II SA/Wr 242/05

II SA/Wr 242/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1792/06 - Wyrok NSA z 2008-01-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 30 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2005r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego ustawionego bez wymaganego zgłoszenia I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 listopada 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. powołując w podstawie prawnej przepisy art. 49 b w związku z art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 i art. 84 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./ oraz przepis art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm./ nakazał M. K. – inwestorowi wykonanych robót budowlanych polegających na ustawieniu tymczasowego obiektu budowlanego – kiosku typu "A" we W. przy ul. L. [...], rozbiórkę tego obiektu, ustawionego bez wymaganego zgłoszenia do organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz doprowadzenie zajętego przez w/w obiekt terenu do stanu poprzedniego.
Z przedstawionych w uzasadnieniu motywów tego orzeczenia wynika, że w dniu 23 kwietnia 2004 r. do organu wpłynęło zgłoszenie inwestora o samowolnym usytuowaniu opisanego powyżej obiektu, a przeprowadzone w sprawie oględziny wykazały, że obiekt ten został przez M. K. ustawiony w dniu 7 kwietnia 2004 r. bez wymaganych pozwoleń i zgłoszeń. Właściciel obiektu zezwolił na przyłączenie kiosku do własnej wewnętrznej sieci energetycznej oraz wyraził zgodę na ustawienie przedmiotowego obiektu. Kiosk nie jest na stałe związany z gruntem i stoi na bloczkach betonowych położonych bezpośrednio na gruncie.
Organ orzekający stwierdził następnie, że zrealizowane przez inwestora roboty nie wymagają w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz podlegają obowiązkowi zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem są one samowolą budowlaną i jako takie podlegają przymusowej rozbiórce przewidzianej w przepisie art. 49 b ustawy – Prawo budowlane z zastrzeżeniem art. 49 b ust. 2 tego aktu. Organ wyjaśnił również, że uzyskał z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. informację o braku na przedmiotowym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i niemożności wypowiedzenia się co do zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, a ponadto podał, że inwestor nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Odwołanie od opisanej powyżej decyzji złożył M. K., zwracając się w nim z prośbą o pozostawienie kiosku w obecnym miejscu jego ustawienia.
Stwierdził również, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, a "kiosk został ustawiony po wskazaniu miejsca i zawarcia z nim umowy dzierżawy Nr [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. przez Zarząd Zasobu Komunalnego z siedzibą we W., ul. Ś. E. [...]. Według tej umowy skarżący jest użytkownikiem terenu. Podczas załatwiania formalności związanych z umową dzierżawy przedstawiciel ZZK jako przedstawiciel właściciela terenu – Gminy W. – poinformował, że umowa dzierżawy załatwia wszelkie formalności związane z ustawieniem kiosku przenośnego typu A".
Ponadto M. K. wskazał w odwołaniu, że "przestawienie kiosku oraz dokonanie zgłoszenia na podstawie art. 29 ustawy – Prawo budowlane niewiele zmieni w zakresie jego zatrudnienia, ponieważ w dalszym ciągu brak jest planu zagospodarowania tego terenu".
Odwołujący się wyjaśnił jednocześnie, że ponad rok był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny, jest człowiekiem ponad pięćdziesięcioletnim, a w tym wieku bardzo trudno znaleźć zatrudnienie. Ma na utrzymaniu studiująca córkę, a prowadzenie kiosku to jedyna szansa na egzystowanie rodziny. W zakończeniu odwołania M. K. stwierdził, że pozbawienie go tego miejsca pracy spowoduje zasilenie liczby bezrobotnych oraz nie posiadających środków do życia.
Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 lutego 2005 r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy opisał czynności procesowe dotychczas podjęte w sprawie, a następnie wskazał, że organ administracyjny obowiązany jest do stosowania prawa i nie może w dowolny sposób dokonywać interpretacji przepisów, gdyż narusza to prawa i obowiązki stron postępowania oraz godzi w zaufanie do organów państwowych.
W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie mamy bez wątpienia do czynienia z samowolą budowlaną, czego dowiodło postępowanie prowadzone przez organ I instancji i co potwierdza sam inwestor w swoim odwołaniu.
Z tych względów powiatowy organ nadzoru budowlanego zastosował przepis art. 49 ustawy – Prawo budowlane. Inwestor naruszył bowiem dyspozycję art. 29 w związku z art. 28 powołanej powyżej ustawy, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach określonych w art. 29 omawianego aktu na podstawie zgłoszenia.
Organ odwoławczy stwierdził również w uzasadnieniu, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dochowane zostały obowiązujące procedury, a powiatowy inspektor nadzoru budowlanego dokonał niezbędnych ustaleń w zakresie istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego słusznie stwierdza organ I instancji, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania terenu nie ma prawnych możliwości zastosowania przepisów umożliwiających doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a w związku z tym zaskarżone rozstrzygnięcie zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym.
W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił ponadto, że podniesione w odwołaniu argumenty o charakterze ekonomicznym nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organy nadzoru budowlanego nie mają prawnych możliwości różnicowania swoich rozstrzygnięć ze względu na sytuację materialną podmiotu obciążanego orzeczonym decyzją obowiązkiem.
Prawidłowość orzeczenia podjętego w postępowaniu odwoławczym zakwestionował M. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której powołał argumenty zbieżne z przedstawionymi uprzednio w odwołaniu wniesionym od decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, podkreślając zgodność decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu z przepisami prawa materialnego i procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.
Należy przede wszystkim zważyć, że czynności procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zasada ta należąca do zasad ustrojowych i systemowych wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdego działania o charakterze procesowym organu właściwego w sprawie.
W ujęciu doktrynalnym działanie zgodne z zasadą praworządności czyli na podstawie prawa oznacza: działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej; prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej; niewadliwe dokonaną subsumpcję; prawidłowe ustalenie następstw prawnych /np. B. Adamiak, J. Borkowski Kpa, Komentarz, Warszawa 2006/. Do wymogów dyktowanych zasadą praworządności należy również obowiązek organu administracji publicznej wykazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, działania na podstawie prawa. Realizując ten obowiązek organ powinien – zgodnie z art. 107 § 3 kpa – wskazać motywy kolejno podejmowanych w sprawie czynności procesowych, przedstawić swoje racje decyzyjne i wyjaśnić logikę swojego działania, prowadzącego do zastosowania w konkretnych warunkach faktycznych istniejących w sprawie, konkretnego przepisu prawa materialnego /lub procesowego/.
Odnosząc ustawowy wymóg legalnego działania organu administracji publicznej w aspekcie powyżej wskazanym do okoliczności niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym przyjęły za podstawę materialnoprawną swoich orzeczeń przepis art. 49 b powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, wyjaśniając w uzasadnieniach m.in., że obecnie na terenie na którym samowolnie zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Te okoliczności – jak stwierdziły organy właściwe w sprawie – eliminują możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Zważyć jednak należy, że w przepisie art. 49 b ustawy – Prawo budowlane przywołanym w osnowie rozstrzygnięcia i obligującym organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części w określonych w tym przepisie warunkach, wprowadzone jest zastrzeżenie odsyłające do jego ustępu 2. Z kolei w treści przepisu art. 49 b ust. 2 ustawodawca – działający racjonalnie – posłużył się terminem "budowa", wyjaśnionym w przepisie art. 3 pkt 6 omawianej ustawy i oznaczającym: wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Żadne z przywołanych określeń tłumaczących – na potrzeby ustawy – pojęcie "budowa" nie odpowiada działaniom podjętym przez inwestora, które organy orzekające w sprawie określiły jako "ustawienie obiektu". W ocenie Sądu oznaczone w ten sposób czynności inwestorskie zawierają się raczej w pojęciu "roboty budowlane", uwzględnionym w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane i mogą być – w warunkach tego przepisu – traktowane jako montaż, który w potocznym rozumieniu oznacza: łączenie poszczególnych części, ustawianie /np. Wł. Kopaliński: Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych/.
Taka kwalifikacja robót budowlanych oznacza inną ich kategorię niż budowa, co w konsekwencji pozwala – zdaniem Sądu – wyłączyć je spod regulacji art. 49 b ustawy – Prawo budowlane i traktować jako inny przypadek niż określony w powołanym przepisie, dla którego właściwy byłby tryb ustanowiony przez ustawodawcę w przepisach art. 50-51 powoływanej ustawy.
Na szczególne znaczenie, jakie ma zróżnicowanie form robót budowlanych w przepisie art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy – Prawo budowlane dla kwalifikowania samowoli budowlanej zwrócono już uwagę w literaturze przedmiotu /por. R. Dziwiński, P. Ziemski: Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2005/.
Przyjmując natomiast w sprawie procedurę określoną w art. 49 b , omawianej ustawy, mimo uznania, że M. K. nie wybudował tymczasowego obiektu budowlanego /ani nie wykonał innych robót budowlanych wskazanych w przepisie art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane/, organy nie wyjaśniły zasadności zastosowania tego przepisu w odniesieniu do robót budowlanych określonych przez nie jako, "ustawienie obiektu".
Niezależnie od zakwestionowania przez Sąd prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 49 b powoływanej ustawy, należy – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę na konieczność odstąpienia od literalnej wykładni przepisu ust. 2 wskazanego artykułu i potrzebę stosowania wykładni celowościowej i systemowej, mając także na względzie to, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru represyjnego. W tym kontekście istotna jest przede wszystkim treść przepisu art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z tej racji, że przedmiotowy kiosk jest – zgodnie z przepisem art. 3 pkt 5 powoływanej ustawy – tymczasowym obiektem budowlanym, którego budowa podlega obowiązkowi zgłoszenia, o czym stanowi przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 tego samego aktu normatywnego.
Formę i treść zgłoszenia określa z kolei przepis art. 30 ust. 2 omawianej ustawy, w którym nie wyartykułowano jako obligatoryjnego elementu zaświadczenia o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu wpisany w treść przepisu art. 49 b ustawy – Prawo budowlane, jako zasadniczy, warunek zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzedzający dwa wyszczególnione ustawowo przypadki takiej zgodności nie oznacza bezwzględnej konieczności ustalania w sprawie, czy istnieje zgodność samowolnie realizowanej lub zrealizowanej budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem Sądu w ocenie zgodności takiej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy w pierwszej kolejności uwzględnić to, czy przepisy te w ogóle wymagają dla inwestycji, której dotyczy postępowanie legalizacyjne stwierdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy w tym aspekcie rozważań ponownie zwrócić uwagę zarówno na racjonalizm ustawodawcy, jak i na istotę procedury legalizacyjnej.
Z tych względów znacząca jest treść przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./, zawierającego wskazanie odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 oraz treść przepisu art. 59 ust. 2 powołanej ustawy. Rozważając postanowienie wskazanych powyżej przepisów można – zdaniem Sądu – uznać, że ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymagają tylko roboty budowlane powodujące zmianę zagospodarowania terenu, nawet jeżeli nie wymagają pozwolenia na budowę /z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany, trwającej do roku/, natomiast roboty polegające na remoncie, montażu lub przebudowie tylko wtedy, gdy powodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz zmieniają jego formę architektoniczną i naruszają ustalenia planu miejscowego a w przypadku jego braku – oddziałują szkodliwie na środowisko oraz są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska /por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004/.
W uznaniu Sądu w tak określonych warunkach prawnych organy orzekające w postępowaniu administracyjnym – w przypadku stosowania przy orzekaniu przepisy art. 49 b ustawy – Prawo budowlane – są zobligowane do wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przyjęcia wymogu zgodności inwestycji, której dotyczy prowadzona procedura legalizacyjna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku jego braku – ostateczną w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Takiego elementu pozbawione są uzasadnienia obu decyzji wydanych w postępowaniu instancyjnym w niniejszej sprawie.
W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że decyzje organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem zasady praworządności, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organy właściwe w sprawie uwzględnią w swoich czynnościach procesowych uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, rozważą w sposób wymagany zasadę praworządności wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, istotne w rozpoznawanej sprawie i stosownie do tego podejmą orzeczenie.