II SA/Wr 2455/01

II SA/Wr 2455/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-06-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Halina Kremis
Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym:
Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia NSA Sędzia NSA Protokolant Andrzej Jurkiewicz Halina Kremis Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Katarzyna Grott s po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 20 sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia zanieczyszczeń środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kwotę 50 (pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 czerwca 2001 r. Nr [...] Starosta Z. w oparciu o przepisy art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. - o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) w związku z art. 33 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz art. 104 kpa zobowiązał Pana S. J. zamieszkałego w Z. przy ulicy L. [...] do wyeliminowania zanieczyszczeń ropopochodnych oraz polichlorowanych bifenyli (PCBs) i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) zlokalizowanych na działce nr 490/108 w W., a stanowiącej własność Pana S. J. w terminie do dnia 31 października 2001 roku.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Pan S. J. zamieszkały w Z. przy ul. L. [...], jest właścicielem działki nr 490/108 w obrębie wsi W. Na w/w działce znajdują się zanieczyszczenia ropopochodne przedstawione w piśmie z dnia 30.10.2000 r. Nr [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatury w L. Badania wykonane w dniu 9.10.2000 roku przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegaturę w L. wykazały przekroczenia zawartości substancji ropopochodnych w stosunku do "wskazówek metodycznych do oceny stopnia zanieczyszczenia gruntów i wód podziemnych produktami ropopochodnymi i innymi substancjami chemicznymi w procesach rekultywacji" opracowanymi przez Państwową Inspekcję Ochrony Środowiska w 1999 roku - dopuszczalne stężenie zanieczyszczeń gruntów olejem mineralnym nie powinno przekraczać 3000 mg/kg, a maksymalnie wynosiło 3400 mg/kg w badanych próbkach gruntu. W przedmiotowej sprawie została rozpisana rozprawa administracyjna na dzień 19.06.2001 roku mająca na celu wyjaśnienie różnych wątpliwości i niejasności w sprawie zanieczyszczenia działki nr 490/108 w W. Mimo prawidłowego zawiadomienia, żadna z zainteresowanych stron nie stawiła się na rozprawie.
W związku z powyższym orzeczono jak na wstępie decyzji.
Od powyższej decyzji odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. S. J., właściciel firmy A z/s w Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podniósł, iż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób rzetelny wszystkich okoliczności sprawy, przeprowadzając rozprawę administracyjną bez udziału stron. Obowiązek rekultywacji terenu nałożył na właściciela nieruchomości, a nie na jego sprawcę. Wyjaśnia, że prawdopodobnym sprawcą zanieczyszczenia gruntu były Zakłady Górnicze A, poprzedni właściciel nieruchomości lub Przedsiębiorstwo C w W., właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z omawianą. Jednakże organ orzekający nie zbadał tych okoliczności w sposób jednoznaczny.
Decyzją z dnia 20 sierpnia 2001 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, co następuje:
Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą nakładają na jednostki organizacyjne jak też na osoby fizyczne obowiązek ochrony gruntów przed szkodliwymi zanieczyszczeniami. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy, powierzchnia ziemi łącznie z glebą i rzeźbą terenu podlega ochronie, polegającej w szczególności na zapobieganiu i przeciwdziałaniu ich niekorzystnym zmianom, a w razie uszkodzenia lub zniszczenia - na przywróceniu do właściwego stanu.
Jednostki organizacyjne i osoby fizyczne użytkujące grunty, w myśl art. 15 ust. 1 i 2 ustawy, są obowiązane zapewnić ochronę gleby przed erozją niszczeniem mechanicznym oraz zanieczyszczeniem substancjami szkodliwymi. Jednostki organizacyjne i osoby fizyczne prowadzące działalność nie związaną z użytkowaniem rolniczym lub leśnym gruntów, są obowiązane wykonywać tę działalność w sposób chroniący glebę przed zanieczyszczeniem substancjami szkodliwymi.
Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, iż zarówno jednostki organizacyjne jak i osoby fizyczne, będące właścicielami lub użytkownikami gruntów, są obowiązane użytkować te grunty w taki sposób, aby nie dopuszczać do ich zanieczyszczenia, w przeciwnym przypadku są obowiązane podejmować wszelkie działania, mające na celu likwidację zanieczyszczeń. Natomiast, zgodnie z art. 82 ust. 2 i 3 ustawy, organy wykonujące zadania należące do właściwości administracji rządowej, w zakresie ochrony środowiska, mogą ustalać w drodze decyzji, zakres i sposób wykonania obowiązku, mającego na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenia środowiska do stanu właściwego, biorąc pod uwagę interes społeczny, istniejący stan zniszczenia lub zagrożenia środowiska oraz możliwości wykonania obowiązku.
W omawianym przypadku faktem bezspornym, potwierdzonym badaniami WIOS, jest zanieczyszczenie gleby substancjami ropopochodnymi i innymi na działce nr 490/108, której właścicielem jest S. J. z firmy A. Jednakże w trakcie prowadzonego postępowania przez WIOS, nie ustalono sprawcy zanieczyszczenia. Wykluczono natomiast, aby zanieczyszczenia te powstawały na skutek aktualnie prowadzonej działalności przez A jak też firmę C.
W celu wyjaśnienia okoliczności sprawy organ I instancji wyznaczył rozprawę administracyjną, zawiadamiając o terminie i miejscu rozprawy wszystkie zainteresowane strony. W związku z tym, iż żadna ze stron nie stawiła się w wyznaczonym terminie na rozprawie, bez podania przyczyn, jak też nie przedstawiono wcześniej żadnych nowych dokumentów, mających znaczenie dla sprawy, organ był zobowiązany podjąć stosowne działania w oparciu o posiadany materiał dowodowy, nakładając obowiązek usunięcia szkodliwych substancji na właściciela nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego, decyzja Starosty Z. jest niewadliwa, bowiem właściciel nieruchomości jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ochrony środowiska na własnej nieruchomości, co potwierdzają przepisy art. 80 i 81 ustawy. W myśl tych przepisów, jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna ponosi, przewidzianą prawem cywilnym, odpowiedzialność za szkody wynikające z działań lub zaniechań, wpływających szkodliwie na środowisko. Natomiast właściciel lub posiadacz nieruchomości, z której korzystanie jest połączone z uciążliwościami powodowanymi naruszeniem przepisów o ochronie środowiska, może wystąpić do sądu z roszczeniem o zaniechanie takiego naruszenia przeciwko jednostce organizacyjnej lub osobie fizycznej, dopuszczającej się naruszenia.
Nie można zgodzić się z zarzutami strony skarżącej, iż organ bez udziału strony i bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania nałożył na nią określone obowiązki. Z akt sprawy wynika, iż strona nie uczestniczyła w rozprawie z własnej winy, bez podania przyczyn nieobecności. Jednak organ I instancji umożliwił stronie, przed wydaniem decyzji, przeglądanie akt jak też złożenia stosownych wyjaśnień czy dokumentów, co zostało potwierdzone w protokole z dnia 19 czerwca 2001 r. Zainteresowany nie przedłożył żadnych nowych dokumentów, jak też nie złożył wyjaśnień. Zasugerował jedynie, iż sprawcą zanieczyszczenia może być poprzedni właściciel działki.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w osnowie decyzji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pan S. J. wniósł o uchylenie obu decyzji organów, gdyż wydane zostały bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, a zwłaszcza sprawcy konkretnych zanieczyszczeń środowiska. Skarżący po zakupie działki informował WIOS w L. o tych zanieczyszczeniach.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła ojej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.
1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 145 § 1 tej ostatniej ustawy uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istotnych wad w postępowaniu administracyjnym lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa).
Z art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 kpa zalicza do części składowych decyzji m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Dlatego obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej dyspozycji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9, kpa (zasada udzielania informacji) oraz w art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie zasadności przesłanki rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984 r. sygn. akt SA/Po 1122/93, GAP 1986, nr 4, s. 45, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA/ 178/83, ONSA nr 1, poz. 51).
Z kolei na organie II instancji spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony
i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 kpa.
Tych obowiązków organy nie wykonały, w szczególności w zakresie przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 86 kpa). Nie ustalono związku pomiędzy działalnością gospodarczą skarżącego a stwierdzonymi w sposób niewątpliwy zanieczyszczeniami gleby na jego działce. W związku z powyższym organy nie wskazały, w jaki sposób skarżący miałby w swoim zakresie chronić glebę przed zanieczyszczeniem, bo tylko wtedy wchodzi w grę jego obowiązek likwidacji zanieczyszczeń (por. art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, która była podstawą wydania skarżonych decyzji). Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest wyjątkowo lakoniczne i nie udziela odpowiedzi na te nasuwające się pytania.
Natomiast uzasadnienie decyzji organu II instancji nie zawiera ustosunkowania się do argumentów odwołania w takim zakresie jak tego wymagał charakter sprawy i braki postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie zajął także żadnego stanowiska w tej kwestii, czy dopuszczalne było postępowania administracyjne po wydaniu przez organ 1 instancji decyzji z dnia 23 marca 2001 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa co do której brak danych odnośnie jej ostateczności. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 23 marca 2001 r. podpisuje ta sama osoba, która podpisała wspomnianą decyzję z tego samego dnia, ale już bez upoważnienia Starosty Z. Podobne zawiadomienie o wszczęciu postępowania podpisano w dniu 1 czerwca 2001 r. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do wniosków dowodowych skarżącego.
Z tych też powodów, wobec naruszenia w sposób istotny cytowanych wcześniej przepisów prawa materialnego i procesowego - w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c cyt. na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie.
Pozostałe orzeczenia oparto o przepisy art. 152 i art. 200 cyt. wyżej ustawy.