faktyczny. Zdaniem organu I instancji ocena, czy określone, zaistniałe w danej sprawie okoliczności wypełniają przesłanki z art. 234 Prawa wodnego, nie należy do biegłego hydrologa, lecz do organu rozpatrującego sprawę.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Stwierdziła, że obowiązek wykonania obniżenia na całej długości podmurówki ogrodzenia posadowionego na jej działce do poziomu podmurówki ogrodzenia na działce wnioskodawców jest niemożliwy do zrealizowania ze względu na to, że różnica terenu pomiędzy podmurówką wnioskodawców, a końcem jej podmurówki wynosi ponad 1 m, co oznacza, że musiałaby wkopać się w grunt na ponad 1 m. Zarzuciła, że wnioskodawcy sami naruszyli stosunki wodne między działkami [...] i [...] poprzez likwidację naturalnego spadku. Zaproponowała, że problem powinien być rozwiązany kompleksowo, powoduje go budowa budynków mieszkalnych, co w efekcie zwiększyło wielkość wód opadowych spływających z tego terenu. Wskazała nadto, że określenie skuteczny drenaż nie precyzuje sposobu jego wykonania.
Wskazaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzje Prezydenta. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał stan sprawy, a następnie art. 234 Prawa wodnego. SKO stwierdziło, że nie zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 234 ust. 5 Prawa wodnego, bowiem w dniu złożenia wniosku przez wnioskodawców , tzn. 1 września 2020 r., nie upłynęło 5 lat od dnia, w którym dowiedzieli się o szkodliwym oddziaływaniu, bowiem pierwsza interwencja miała miejsce w 2016 r. Termin liczyć należy termin nie od wybudowania ogrodzenia, a od pierwszej interwencji. W oparciu o zebrany materiał dowodowy SKO ustaliło, że wykonanie niwelacji działki nr [...] do poziomu istniejącej podmurówki na granicy z działką [...], wykonanie prostopadle do już istniejącej, nowej podmurówki, wyższej o kilkanaście cm, miało wpływ na zmianę naturalnego spływu wód oraz spowodowało zmianę ich natężenia ze szkodą dla gruntów sąsiednich. SKO wskazuje, że przedłożony materiał fotograficzny dokumentuje zalewanie działki Państwa N. od strony działki skarżącej, zaś z twierdzeń Państwa N. wynika, że napływ wody na ich nieruchomość z terenów położonych wyżej został zmieniony. SKO podziela stanowisko organu I instancji, że nie było konieczności powołania biegłego w celu wykonania opinii, bowiem urzędnicy prowadzący postępowanie administracyjne dysponują wykształceniem wyższym z zakresu ochrony środowiska i inżynierii środowiskowej.
Zdaniem SKO zarzut o niemożności wykonania obowiązku nie jest zasadny ponieważ skarżąca sama nawiozła na swoją nieruchomość ziemię do wysokości podmurówki usytuowanej na działce wnioskodawców, i to na wskutek jej działań nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Natomiast drenaż ma być skuteczny, to strona powinna wybrać odpowiednią metodę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2022 r. wskazano na niemożliwość wykonania obowiązków ze względu na występująca różnicę terenu pomiędzy podmurówkami (ok. 90 cm), co oznacza konieczność wkopania się w grunt na taką głębokość. Skarżąca podkreśla, że jest za uregulowaniem stosunków wodnych w obrębie działek nr [...] i nr [...]. Następnie wskazuje jak, jej zdaniem, problem należy rozwiązać (tylko na odcinku 4 m dokonać korekty niwelety). Zdaniem skarżącej wykonanie skutecznego drenażu na działce nr [...] nie będzie miało wpływu na spływ wód opadowych. Skarżąca akcentuje, że działki zostały wyznaczone na gruntach rolnych, twierdzi, że ogrodzenie wykonano w 2015 r., a wnioskodawcy sami naruszyli stosunki wodne poprzez likwidację naturalnego spadku terenu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sąd zdecydował o uwzględnieniu skargi.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.
Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.)
Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p. p. s. a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie Sąd dostrzegł takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie sprostały wymogom określonym przez art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k. p. a.), art. 77 k. p. a. i art. 80 k. p. a., co oznacza uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, uchybienia w skompletowaniu i ocenie materiału dowodowego, także w jego całokształcie.
W konsekwencji nie można przyjąć, że organy były należycie przygotowane do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Sąd uznał również, że SKO nie podołało wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k. p. a.) zasadzie dwuinstancyjności.
Trzeba zaakcentować, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przepis brzmi następująco: jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Z przywołanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że do wydania decyzji konieczne jest łączne zaistnienie trzech przesłanek.
Po pierwsze, musi nastąpić zmiana stanu wody na gruncie. Po drugie, zmiana ta musi wynikać z zachowania właściciela gruntu. Po trzecie, musi zajść szkodliwy wpływ tej zmiany na grunty sąsiednie.
Następnie należy podkreślić, że prawidłowa decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego musi mieć oparcie w ustaleniu okoliczności wskazanych w powyższych przesłankach. Następuje tym samym realizacja normy art. 7 k. p. a nakazującej organom administracji publicznej podjąć wszelkie niezbędne czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, normy art. 77§1 k. p. a. nakazującej organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także normy z art. 80 k. p. a. wskazującej, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zdaniem Sądu organy nie sprostały obowiązkowi zebrania i wnikliwej analizy materiału dowodowego.
Kwestie zmian stanu wody na gruncie to problemy bardzo często złożone, wymagające wiedzy specjalistycznej, w tym z zakresu hydrologii. Za tym, że przedmiotowa sprawa ma, również w ocenie organu, charakter skomplikowany, wskazuje zawiadomienie znajdujące się w aktach administracyjnych I instancji (k. 11) informujące o przedłużeniu postępowania ze względu na skomplikowany charakter sprawy.
Zdaniem Sądu organy powinny głębiej zastanowić się, czy z wiedzy specjalistycznej skorzystać, na przykład zwracając się o stosowną opinię do biegłego. Wiedza pracowników zatrudnionych w organach administracji może okazać się niewystarczająca, na co zresztą zwraca uwagę judykatura. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zastosowanie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (sygn. akt. III OSK 4782/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).
Taka specjalistyczna, fachowa wiedza nabiera szczególnego znaczenia w kontekście ustalenia, czy wskazane w decyzji środki odniosą skutek, czy wyeliminują (ograniczą) napływ wody szkodliwie oddziałujący na grunty sąsiednie.
Sąd nie podzielił stanowiska SKO, że powołanie biegłego było zbędne, ponieważ pracownicy Urzędu dysponują stosownymi kompetencjami związanymi z ich wykształceniem. Sąd chce przy tym podkreślić, że nie wyklucza sytuacji, w której pracownicy organu dysponują taką wiedzą specjalistyczną, i w takich uwarunkowaniach powołanie biegłego może być zbyteczne. Jednakże w realiach przedmiotowej sprawy Sąd powziął wątpliwości, czy mamy do czynienia z taką sytuacją, i czy ogólna wiedza z zakresu nauk o środowisku (ochrona środowiska i inżynieria środowiskowa) wystarcza do ocen związanych ze stosunkami wodnymi na gruncie.
Wątpliwości Sądu zrodziły się na tle niespójności zgromadzonych przez organ materiałów dowodowych, a zwłaszcza protokołu z wizji terenowej dokonanej dnia 6 października 2020 r. oraz przełożenia ustaleń dokonanych w tym materiałach na decyzje administracyjne.
Na początku protokołu wskazano, że przedmiotem zalewania działki nr [...] są wody opadowe z działki [...], które przelewają się w miejscu styku podmurówek ogrodzeń działek nr [...] i nr [...]. Tymczasem w decyzji organu I instancji stwierdzono, że to wody opadowe głównie z terenu działki nr [...] oraz z mniejszą intensywnością z terenu nr [...] odprowadzane są na działkę nr [...]. Brak zatem jednoznacznego ustalenia, która działka jest źródłem napływu wód na działkę wnioskodawców.
Według Sądu niejasne pozostaje znaczenie rowu, o którym mowa w protokole, i w decyzji. W protokole napisano, że w ocenie właścicieli działki nr [...] rów w chwili obecnej jest niedrożny, i został wykonany przez właścicielkę działki nr [...]. Właścicielka działki nr [...] nie zgadza się jednak z tą oceną. Dodatkowo w aktach I instancji widnieje pismo właścicieli działki nr [...] datowane na 7 października 2020 r., w którym wskazują oni, że w okresie istnienia rowu zalewanie nie miało miejsca, a problem powrócił w wyniku zarastania rowu. Z tej perspektywy należałoby więc precyzyjnie zbadać i wykazać rolę rowu dla zjawiska zalewania. W szczególności należałoby jednoznacznie ustalić kto wykopał rów, jaką funkcję i status spełnia z punktu widzenia Prawa wodnego, kiedy zarósł (przestał być drożny), i czy miało to wpływ na zalewanie działki.
Sąd zważył przy tym to, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się datowany na 12 lutego 2021 r. dokument zatytułowany Analiza sprawy (k. 12), podpisany przez inspektora z Urzędu Miasta. W Analizie, w pkt 4 napisano, że na działce nr [...] nie wykonano żadnych działań mających skierować wody opadowe i roztopowe na tereny sąsiednie. W pkt 5 widnieje informacja, że wody opadowe z działki nr [...] spływają na tereny sąsiednie zgodnie z naturalnym spadkiem terenu. Z tej analizy wynika, że przyczyną zalewania działki [...] jest naturalne zamulanie zagłębienia wzdłuż podmurówki, a nie sama podmurówka.
Należy tu podnieść, że organ I instancji, mając wątpliwości co do stanu faktycznego (co zaznaczono w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej), pismem z dnia 26 lutego 2021 r. poinformował, że zebrany materiał dowodowy powoduje, że organ wyda decyzję umarzającą postępowanie w sprawie.
Jednakże uzupełnienie materiału dowodowego o mapy pozyskane z zasobu geodezyjno – kartograficznego doprowadziło organ I instancji do datowanej na dzień 30 czerwca 2021 r, informacji o zamiarze wydania decyzji nakazowej względem właściciela działki nr [...], co z kolei zaowocowało decyzją piewszoinstancyjną.
Przedstawiając wnioski z analizy map organ I instancji zwraca uwagę na naturalny (przed zagospodarowaniem nieruchomości) spływ wód z terenu działki nr [...] na teren działek nr [...] oraz nr [...], które w przeszłości były gruntami rolnymi, silnie podatnymi na erozję wodną powierzchniową.
To prowadzi Sąd do wniosku, że spływ wody na działkę nr [...] miał miejsce już wcześniej, a organ nie wykazał należycie i wystarczająco, że powodem tego spływu (nasilenia tego spływu) jest podmurówka. Sąd nie wyklucza takiej ewentualności, jednak uważa, że ocena takiej okoliczności może wymagać wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii. Przedłożony materiał fotograficzny, zdaniem Sądu, wskazuje na zalewanie działki nr [...], jednak nie potwierdza przyczyny tego zalewania, to znaczy nie dowodzi, że jego źródłem jest przedmiotowa podmurówka. Dodatkowo trzeba wskazać, że organ w zbyt dużym stopniu opiera się na twierdzeniach właścicieli działki nr [...], które przecież skarżąca zasadniczo kwestionuje, a zbyt powściągliwie podchodzi do uzyskania własnego materiału dowodowego. Można zgodzić się z organem I instancji, że doszło do zmiany kierunku oraz natężenia spływu wód, jednakże organ nie udowadnia przekonująco i wystarczająco, że owa zmiana jest rezultatem działań skarżącej.
Należy także wziąć pod uwagę charakter terenu i rozważyć wpływ presji antropogenicznej, w tym zabudowy, na naturalne warunki związane z odprowadzaniem wody.
W rezultacie Sąd dochodzi do konkluzji, że potrzebny materiał dowodowy nie został w pełni zebrany, nie dokonano jego rzetelnej i wyczerpującej oceny, a wnioski jakie wyciągnięto z materiału zebranego w sprawie wywołują wątpliwości, i są oparte na wątłych podstawach.
Dostrzeżonych przez Sąd uchybień w rozstrzygnięciu organu I instancji nie zdołało naprawić rozstrzygnięcie SKO. Zgodnie z przepisem art. 15 k. p. a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy obydwu instancji, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, dnia 12 stycznia 2018 r., II OSK 772/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, tożsamy pogląd prezentuje piśmiennictwo prawnicze, zob. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2022, uwagi do art. 15). Dla poszanowania zasady dwuinstancyjności potrzeba zatem dwukrotnej oceny dowodów i dwukrotnego przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Według Sądu Kolegium nie podołało zasadzie dwuinstancyjności. Trzeba przypomnieć, że tok rozumowania organu I instancji uległ modyfikacji wskutek pozyskania map, a więc zgromadzenia nowego materiału dowodowego. Tymczasem organ odwoławczy nie ocenia tego materiału po raz drugi, nie czyni na bazie tego materiału własnych ustaleń. SKO ogranicza się jedynie do wiernego przywołania argumentacji w tym zakresie zaprezentowanej przez Prezydenta. Skoro przedmiotowe mapy wpłynęły na kierunek rozstrzygnięcia, co zresztą zaznacza Prezydent, to należy wymagać od SKO wnikliwego i samodzielnego ich zbadania, a nie tylko powielenia w tej części decyzji wydanej w I instancji.
Analogiczny wytyk należy poczynić, gdy SKO, konkludując w oparciu o zebrany materiał dowodowy, wiernie a wręcz dosłownie odtwarza argumentację Prezydenta co do skutków wykonania niwelacji i wyrównania terenu działki nr [...], wykonania podmurówki, w kontekście wpływu na zmianę naturalnego spływu wód opadowych. W ocenie Sądu nie czyni zadość poszanowaniu zasady dwuinstancyjności sytuacja, w której SKO nie czyni własnych ustaleń, nie formułuje swoich wniosków, nie bada wnikliwie oraz krytycznie argumentacji organu I instancji, a jedynie ogranicza się do literalnego powtórzenia wywodów tego organu. Takie postępowanie organu II instancji, zdaniem Sądu, znajduje się w opozycji nie tylko do wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności, ale także zasady z art. 8§1 k. p. a. nakazującej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady przekonywania, według której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw. Obywatel w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego powinien móc odnaleźć taką argumentację, która utwierdzi go w przekonaniu, że organ II instancji ponownie zbadał jego sprawę, i na tej podstawie poczynił własną ocenę, a nie ograniczył w lwiej części do odtworzenia argumentacji organu I instancji.
W świetle poczynionych wyżej uwag, jest w ocenie Sądu przedwczesne stwierdzenie SKO, jakoby organ I instancji prawidłowo zgromadził cały niezbędny w sprawie materiał dowodowy, a w sprawie nie ma konieczności powołania biegłego.
Realizując normę z art. 141 §4 p. p. s. a. Sąd wskazuje organom, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, jednoznacznie ustalą źródło i przyczynę napływu wód opadowych na działkę wnioskodawców, rozważą ponownie ewentualne środki zaradcze, pochylą się nad kwestią rowu, a także wnikliwie zastanowią się nad przydatnością w sprawie opinii biegłego.
Ze wskazanych wyżej powodów, na zasadzie art. 145.§1 p. p. s. a. Sąd uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje ponieważ dostrzegł takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność znajduje wyraz poprzez poważne braki w zebraniu, analizie i ocenie materiału dowodowego, co promieniuje na prawidłowość zastosowania przepisu prawa materialnego, a także wyraża się poprzez naruszenie fundamentalnej dla procedury administracyjnej zasady dwuinstancyjności.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącej kwotę 300 zł tytułem opłaconego wpisu sądowego.