II SA/Wr 2437/02

II SA/Wr 2437/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /sprawozdawca/
Julia Szczygielska /przewodniczący/
Zygmunt Wiśniewski
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Sygnatura akt II SA/Wr 2437/02 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Andrzej Cisek - sprawozdawca Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i H. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] NR [...] w przedmiocie nakazania K. i I. L. rozbiórki obiektu budowlanego będącego piekarnią, wybudowanego na działce nr [...] w W.; oddala skargę
Uzasadnienie
Sygnatura akt II SA/Wr 2437/02
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek Państwa K. i I. L. w dniu [...] wszczął postępowanie w sprawie piekarni zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości W.
W celu zbadania sprawy oraz uzyskania informacji niezbędnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt i czynność tę udokumentował stosownym protokołem. Z protokołu tego wynika, że budynek na wskazanej nieruchomości wybudowany został przez poprzednich właścicieli nieruchomości Panów K. i T. S. w czasie obowiązywania przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.
Analiza dokumentów, przedłożonych przez uczestników postępowania, pozwoliła na ustalenie, iż w sprawie wydane zostały zarówno decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji jak też decyzja o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcia te jednak nie ostały się w obrocie prawnym, gdyż zostały uchylone: decyzja o lokalizacji inwestycji - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 1992 r., a decyzja o pozwoleniu na budowę decyzją Wojewody z dnia 30 lipca 1998 r.
Pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany, co w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny wskazuje na działanie inwestora w warunkach samowoli budowlanej. Po zakończeniu czynności wstępnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nakazał właścicielom działki nr [...] we wsi W., Gmina D., K. i I. L., rozbiórkę obiektu budowlanego będącego piekarnią wybudowaną na opisanej wyżej działce. Na terenie tym, zgodnie z obowiązującym zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z dnia [...] (Dz. Urz. Województwa Wrocławskiego, Nr 13 poz. 124 z 1994 r.) oznaczonym symbolem [...] możliwa była realizacja osiedla zabudowy jednorodzinnej i na którym
Sygnatura akt II SA/Wr 2437/02
obowiązuje zakaz wydawania nowych lokalizacji przed wykonaniem nowego planu szczegółowego całego osiedla. Wzdłuż ul. W. przewidywana jest lokalizacja usług podstawowych, rzemiosła i gastronomii.
W terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia przedmiotowe rozstrzygniecie zostało zakwestionowane przez Państwo K. i I. L., którzy złożyli odwołanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz argumentacji zamieszczonej w odwołaniu uznał, że zebrane dokumenty w sposób jednoznaczny wykazują, iż przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Dyspozycja art. 103 ustawy - Prawo budowane z dnia 7 lipca 1994 r. w takich sytuacjach (tj. w przypadku, gdy budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r.) wskazuje właściwość ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. W świetle regulacji Prawa budowlanego z 1974 r. sprawa rozpoznawana była przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Jakkolwiek zarówno ustawa z 1974 r. jak i z 1994 r., jako sankcję samowoli budowlanej, przewidują nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, pewna kategoria robót budowlanych może ulec usankcjonowaniu pod warunkiem spełnienia przez inwestora określonych obowiązków. Sytuacja ta jest możliwa jednak tylko w przypadku, gdy zrealizowany obiekt spełnia pewne warunki tj. jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego badając przedmiotową sprawę stwierdził, iż nie można usankcjonować zaistniałej samowoli budowlanej. Stanowisko swoje uzasadnił opinią Urzędu Gminy w D. zawartą w piśmie z dnia 25 maja 2000 r. Faktem jest, iż negatywna opinia odnośnie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego warunkuje nakaz rozbiórki. W omawianej sprawie opinia właściwego organu, władnego zająć stanowisko co do przedmiotowego zagadnienia, nie jest jednoznaczna. W wyżej powoływanym piśmie wskazano, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze oznaczonej symbolem [...] - osiedle
Sygnatura akt II SA/Wr 2437/02
zabudowy jednorodzinnej i obowiązuje tam zakaz wydawania nowych lokalizacji, przed wydaniem planu szczegółowego całego osiedla.
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego badając sprawę zwrócił uwagę na fakt, iż strona postępowania przedstawiła ocenę oddziaływania na środowisko oraz orzeczenie techniczne określające stan budynku, z których wynika, iż lokalizacja obiektu nie narusza warunków, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Do rozważenia pozostaje kwestia zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. W materiale dowodowym przekazanym organowi II instancji znalazła się opinia Urzędu Gminy D. sporządzona w formie pisma z dnia 14 sierpnia 2002 r. (znak: [...]), z której wynika, iż: "obecne ustalenia planu dla działki nr [...] dopuszczają lokalizację obiektów rzemieślniczych typu piekarnia i nie jest to sprzeczne z w/w planem ogólnym". W innej części powyższego pisma stwierdzono: ,,...stanowisko Urzędu Gminy D., jest jednoznaczne, to znaczy, że inwestycja na działce nr [...] nie jest sprzeczna z ustaleniami planu pod warunkiem nie powodowania uciążliwości w stosunku do obiektów na stały pobyt ludzi".
Biorąc pod uwagę fakt, iż cytowana opinia Urzędu Gminy D. opatrzona jest datą o ponad dwa lata późniejszą od w zasadzie niejednoznacznego stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 25 maja 2000 r., nie sposób nie uwzględnić jej jako istotnego dowodu w sprawie. Zauważyć należy, że opinia ta wydana została po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego zaskarżonej decyzji, zatem ma ona wpływ na rozpoznanie sprawy, a nie została ona uwzględniona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Mając na uwadze konieczność weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia co do zbadania możliwości usankcjonowania samowoli i związaną z tym konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy uchylił zakwestionowaną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis art. 138 § 2 KPA stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzją w całości i przekazać sprawą do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej
Sygnatura akt II SA/Wr 2437/02
instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wskazano, że zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie. Uchybienia w postępowaniu dowodowym zarzucone w decyzji nr [...] miały polegać na nie wzięciu pod uwagę faktu, iż opinia Urzędu Gminy w D. z dnia 25 maja 2000 r. była niejednoznaczna oraz na nieuwzględnieniu opinii Urzędu Gminy D. z dnia 14 sierpnia 2002 r., wydanej po rozstrzygnięciu sprawy decyzją nr [.. .] .
Skarżący podkreślili, że organy obydwu instancji stwierdziły jednoznacznie, iż obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a nadto że w planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się na obszarze [...] to jest obszarze przeznaczonym pod zabudowę osiedlem jednorodzinnym. Stwierdzono także, iż do czasu wydania szczegółowego planu całego osiedla obowiązuje zakaz wydawania nowych lokalizacji.
Zdaniem skarżących, wydając decyzję nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rażąco naruszył art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 2 KPA. Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, który stanowi:
Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
Sygnatura akt II SA/Wr 2437/02
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Podkreślono, że przytaczany wyżej przepis nie pozostawia organowi swobody w kwestii nakazania rozbiórki. W przypadku stwierdzenia istnienia samowoli budowlanej oraz znajdowania się obiektu na terenie który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Okoliczność tą podkreśla również NSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 września 1998 r. (sygn. akt IV SA 2013/96), który stwierdził, że zrealizowana samowolnie budowa na terenie nie przeznaczonym na ten cel w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, wypełnia dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Konstatacja tego faktu nie tylko upoważniała organy nadzoru budowlanego obu instancji do wydania nakazu rozbiórki, lecz wręcz je do tego obligowała. Norma prawna, zawarta w dyspozycji powołanego wyżej przepisu, określa bowiem, iż podejmowane na j ej podstawie decyzje mają charakter związany.
Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie stwierdzono istnienie przesłanek uzasadniających nakazanie rozbiórki piekarni. Powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było nieuwzględnienie w niej opinii Urzędu Gminy D. Należy zauważyć, iż art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie przewiduje przesłanki pozytywnej lub negatywnej opinii Urzędu Gminy a jedynie inne przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym przedmiotem badania organu II instancji powinien być jedynie plan zagospodarowania, nie zaś opinie o tym planie. Stanowisko to jest także zgodne z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1999 r. (sygn. akt IV SA 295/96), zgodnie z którym plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej.
Odnośnie wpływu piekarni na środowisko naturalne, jest to, zdaniem skarżących, kwestia nieistotna w niniejszej sprawie, gdyż przesłanki znajdowania się obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, oraz spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne
Sygnatura akt II SA/Wr 2437/02
pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, są połączone spójnikiem "lub", co przesądza o tym, iż już ustalenie istnienia jednej z tych przesłanek powoduje konieczność nakazania rozbiórki obiektu.
Powyższe argumenty, zdaniem skarżących, jednoznacznie wskazują, że w toku wydawania zaskarżonej decyzji nr [...] doszło do naruszenia art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tych okolicznościach należy uznać, iż decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę wydana została zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.
W wyniku błędnej interpretacji art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane doszło również do naruszenia, przez organ II instancji, przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 2 KPA. W opinii skarżących, naruszenie tego przepisu polega na błędnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Należy podkreślić, że organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdził istnienie wszystkich przesłanek wystarczających a zarazem koniecznych dla wydania nakazu rozbiórki. Okoliczności te są wprost określone w ustawie, dlatego brak podstaw aby uwzględniać inne, nie warunkujące wydania nakazu rozbiórki dowody takie jak pozytywna bądź negatywna opinia Urzędu Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2).
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar
Sygnatura akt II SA/Wr 2437/02
sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek
samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Dokonując oceny zakwestionowanej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania jej poprawności.
Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy obu instancji w sprawie rozpatrywanej przez Sąd wydane zostały zarówno decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji jak też decyzja o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcia te jednak nie ostały się w obrocie prawnym, gdyż zostały uchylone: decyzja o lokalizacji inwestycji - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 1992 r., a decyzja o pozwoleniu na budowę decyzją Wojewody z dnia [...].
Sygnatura akt II SA/Wr 2437/02
Jednak pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany, co wskazuje, iż podjęte przez inwestora działania związane z realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego odbywały się warunkach tzw. samowoli budowlanej. Taka konstatacja obligowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane decyzji, mocą której nakazano właścicielom działki nr [...] położonej we wsi W. rozbiórkę obiektu budowlanego będącego piekarnią. Jak wynika z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z dnia [...]. przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem [...] i przeznaczona jest pod innego rodzaju zabudowę, a mianowicie osiedle zabudowy jednorodzinnej i na którym obowiązuje zakaz wydawania nowych lokalizacji przed wykonaniem nowego planu szczegółowego całego osiedla. Wzdłuż ul. W. przewidywana jest lokalizacja usług podstawowych, rzemiosła i gastronomii.
Dokonując weryfikacji wskazanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na fakt, iż strona postępowania przedstawiła ocenę oddziaływania na środowisko oraz orzeczenie techniczne określające stan budynku, z których wynika, iż lokalizacja obiektu nie narusza warunków, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Do rozważenia pozostałą kwestia zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. W materiale dowodowym przekazanym organowi II instancji znalazła się opinia Urzędu Gminy D. z dnia 14 sierpnia 2002 r., z której wynikało, iż obecne ustalenia planu dla działki nr [...] dopuszczają lokalizację obiektów rzemieślniczych typu piekarnia i nie jest to sprzeczne ze wskazanym wyżej planem ogólnym. W innej części powyższego pisma stwierdzono, że stanowisko Urzędu Gminy D., jest jednoznaczne, to znaczy, że inwestycja na działce nr [...] nie jest sprzeczna z ustaleniami planu pod warunkiem nie powodowania uciążliwości w stosunku do obiektów na stały pobyt ludzi.
Biorąc pod uwagę fakt, iż powoływana opinia Urzędu Gminy D. opatrzona jest datą o ponad dwa lata późniejszą od niejednoznacznego stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 25 maja 2000 r., nie sposób nie uwzględnić jej jako istotnego dowodu w sprawie, czego nie wziął pod uwagę Powiatowy Inspektor
Sygnatura akt II SA/Wr 2437/02
Nadzoru Budowlanego. Dlatego też zasadnie organ odwoławczy wskazał na konieczność weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji pod katem zbadania możliwości usankcjonowania samowoli. W tym celu niezbędna jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a tym samym została wyczerpana dyspozycja przepisu art. 138 § 2 KPA, uzasadniająca uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i dlatego też - stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.