VIII SA/Wa 401/20

VIII SA/Wa 401/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1097/21 - Wyrok NSA z 2024-02-06
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 12 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Karolina Sikora, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy J. w dniu [...] stycznia 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...]
w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Uchwałę tę podjęto na podstawie m.in. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945,
z późn. zm., dalej u.p.z.p).
Wojewoda [...] w dniu [...]maja 2020 r. zaskarżył powyższą uchwałę zarzucając naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5
w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały w sposób istotny zasady sporządzania studium, powodując, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.
Wojewoda wywodził, że studium składa się z dwóch zasadniczych części: informacyjnej, zwaną uwarunkowaniami, która stanowi opis, tj. inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru gminy, stanowiącą punkt wyjścia do części regulacyjnej, zwanej kierunkami, konstytuującymi dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy, a w efekcie stanowiącymi ustalenia wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wyjaśnił Wojewoda, w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym to w ust. 4 art. 1 określono katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy publiczne przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad: ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni. Organy gminy mają bowiem dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, maksymalnego wykorzystania przez mieszkańców publicznego transportu zbiorowego, zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów,
a także planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach już zurbanizowanych, bądź przeznaczonych w planach miejscowych na takie cele.
Powyższe oznacza, iż nowe przesądzenia planistyczne mogą nastąpić tylko
i wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost
z dyspozycji art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p.
Dalej Wojewoda podniósł, że konkretyzację wartości planowania przestrzennego odnaleźć możemy w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p., co oznacza, iż podejmując uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Nadto organ nadzoru podkreślił, że z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. wynika, iż w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności:
- obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej
w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa;
- obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.
Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanym i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.
Wywiódł, iż podstawą dokonania wszelkich wyliczeń zapotrzebowania są m.in. szczegółowe analizy i prognozy demograficzne dla danej gminy. Dalej podał, iż szacowanie zapotrzebowania na nową zabudowę przedstawione zostało w części tekstowej uwarunkowań, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w sprawie studium,
w ramach rozdziału 10.4.4. zatytułowanego "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" (str. 105 - 107 tekstu studium, część I uwarunkowania rozwoju). Zgodnie
z zastosowanymi wyliczeniami zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową
w perspektywie 30 lat w gminie [...] oszacowano na poziomie "72 434,4 m² powierzchni użytkowe] (810 nowych mieszkań)". Dla potrzeb dalszych wyliczeń bilansu, w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej, przyjęto wartość zapotrzebowania na nową zabudowę zwiększając ją o maksymalnie dopuszczalny, na mocy art. 10 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. wskaźnik 30%, co oznacza, iż ostateczna wartość zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową została oszacowana na poziomie 94 164,72 m² powierzchni użytkowej, co wynika wprost z Tabeli Nr 42 pn. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę - podsumowanie (str. 116 tekstu studium, część I uwarunkowania rozwoju).
Zaznaczył, iż w kolejnej części rozdziału 10.4.4. dokonano szacunków chłonności obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej oraz obszarów położonych poza tymi obszarami ale objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Powyższe szacunki zostały również dokonane dla pozostałych funkcji.
Organ nadzoru stwierdził, iż ze sporządzonego bilansu wynika zatem brak możliwości wyznaczenia nowych terenów pod wszystkie ww. funkcje poza ich utrzymaniem w granicach obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej,
a także poza jej granicami, w ramach obowiązujących planów miejscowych, które taką funkcję już przewidują. W ocenie Wojewody kluczowe w niniejszej sprawie jest zatem porównanie wyznaczonych na mapie przedstawiającej kierunki zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej załącznik nr 4 do inkryminowanej uchwały, poszczególnych obszarów funkcjonalnych i ich zestawienie z:
- dotychczas obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...];
- obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.
Za niezbędne uznał również analizę czy wyznaczone nowe kierunki zagospodarowania przestrzennego mieszczą się w wyznaczonych na potrzeby opracowania nowego studium, granicach zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej, bo tylko na tych obszarach możliwe było rozmieszczenie planowanej zabudowy,
w ramach faktycznej jej kontynuacji.
Organ nadzoru podniósł, iż mając na uwadze fakt, iż gmina [...] nie dostarczyła, wymaganych na mocy art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, dokumentów oraz informacji związanych z podjętą uchwalą, a wręcz przerzuciła ten obowiązek na skarżącego, organ nadzoru dokonał kontroli inkryminowanej uchwały, zgodnie z wnioskiem organu gminy, na podstawie dostępnych materiałów, w tym przede wszystkim na danych zawartej w samej uchwale oraz doręczone] kopii dokumentacji z prac planistycznych.
Dokonując szczegółowej analizy ustaleń części graficznej studium, opisanych sołectw (str. 11 decyzji) doszedł do przekonania, że w ramach kierunków zagospodarowania przestrzennego - analiza wykazała, iż w ramach tych jednostek osadniczych, wyznaczone zostały nowe obszary z przeznaczeniem pod zabudowę, które dotychczas w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z 1999 r. nie były przeznaczone pod zabudowę. Zdaniem Wojewody wyznaczenie nowych obszarów z przeznaczeniem pod zabudowę pomimo braku takich możliwości oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Organ nadzoru wyjaśnił co należy rozumieć przez obszary
o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.
Wojewoda zauważył, że zgodnie z przyjętym znaczeniem pojęciowym na podstawie definicji zawartej na str. 110 załącznika nr 1 do uchwały, część I, na potrzeby przedmiotowego studium przyjęto, iż obszary zwartej zabudowy stanowić mają zwarte obszary o skupionej zabudowie mieszkaniowej i mieszkaniowo - usługowej. Tymczasem jak wywiódł, porównując dotychczasowe ustalenia studium z nowym studium (kierunki zagospodarowania przestrzennego) wynika, iż faktycznie do obszarów zwartej zabudowy zaliczono pojedynczą zabudowę zagrodową.
Powyższym działaniem, doprowadzono do wyznaczenia nowych terenów:
z przeznaczeniem pod zabudowę poza ostatecznymi wynikami bilansu, co w sposób plastyczny wskazano powyżej, poprzez zestawienie faktycznego zagospodarowania (dane geoportal 2), z uwarunkowaniami oraz kierunkami zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim jednak dopuszczono nowe funkcje zabudowy na terenach, które nawet w tym studium nie zostały zaliczone do obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej pomimo całej wadliwości ich wyznaczenia
w świetle przyjętej definicji takiej zabudowy, co stanowi o kwalifikowanym - istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium.
Zdaniem organu nadzoru na podstawie treści studium, ani dokumentacji prac planistycznych, nie jest możliwa jednoznaczna identyfikacja obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, również sama gmina nie jest w stanie wskazać tych obszarów, pomimo wielokrotnych wniosków strony skarżącej.
Skarżący wskazał, że brak szczegółowego określenia oraz wskazania w bilansie terenów metodologii identyfikacji istniejących obszarów już zurbanizowanych, bądź chociażby przedstawienia granic tych obszarów w ramach dokumentacji prac planistycznych, przesądza o kwalifikowanej wadliwości uchwały w przedmiocie studium. Ponadto, jeżeli organ gminy miałby zlecić wykonanie wyznaczenia takich obszarów, to ten fakt, świadczy o wadliwości dokonanych analiz i bilansów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 i art. 10 ust. 5 - 7 u.p.z.p.
W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, iż skoro bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., został wykonany z naruszeniem zasad określnych w art. 10 ust. 5 - 7 u.p.z.p., to tym samym wpływa on bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, iż studium, w kształcie przyjętym na podstawie uchwały Nr [...]Rady Gminy [...] z [...]stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], podjęte zostało z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania i tym sam w związku z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Braki w powyższym zakresie należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie.
Podniosła, że Skarżący błędnie zakłada że Wójt i Rada Gminy nie znają granic obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej. W jej ocenie błędne jest poddawanie analizom studium z 1999 roku, ponieważ analizy te nie mają znaczenia w wyznaczeniu obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej. Zdaniem Gminy bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 lit, d u.p.z.p., został wykonany zgodnie z zasadami określnymi w art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p, zaś analizowana uchwała nie naruszyła prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej określanej jako "p.p.s.a."). Stosownie do art. 147 § 1 ww. ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skargę na uchwałę Rady Gminy [...] wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda [...] działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713;
dalej: "u.s.g.").
W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").
W niniejszej sprawie Wojewoda zaskarżył Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.
W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest studium, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Przechodząc do oceny zasadności skargi, tj. zgodności zaskarżonego aktu
z obiektywnym porządkiem prawnym należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie
z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów
w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustawodawca przewidział zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały w sprawie studium. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną,
a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query -Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np.
Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia studium
i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania studium, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium,
a skończywszy na jego uchwaleniu (por. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79), przy czym za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zaś pojęcie "zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Zarzuty podniesione w skardze Wojewody dotyczą istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, w zakresie dotyczącym sporządzania i uwzględniania w treści studium tzw. bilansu terenów pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, i 10 ust. 5-7 u.p.z.p. NSA w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 981/15, CBOSA, wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy choć nie jest aktem o charakterze powszechnym, adresowanym do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy odgrywa istotną rolę w procesie sprawowania władztwa planistycznego. Studium stanowi bowiem instrument mający na celu koordynację ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że czytelność i jednoznaczność jego ustaleń jest istotna z punktu widzenia późniejszego stanowienia aktów prawa miejscowego, mocą których dokonuje się ingerencji w sferę prawa własności.
Jak wynika z treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p., celem uchwalenie studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Wskazanie na "politykę" należy rozumieć jako wskazanie pewnych zasadniczych kierunków planowania przestrzennego, swoistej "filozofii" planowania przestrzennego.
Jedną z podstawowych zasad rządzących procedurą planistyczną jest ta wyrażona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzona na mocy tego przepisu ustawy zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, CBOSA). Nadto Sąd przyjął również, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium.
Z kolei jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12, CBOSA).
A zatem, rada gminy uchwalając studium sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim mowa w treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej ujmując - od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium, a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji – jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Z uwagi na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p. należy przyjąć, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak również wyrok WSA w Gdańsku z 29 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 563/08, Lex nr 703655, wyrok WSA w Gliwicach z 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, CBOSA). Oznacza to, iż określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę czy działalność. Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją zapisów studium.
W myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian
w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. W tym kontekście normatywnym należy odczytywać odpowiednie ustalenia studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Znaczenie błędów (w kontekście art. 28 u.p.z.p.), popełnionych przy uchwalaniu studium należy zatem rozważać, mając na uwadze wagę studium, jako aktu przekładającego się na treść miejscowego planu.
Z omówionej wyżej korelacji między treścią studium a planem wynika ponadto obowiązek jasnego i czytelnego sporządzenia studium, tak aby jego treść nie była jedynie iluzorycznym wyznacznikiem treści planu. Ponadto studium, jak każdy akt musi być wewnętrznie spójny i niesprzeczny.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. - w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:
a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,
b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,
c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej
i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
W konsekwencji - w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – w studium określa się m.in., uwzględniające ww. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (2) kierunki
i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.
Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:
1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:
a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,
b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;
5) określa się:
a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;
6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.
Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p. mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).
Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę,
w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. – a zwłaszcza sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy, bo np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz – będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.
W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z 09.01.2018 r., II OSK 1608/17, CBOSA). W konsekwencji wskazuje się, że brak oparcia treści studium
w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust.
1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2916/16, CBOSA).
Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, analogiczny skutek będzie miało zwykle także oparcie treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie.
Zasadnie wskazuje Wojewoda, iż na obszarze gminy [...] wyznaczono obszary o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, charakteryzującą się wyposażeniem w infrastrukturę komunikacyjną i techniczną (w niezbędnym zakresie): [...],[...], [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], Wola [...],[...]. Obszary te zajmują łącznie 876,24 ha, z czego aktualnie zainwestowanych jest 626,02 ha - pozostałe tereny stanowią "luki" w istniejącej zabudowie lub do niej przylegają i mają dostęp do komunikacji i infrastruktury technicznej. W ramach zwartych struktur zabudowy pozostaje wiec około 250,22 ha terenów stanowiących tzw. luki w zabudowie.
Zgodnie ze studium obszary zwartej zabudowy dotyczą 23 miejscowości przy ogólnej liczbie 31 sołectw i łącznej liczbie mieszkańców wynoszącej w roku 2017 - 5371 osób.
Słusznie zauważył organ nadzoru, że biorąc pod uwagę fakt, iż część z tych sołectw ma niewielu mieszkańców, którzy zamieszkują w niewielu budynkach, trudno tu mówić o jakiejkolwiek zwartej strukturze. Wskazuje na to przywołany przykład: zgodnie z danymi z roku 2011 (Narodowy Spis Powszechny - dane GUS - Bank Danych Lokalnych), do zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej zaliczono m.in. [...] zamieszkały, według danych GUS, przez 59 osób, [...] gdzie zamieszkiwało 60 osób, [...] z 63 mieszkańcami, [...] z 77 mieszkańcami, czy [...] gdzie mieszkało 99 osób.
Zasadnie zatem wskazał Wojewoda, iż powyższe podważa sposób zaliczenia m.in. ww. miejscowości do zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej, zwłaszcza biorąc pod uwagę zawartą w części tekstowej, definicję takiego obszaru, w zestawieniu z faktyczną liczbą mieszkańców, zamieszkującą w ramach rozproszonej zabudowy, głównie o zagrodowym charakterze.
Sąd zgadza się także z twierdzeniem Wojewody, iż skoro w mało liczebnie gminie jedynymi sołectwami. które nie zostały zaliczone do obszarów zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej są sołectwa: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], to tym samym, w ramach ww. jednostek osadniczych nie wyznaczono obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, zaś wliczona chłonność przekracza znacząco zapotrzebowanie, to brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do wyznaczania nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę.
Bez wątpienia szczegółowa analiza ustaleń części graficznej studium, w ramach kierunków zagospodarowania przestrzennego wykazała, iż w ramach tych jednostek osadniczych, wyznaczone zostały nowe obszary z przeznaczeniem pod zabudowę, które dotychczas w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z 1999 r. nie były przeznaczone pod zabudowę. Słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, iż obszary te położone są również poza zwartą strukturą funkcjonalno - przestrzenną, zaś z załączonego bilansu wynika, iż brak jest zapotrzebowana na te funkcje. Dotyczy m.in. miejscowości: [...],[...],[...],[...], czy [...].
Obrazuje to analiza graficzna dotycząca ww. miejscowości przedstawiona
w skardze ( str. 12 – 16 skargi). Dlatego Sąd aprobuje stanowisko organu nadzoru, że wyznaczenie nowych obszarów z przeznaczeniem pod zabudowę pomimo braku takich możliwości oznacza istotne naruszenie zasad sporządzenia studium.
Zgodzić się należy z wnioskiem Wojewody, iż na potrzeby studium,
w uwarunkowaniach wynikających z aktualnego użytkowania i zagospodarowania obszary zabudowane zajmują znacznie większą powierzchnię niż faktycznie wynikająca z istniejącej zabudowy i aktualnego sposobu użytkowania. Powyższe sugeruje istnienie zwartej zabudowy, podczas gdy jej faktyczny charakter wskazuje na znaczne rozproszenie.
Z kolei zgodnie z przyjętym znaczeniem pojęciowym na podstawie definicji zawartej na str. 110 załącznika nr 1 do uchwały część I, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru, na potrzeby przedmiotowego studium przyjęto, iż obszary zwartej zabudowy stanowić mają zwarte obszary o skupionej zabudowie mieszkaniowej
i mieszkaniowo - usługowej. Natomiast analiza porównawcza dotychczasowych ustaleń studium z nowym studium (kierunki zagospodarowania przestrzennego) wskazuje, iż faktycznie do obszarów zwartej zabudowy zaliczono pojedynczą zabudowę zagrodową.
Takie działanie doprowadziło do wyznaczenia nowych terenów:
z przeznaczeniem pod zabudowę poza ostatecznymi wynikami bilansu, co wykazał wojewoda, poprzez zestawienie faktycznego zagospodarowania (dane geoportal 2),
z uwarunkowaniami oraz kierunkami zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto zasadnie wskazano w skardze, że dopuszczono nowe funkcje zabudowy na terenach, które nawet w tym studium nie zostały zaliczone do obszarów
o zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej (pomimo wadliwości ich wyznaczenia w świetle przyjętej definicji takiej zabudowy), co stanowi o kwalifikowanym istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium.
Uzasadniony jest pogląd Wojewody, że skoro bilans. o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., został wykonany z naruszeniem zasad określnych w art. 10 ust. 5 - 7 u.p.z.p., to tym samym wpływa on bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, iż studium, w kształcie przyjętym na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], podjęte zostało z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania i tym samym w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Wojewoda zasadnie wywodził również, że obowiązkiem Rady Gminy [...] było spełnienie wymogów stawianych przez ustawodawcę, w tym udokumentowanie faktycznych potrzeb do delimitacji nowych obszarów. Dopiero wykonane w sposób spełniający warunki ustawowe: analizy, bilanse terenów przeznaczonych pod zabudowę, określenie zapotrzebowanie na nową zabudowę, a także jednoznacznie określone możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej
i infrastruktury technicznej służących realizacji zadań własnych gminy, stanowić może podstawę do prawidłowego, z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy.
Słusznie Wojewoda zakwestionował, że braki w powyższym zakresie należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o którym mowa
w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
Końcowo należy wskazać, iż obowiązkiem gminy było przede wszystkim dokładne udokumentowanie istnienia obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, bowiem delimitacja tych granic jest
z jednej strony podstawą do szacowania chłonności, o której mowa w przepisie art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., a ta wpływa bezpośrednio na ostateczny wynik bilansu.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona Uchwała została podjęta
z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym w ocenie Sądu - owa wadliwość dotyka niepodzielnie całej Uchwały.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy całokształt uchybień (stanowiły naruszenie zasad i trybu sporządzania studium), spowodował obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.