II SA/Wr 2423/02

II SA/Wr 2423/02 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Elżbieta Naumowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2004 roku sprawy ze skargi M. K. i G. K. oraz M. H. i J. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. K. i G. K. kwotę10 (dziesięć) złotych, oraz na rzecz M. H. i J. H. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zatwierdził projekt budowlany oraz wydał M. i G. K. pozwolenie na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną-wodociągową. Organ ustalił, że projekt budowlany został sporządzony przez uprawnione osoby a inwestor dołączył do wniosku wymagane przepisem art. 32 i 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) dokumenty, w tym także zgodę na odstępstwo od przepisów technicznych co do odległości inwestycji od granicy sąsiedniej nieruchomości. Ponadto projekt zawierał zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, czyli instalację elektryczną, sanitarną i grzewczą , przedłożono rozwiązanie wraz z podaniem bezpiecznego sposobu wymiany ław fundamentowych oraz przedstawiono sposób odprowadzania ścieków do trzykomorowego szamba, które zlokalizowano zgodnie z przepisami. Dodatkowo wyjaśniono, iż w obecnej wersji projektu drzwi do łazienki otwierają się zewnątrz, a nie jak poprzednio – do wewnątrz pomieszczenia. Całość inwestycji, wraz z połączeniami urządzeń z budynkiem, przedstawiono na projekcie zagospodarowania sporządzonym na aktualnej mapie do celów projektowych, przyjętej do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 25 czerwca 2001r.
Przy takich ustaleniach - zdaniem Starosty – nie potwierdziły się zarzuty sąsiadów planowanej inwestycji, tj. M. i J. H., którzy zakwestionowali prawidłowość przebiegu granicy działki, podnieśli brak rozwiązania odprowadzenia ścieków oraz wyrazili obawy co do odpowiedniej (wystarczającej) nośności fundamentów. Dodatkowo organ wyjaśnił, że przepisy prawa nie zobowiązują inwestorów do przedłożenia zgody sąsiadów na planowaną inwestycję.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. H. zarzucił, iż organ błędnie przyjął, że obiekt będący własnością małżonków K. stanowi budynek mieszkalny, który nadaje się do rozbudowy. W istocie jest to bowiem ruina (dwustuletnia), która od ośmiu lat stoi pusta i stanowi zagrożenie dla otoczenia. Nie ma w niej wody, kanalizacji i prądu a stan techniczny fundamentów jest zły. Nadto odwołujący się podniósł, że określone w projekcie granice działki objętej inwestycją nie są prawdziwe i – mimo jego próśb – nie zostały sprawdzone przez organ. Na dołączonej do odwołania mapie z 1964 r. przebieg granic jest inny, co oznacza, że mapa przedłożona przez inwestorów jest sfałszowana.
Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucił, że w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej nie wymieniono budowy przyłącza energetycznego oraz szamba, mimo iż projekt inwestycji obejmuje je swym zakresem. Na przedmiotowe szambo brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto koniecznym jest wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy orzeczeniem o stanie technicznym budynku, w którym stwierdzono, że ławy fundamentowe nie wymagają wzmocnień i poszerzenia, a dołączoną do akt "technologią" wzmocnienia, bądź wymiany ław, co z kolei sugeruje, że stan techniczny istniejących ław jest nieodpowiedni do przeprowadzenia planowanej rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Podobnie, licznych sprzeczności (szczegółowo opisanych) dopatrzono się w projekcie instalacji centralnego ogrzewania, bowiem jej część opisowa różni się od części rysunkowej. Wojewoda [...] wskazał również, że nie wszystkie rysunki projektu budowlanego zaopatrzono w metrykę projektu, wymaganą treścią §4 ust. 1 pkt 1,2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906). Organ uznał również za konieczne wyjaśnienie przebiegu granic pomiędzy działkami inwestora i odwołującego się – J. H.
Na decyzję organu odwoławczego skargę wnieśli M. i G. K. oraz M. i J. H.
Inwestorzy zarzucili Wojewodzie [...], iż wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. art. 6, 7 i 107 k.p.a. Organ drugiej instancji błędnie przyjął, iż wniosek ich dotyczył przyłącza energetycznego i szamba. Zakres wniosku prawidłowo określił Starosta [...], który w oparciu o treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego był uprawniony do wydania decyzji na wybrane, a wskazane przez inwestorów we wniosku obiekty, które mogą samodzielnie funkcjonować. Ponadto Wojewoda [...] w sposób nie znajdujący oparcia w przepisach zakwestionował rzetelność oceny stanu technicznego i technologie wymiany fundamentów oraz prawidłowość przedstawionych w postępowaniu map. Pozostałe błędy o jakich wspomina organ są – zdaniem inwestorów – nieistotne, dlatego też, zważywszy na całość naruszeń popełnionych przez Wojewodę [...], wniesiono o uchylenie decyzji.
M. i J. H. zaskarżyli decyzje organów pierwszej i drugiej instancji twierdząc, że są one krzywdzące i "wręcz fałszywe". Decyzji Starosty [...] zarzucili, że wydano ją w oparciu o podrobioną mapę, na której granicę przesunięto w stronę skarżących o 50 cm. Starosta w sposób bezprawny i niezgodny z normami społecznymi zmusza skarżących, by na swój koszt przeprowadzili pomiary działek. Ponadto skarżący nie zauważyli, by na działce sąsiadów pojawiła się jakakolwiek komisja powołana do wyjaśnienia spornej granicy. Nie wiedzą też skąd się wzięły ekspertyzy "fachowców" co do nadbudowy i przebudowy budynku oraz wymiany ław fundamentowych . Odnośnie decyzji Wojewody [...] stwierdzili, że nie jest ich obowiązkiem "znakowanie kupionej działki przez M. i G. K.".
W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. Podtrzymał stanowisko wraz z jego argumentacją, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że wbrew sugestii inwestorów, wnioskowany do przebudowy i nadbudowy budynek mieszkalny nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, bez zapewnienia energii elektrycznej oraz odbioru ścieków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępnie odnotować trzeba, że skoro skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Skargi należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w nich wywiedziono.
Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że naruszają one przepisy prawa.
W przedmiotowej sprawie M. i G. K. oraz M. i J. H. zaskarżyli do Sądu decyzję Wojewody [...], który – w wyniku rozpatrzenia odwołania J. H. – uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przedmiotem oceny Sądu była zatem decyzja kasacyjna. W takim przypadku ocena ta zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Innymi słowy mówiąc, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., Sąd miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 §1 k.p.a. rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność zatem wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej, połączonej z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, występuje wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, zaś wydanie takiej decyzji determinowane jest sytuacjami, w których postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 – Lex nr 47914, wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81 – ONSA 1981, Nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". B. Adamiak, J. Borkowski – C.H. Beck Wa-wa 2000, str. 541).
Przenosząc przedstawione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy wadliwie, z naruszeniem treści art. 138 § 2 k.p.a., przyjął, iż zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Wojewoda [...] wskazał w swej decyzji na szereg naruszeń, które uniemożliwiły podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaliczył do niech nieobjęcie sentencją pierwszoinstancyjnej decyzji całości inwestycji (brak udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego oraz szamba), pominięcie faktu nieuzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na zaprojektowane szambo, brak jednoznacznego stanowiska w zakresie stanu technicznego istniejących ław fundamentowych a w konsekwencji potrzeby ich wzmocnienia lub wymiany, sprzeczności pomiędzy częścią opisową i rysunkową projektu instalacji centralnego ogrzewania a także niedochowanie w projekcie budowlanym wymogów § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906). Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...] oznaczało uznanie przez Wojewodę [...], że w/w naruszenia są tego rodzaju, iż kwalifikują się do wyjaśnienia, względnie uzupełnienia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Stanowisko to częściowo jest błędne, bowiem stwierdzenie przez organ, że udzielenie pozwolenia na budowę winno było być poprzedzone uzyskaniem przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skutkować może wyłącznie wydaniem decyzji o odmowie pozwolenia na budowę. Powyższy brak nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie stanowi też podstawy wezwania inwestorów do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. O braku formalnym można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby decyzja, o której mowa, została już wcześniej podjęta a inwestorzy nie dołączyliby jej do wniosku. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że na wybudowanie szamba nie uzyskano wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Znajdujące się w materiale dowodowym decyzje Wójta Gminy [...] z dnia 14 sierpnia 2001 r. i z dnia 22 października 2001 r. dotyczą jedynie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego oraz budowie przyłącza wodociągowego i elektrycznego, tymczasem projekt zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] obejmuje również budowę trzykomorowego, wybieralnego osadnika gnilnego (szamba). W tych okolicznościach należało uznać, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w sposób wadliwy, bo z pominięciem obowiązku wynikającego z treści art. 33 ust. 2 pkt 3 obowiązującej w dniu orzekania przez organy administracji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane. Nie jest to zresztą jedynie uchybienie jakie popełnił Starosta [...]. Wojewoda [...] prawidłowo wskazał na szereg innych naruszeń. W szczególności podkreślenia wymaga, iż wbrew wyraźnej treści art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, wydane małżonkom K. pozwolenie na budowę nie obejmuje swym rozstrzygnięciem całej inwestycji. Analiza treści projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że pomimo określenia przez jego autorów, iż tematem opracowania jest przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wraz z budową przyłącza wodociągowego, inwestycja dotyczy także budowy szamba oraz instalacji elektrycznej, grzewczej i wodno-kanalizacyjnej. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą jest, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Tylko w przypadku wieloobiektowych inwestycji ustawodawca dopuścił możliwość realizowania inwestycji etapami, pod warunkiem jednak, że konkretny obiekt budowlany może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jest to jedyny przypadek stanowiący wyjątek od obowiązującej zasady i w ocenie Sądu nie ma on zastosowania do niniejszej sprawy. Nie sposób zgodzić się z argumentami inwestorów, że budynek wraz z przyłączem wodociągowym jest obiektem funkcjonującym zgodnie z przeznaczeniem. Aby obiekt spełniał rolę budynku mieszkalnego, z natury rzeczy winien być wyposażony we wszystkie instalacje i urządzenia potrzebne do obsługi przebywających w nim ludzi. Podobnie uważa ustawodawca, skoro wskazał, że ilekroć w Prawie budowlanym jest mowa o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt 1 lit. a). Trudno nawet wyobrazić sobie funkcjonowanie domu jednorodzinnego bez zapewnienia w nim możliwości korzystania z elektryczności, czy odprowadzania ścieków. Dla wzmocnienia tych twierdzeń warto odwołać się do definicji legalnej urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym, przez które trzeba rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym m.in. oczyszczania i gromadzenia ścieków. Niezależnie od powiedzianego dotychczas, jeszcze raz podkreślić należy, że tzw. etapowanie dotyczy inwestycji wieloobiektowych, zatem logicznym jest, że w sytuacji gdy inwestor uzyska pozwolenie na budowę jednego z obiektów, do realizacji w przyszłości muszą pozostać również obiekty w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Z całą pewnością nie należy do nich instalacja elektryczna.
Z powyższych wywodów jasno wynika, że zamierzenie inwestycyjne małżonków K., w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, stanowi całość, i w sprawie należało wydać jedno pozwolenie na budowę. Skoro jedna inwestorzy nie uzyskali wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na szambo, nie było podstaw prawnych do wydania pozwolenia na budowę, w konsekwencji nie było też podstaw prawnych do przekazania sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] winien był merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, w oparciu o treść art. 138 § 1 k.p.a.
Niezależnie od powiedzianego dotychczas, wyjaśnić trzeba, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że w realiach niniejszej sprawy była prawna możliwość uznania inwestycji objętej wnioskiem za obiekt budowlany mogący samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, to przeszkodę do wydania pozwolenia na jego budowę stanowiłaby okoliczność, że przedłożony do zatwierdzenia projekt nie zawierał wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania na szambo. Warunkiem bowiem dodatkowym uzyskania pozwolenia na budowę części inwestycji jest przedstawienie projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 zd. trzecie Prawa budowlanego).
Opisane wyżej naruszenia czynią koniecznym uchylenie decyzji organów administracji, zatem odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi było zbędne.
W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.s.a. Uchylenie decyzji organu odwoławczego przywraca do obrotu prawnego decyzję pierwszoinstancyjną, którą - wobec stwierdzonych naruszeń prawa – także należało uchylić, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.s.a.
Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto na treści art. 152 p.s.a. oraz treści art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzając.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych przez Sąd rozważań.