II SA/Wr 2411/03

II SA/Wr 2411/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Siedlecka
Mieczysław Górkiewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję W. D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce A sp. z o.o. z/s we W. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. P. [...] we W.; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że decyzja wymieniona w pkt. I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwoty 265 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. (Nr 3553-II/98), wydaną na podstawie przepisów art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692 ze zm.), Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla firmy "A" Sp. z o.o. we W. na budowę budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. P. [...] we W. (nr działki [...]obręb S. [...]) wraz z wewnętrznymi sieciami wodno-kanalizacyjnymi, c.o., elektryczną, deszczową oraz przyłączy wodno-kanalizacyjnych, deszczowej.
Pismem z dnia [...]r. A. D., zamieszkała we W. przy ul. P. [...], złożyła wniosek o wznowienie postępowania w powyższej sprawie wskazując, iż o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. P. [...] we W. nic nie wiedziała, gdyż nie została poinformowana przez organ prowadzący to postępowanie. Jak podniosła strona, rozpoczęta przez inwestora budowa jest usytuowana zbyt blisko granicy jej z nieruchomością, co stanowi naruszenie przepisu §12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny budynki i ich usytuowanie. Na takie usytuowanie budynku mieszkalno-usługowego wnioskodawczyni nie wyraża zgody, gdyż zacienia ona jej budynek, utrudnia dojazd na tyły jej domu oraz stwarza zagrożenie pożarowe. Ponadto wskazano, iż pozwolenie zostało wydane na budowę pięciu mieszkań, natomiast inwestor sprzedał już osiem mieszkań w budowanym budynku. Przedstawione okoliczności uzasadniają wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. P. [...] we W..
W dniu [...]r. Prezydent W. wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 kpa, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po ponownym zbadaniu akt sprawy, decyzję Nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce z o.o. "A" we W. na budowę budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. P. [...] we W., oraz stwierdził wydanie wyżej określonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 pkt 4 KPA.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 KPA. W rozpatrywanym przypadku wznowienie postępowania nastąpiło w związku z zaistnieniem okoliczności przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 KPA, kiedy wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną następuje na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zadaniem organu prowadzącego wznowione postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę winno być ponowne rozpatrzenie wniosku o pozwolenie na budowę i zbadanie zasadności wydania decyzji w tej sprawie oraz zakończenie wznowionego postępowania jedną z decyzji przewidzianych przepisem art. 151 KPA. W związku z powyższym Prezydent W. dokonując sprawdzenia wniosku Spółki z o.o. "A" we W. o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. P. [...] we W. stwierdził, że wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, tj. art.33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor do wniosku dołączył: projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 pkt 1), dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2), decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art.33 ust. 2 pkt 3). Nadto stwierdzono, wykonując obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, że projekt zagospodarowania działki położonej przy ul. P. [...] we W. jest zgodny z obowiązującym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalonym przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 r., a także wymaganiami decyzji Prezydenta W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...]r. Stwierdzono również wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia oraz jego kompletność. Dalsza analiza potwierdziła również zgodność dołączonego przez Spółkę z o.o. "A" do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie wymagań określonych przepisem art. 5 Prawa budowlanego. Analiza projektu zagospodarowania działki dowiodła zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.), w tym zgodność z przepisem §12 tego rozporządzenia, co doprowadziło do uznania przez organ za bezzasadny zarzut A. D. zawarty we wniosku o wznowienie postępowania. Odnosząc się do kwestii, iż inwestor sprzedał więcej mieszkań niż przewiduje to zatwierdzony projekt budowlany, stwierdzono, iż nie może on być przedmiotem badań organu administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ przepisy Prawa budowlanego nie przewidują przeprowadzenia na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę postępowania wyjaśniającego, dotyczącego podejmowanych przez inwestora działań cywilno-prawnych, związanych z obiektem, który zostanie objęty decyzją o pozwoleniu na budowę.
Ponadto organ zważył, iż przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zobowiązują organu administracji architektoniczno-budowlanej do przeprowadzenia dowodu z oględzin w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mające na celu potwierdzenie zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kończy decyzja, wydana w oparciu o załączony przez inwestora do wniosku o wydanie takiej decyzji materiał dowodowy, określony przepisem art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, po wykonaniu przez właściwy organ obowiązków określonych przepisem art. 35 ust. 1-4, art. 36 tejże ustawy. Zatem ocena dokonana przez organ zatwierdzający projekt budowlany, polegająca na sprawdzeniu, czy usytuowanie projektowanego budynku wypełnia wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winna być przeprowadzona w oparciu o analizę projektu zagospodarowania terenu. W czasie prowadzenia przez organ wznowionego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w obrocie prawnym jest już ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, która uprawnia inwestora do prowadzenia robót budowlanych. Nie daje to jednak podstaw do przeprowadzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dowodu z oględzin w celu potwierdzenia zachowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jak stanowi art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 pkt l Prawa budowlanego, kontrola zgodności wykonania robot budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, należy do zadań organów nadzoru budowlanego. Ponadto zostały również spełniony warunek z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konkluzji Prezydent W. uznał, iż skoro zostały spełnione wymagania określone przepisami art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 tejże ustawy, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc pomimo stwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) w ocenie organu należało rozstrzygnąć tak, jak w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. ([...]). W wyniku wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce z o.o. "A" we W. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. P. [...] we W., może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co stanowi przesłankę, określoną przepisem art. 146 § 2 kpa, odmowy uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. D., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata R. T., domagając się jej uchylenia i nakazania organowi I instancji ponownego przeprowadzenia wznowionego postępowania i przeprowadzenia w nim dowodu z wizji lokalnej z udziałem strony, oraz dopuszczenia w ramach wizji lokalnej dowodu z linijki słońca oraz faktycznej odległości obiektu od granic działki. Strona powołała się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 534/2000), uchylającego decyzję Wojewody D. Nr [...]z dnia [...]r. oraz decyzją ją poprzedzającą, wskazując, iż Sąd nakazał ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę udzielenia pozwolenia na budowę spornego budynku przy zachowaniu reguł procedury administracyjnej, zapewniając skarżącej czynny udział w tych czynnościach, zgodnie z art. 10 KPA. Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji całkowicie pominął zarzuty strony zgłaszane we wniosku o wznowienie postępowania, nie przeprowadzając żadnych czynności dowodowych w tym zakresie. Organ odwoławczy naprawiając to przeprowadził postępowanie w sprawie, dopuszczając dowód z wizji lokalnej, lecz nastąpiło to bez udziału nieprawidłowo zawiadomionej skarżącej. Odwołująca się podniosła, iż przystępując do ponownego rozpatrzenia we wznowionym postępowaniu wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, organ I instancji zawiadomił ją o tym fakcie oraz o przysługujących jej uprawnieniach. Natomiast w dalszym postępowaniu organ ten ograniczył się jedynie do sprawdzenia, czy usytuowanie projektowanego budynku nie koliduje z wymaganiami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dni 14 grudnia 1994 r. Oceny takiej dokonał w oparciu o analizę projektu zagospodarowania terenu. Uznano bowiem, iż prawidłowe było usytuowanie projektowanego budynku. Organ I instancji stwierdził jednocześnie, że zbędne było przeprowadzenie dowodu z oględzin obiektu, bowiem przepisy Prawa budowlanego nie obligowały go, aby w tego typu postępowaniu taki dowód dopuszczał. Odwołująca się zarzuciła, że gdy weźmie się pod uwagę faktyczną, a nie projektowaną wysokość budynku przy ul. P. [...], to odległość tego budynku od budynku zamieszkałego przez nią, faktycznie mniejsza niż wymagane minimum 4 m, odcina dopływ światła do jej budynku. W trakcie przeprowadzonych z jej udziałem oględzin obydwu budynków odwołująca się chciała wykazać wadliwość końcowych wniosków ekspertyzy, przedstawionej przez inwestora. Chciała również, aby został sprawdzony pomiar powykonawczy, który nie był zgodny ze stanem faktycznym. W czasie oględzin wykazałaby, że na niektórych punktach właściwe odległości nie zostały zachowane, a więc nie jest zachowana odległość 4m od projektowanego obiektu. Oględziny pozwoliłyby wskazać na miejscu szereg innych nieprawidłowości popełnionych przez inwestora. W toku dotychczasowego postępowania poprzedzającego cytowane orzeczenie NSA, wniosek o dokonanie wizji lokalnej został uwzględniony. Wizję przeprowadzono, lecz bez udziału nieprawidłowo zawiadomionej A. D.. Naczelny Sąd Administracyjny uznał nieprzeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej przez organ I instancji za uchybienie procesowe. Zatem twierdzenie organu I instancji, że dowód taki w świetle przepisów prawa budowlanego jest zbędny, pozbawione jest słuszności.
Decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 82 ust. 3 ustawy z - Prawo budowlane, Wojewoda D. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano było dotknięte wadliwością kwalifikowaną określoną w art. 145 § 1 KPA. Celem wznowienia postępowania w danej sprawie jest zatem dokonanie weryfikacji prawidłowości tego postępowania oraz wydanej w wyniku tego postępowania decyzji ostatecznej, z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania tej decyzji. Wymagania, których spełnienie stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę określone zostały w treści art. 32-35 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył w tej sprawie wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymaga zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1-3 do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: projekt budowlany wnioskowanej inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnym, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana. Natomiast przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na właściwy organ obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę: zgodności projektu wnioskowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz obowiązującym przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonania projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Zgodnie z §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno m.in. zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis § 12 ust. 4 tego rozporządzenia zobowiązuje do zachowania odległości projektowanych budynków od granicy działki wynoszącej co najmniej: 4m - dla budynków zwróconych w stronę granicy działki ścianą z otworami okiennymi lub 3m - dla budynków zwróconych w stronę granicy działki ścianą bez otworów. Stosownie zaś do przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia, warunek zachowania odległości budynku mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, uznaje się za spełniony, jeżeli odległość od obiektu przesłaniającego jest nie mniejsza niż jego wysokość - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 55 m, mniejsza niż 55 m - dla obiektów przesłaniających wyższych niż 55m. Przepis § 67 rozporządzenia stanowi, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie naturalne, dostosowane do przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w Polskich Normach, natomiast w myśl § 60, pokój mieszkalny powinien mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca oraz 21 września) w godzinach 8-16. Jak wskazuje dalej organ odwoławczy, w przypadku zachowania wyznaczonych tym przepisem minimalnych odległości, warunek określony § 57 i 60 tego rozporządzenia, uważa się za spełniony, co oznacza, że na inwestorze nie ciąży dodatkowy obowiązek dowodzenia, że pomieszczenia w budynku przesłanianym zostaną właściwie doświetlone i nasłonecznione. Zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji jest zgodna zarówno z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji jak i z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Powyższa okoliczność powoduje, że mimo wydania tej decyzji z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 4 KPA, w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr [...]) mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto organ II instancji wskazał, iż przeprowadzając ponownie wznowione postępowanie organ pierwszej instancji zapewnił stronom czynny udział w tym postępowaniu - zgodnie z zasadą wysłuchania stron, określoną art. 10 § 1 KPA. W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji I instancji, strony nie zgłosiły żadnych żądań ani uwag dotyczących materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Z treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wynika, że strona nie kwestionuje prawidłowości projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. P. [...] we W. a jedynie - zgodność realizacji tego budynku z zatwierdzonym projektem i obowiązującymi przepisami prawa. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż wznawiając postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, właściwy organ jest zobowiązany ponownie rozpatrzyć wniosek o pozwolenie na budowę, z zastosowaniem przepisów ustawy -Prawo budowlane. Przepisy te nie dają jednak podstaw do dokonywania ustaleń, czy przedmiotowy obiekt został zbudowany prawidłowo, ponieważ ustawodawca zakłada, że w dniu zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wnioskowany obiekt jeszcze nie istnieje. Natomiast ocena zgodności realizacji powstałego obiektu z zatwierdzonym projektem jest przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty skarżącej odnoszą się w całej rozciągłości do postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, co czyni niedopuszczalnym rozważanie tych zarzutów we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wniosła A. D., reprezentowana przez pełnomocnik adwokata R.T., domagając się uchylenia decyzji II, jak i I instancji. W skardze zarzucono naruszania prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane a także przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania. W skardze powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 534/2000), w którym stwierdzono, iż przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania i w tym zakresie to nie strona, lecz organ administracji publicznej winien wykazać odpowiednią aktywność. W niniejszym postępowaniu aktywności takiej jednak organ administracji nie wykazał, choć skarżąca formalnie była zawiadomiona o podjęciu postępowania i prawie składania w nim wniosków i oświadczeń. Skarżąca zaś oczekiwała, że w postępowaniu tym powtórzone zostaną wszystkie czynności, które wcześniej przeprowadzono bez jej udziału, w szczególności, że przeprowadzona będzie z jej udziałem wizja lokalna i dopuszczony dowód z "linijki słońca" oraz zbadana zostanie kwestia odległości obiektu od granic działki. W trakcie wizji zamierzała wykazać, że dokonany wcześniej bez jej udziału geodezyjny pomiar powykonawczy nie jest zgodny ze stanem faktycznym, bowiem poza ściany budynku wychodzi szereg elementów, które są wybudowane znacznie bliżej granicy działki niż 4m. Ponadto pomiar powykonawczy nie uwzględnia wysokości wybudowanego budynki, który przekraczając wysokość projektowaną, odcina dopływ światła do budynku skarżącej. Ponadto strona wskazała, iż skoro w poprzednim postępowaniu uznano dowód z wizji lokalnej za konieczny i dowód taki został przeprowadzony, lecz bez udziału skarżącej, to bezwzględną koniecznością było powtórzenie jego przy zapewnieniu jej obecności przy dokonywanych czynnościach.
Wojewoda D. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.
Decyzje podjęte w rozpatrywanej sprawie wydane zostały we wznowionym postępowaniu, na skutek wniosku A. D., w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W.z dnia [...]r. (Nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "A" Sp. z o.o. we W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. P. [...] we W.. Podstawą prawną tychże decyzji były przepisy art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 KPA.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 KPA w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast art. 151 § 2 KPA stanowi, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 KPA, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Po myśli przepisu art. 146 § 2 KPA nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Poza sporem w rozpatrywanej sprawie jest zatem to, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa, bowiem w postępowaniu, w którym powyższa decyzja została podjęta, skarżący A. D. bez własnej winy nie brała udziału. Ocenie Sądu podlegała natomiast kwestia, czy zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 KPA.
Powyższy przepis art. 146 § 2 KPA wprowadza negatywną przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej w wyniku wznowienia postępowania. Stanowi ona odejście od przyjętego w kodeksie postępowania administracyjnego domniemania, iż kwalifikowana wadliwość procesowa ma wpływ na treść decyzji, czego konsekwencją byłoby uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania. Zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Przy czym naruszenie prawa, o którym mowa w art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 KPA, jest tylko naruszeniem prawa procesowego leżącym u podstaw danego postępowania (wyrok NSA z dnia 19 listopada 1992 r. sygn. akt NSA SA/Kr 914/92, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 652). Organ orzekający w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi zatem wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) obowiązujące w dacie wydawania kwestionowanych decyzji.
Przepis art. 28 tej ustawy stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto (ust. 4):
1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym,
2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po myśli zaś ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:
a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,
b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu,
c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 (ust. 2 art. 35).
Przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi natomiast, iż obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający:
1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród,
2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, a w szczególności w zakresie oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków i odpadów, ogrzewania, wentylacji oraz łączności,
3) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich,
4) ochronę ludności zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej, określonymi w odrębnych przepisach,
5) ochronę dóbr kultury,
6) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.
Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje w szczególności (ust. 2):
1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej,
2) ochronę przed pozbawieniem: a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,
3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie,
4) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.
W niniejszej sprawie powyższe sprawdzenia winny zostać dokonane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej we wznowionym postępowaniu z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Z uzasadnienia weryfikowanych decyzji wynik natomiast, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego i dowodowego w odniesieniu do oceny ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności dotyczących dopływu światła i zacienienia nieruchomości sąsiedniej, czego domagała się skarżąca w toku całego wznowionego postępowania. Rozważenie tych kwestii ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy charakter planowanej inwestycji wskazuje na to, że może ona być uciążliwa dla właścicieli sąsiednich działek.
Dla określenia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6) Prawa budowlanego należało mieć na uwadze charakter i usytuowanie zamierzonej inwestycji, istniejącą zabudowę na sąsiednich działkach i możliwość oddziaływania na warunki korzystania z tej zabudowy, z którymi wiąże się nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Brak rozważań w powyższym zakresie stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6) i ust. 2 pkt 2 lit. b) Prawa budowlanego, jak i procedury administracyjnej - przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 KPA, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron (a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie: z jednej strony inwestor, dążących do wybudowania budynku usługowo-mieszalnego, a z drugiej strony - skarżąca, która nie zgadza się na przedmiotową budowę z uwagi na uciążliwości, jakie ona powoduje), nabrała zasada zawarta w art. 7 KPA. W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron, ich przedyskutowanie z udziałem zainteresowanych osób i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy wzięte pod uwagę zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, podjętych w niniejszej sprawie, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 kpa.
Przyczyny, dla których organ I instancji nie uchylił ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]) oraz, czy zamierzona inwestycja spełnia wymagania Prawa budowlanego, winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści powyższego artykułu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Organ I instancji w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia, pełnych ustaleń w rozpatrywanej sprawie, nie zawarł. Również organ odwoławczy nie dostrzegł powyższych uchybień i nie poczynił rozważań w tym zakresie, po myśli przepisu art. 138 KPA, zgodnie z którym może on dokonać wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, których nie dokonał organ I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do zaskarżonego orzeczenia. Organ odwoławczy nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu. W takim przypadku winien jednak wskazać konkretne motywy takiego stanowiska (art. 78 § 2 i 107 § 3 KPA; zob. też wyrok NSA z dnia 5 maja 1998 r., III SA 193/97, LEX nr 35474).
Nie można ponadto zgodzić się z ograniczeniem postępowania wyjaśniającego w kwestii przeprowadzenia wizji lokalnej i dopuszczenia dowodu z "linijki słońca", do stwierdzenia, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie dają podstaw do przeprowadzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dowodu z oględzin w celu potwierdzenia zachowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odnoszących się do usytuowania budynków, Prowadząc postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a w szczególności inwestycji mogącej wpływać na sąsiednie nieruchomości, organy administracji są zobowiązane do sprawdzenia, czy wybudowanie takiej inwestycji jest możliwe, właśnie pod kątem zgodności z wymogami ochrony interesów osób trzecich.
Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964).
Powyższe oznacza to, że jeśli strona podnosi istotne zarzuty, jakimi są naruszenie ich interesów prawnych, to organ administracji winien zarzuty te wnikliwie rozpatrzeć, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 KPA) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114).
Zgodnie z art. 75 § 1 KPA w szczególności dowodem mogą być oględziny, które w rozpatrywanej sprawie miałyby zastosowanie, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona odwołująca się podnosiła, że odległości faktycznie wybudowanej inwestycji są inne niż te wskazane w projekcie budowlanym. Na konieczność przeprowadzenia wizji lokalnej z udziałem skarżącej zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 listopada 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 534/2000), którym uchylono decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...]i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia we wznowionym postępowania ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...].
Mimo to oględziny w rozpatrywanej sprawie nie zostały przeprowadzone, a zapewnienie czynnego udziału, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 KPA, ograniczono do zawiadomienia stron o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy i pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły warunki przewidziane w art. 146 § 2 KPA, pozwalające na przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 KPA. Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian, to można zignorować jej wady materialne. W konsekwencji naruszenie prawa, o którym mowa w art. 151 § 2 KPA w związku z art. 146 § 2 KPA, jest tylko naruszeniem prawa procesowego leżącym u podstaw danego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994/7-8/155).
Ponieważ w rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr [...]) naruszała zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego, należało ją uchylić oraz rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną co do istoty (art. 151 § 1 ust. 2 KPA).
Z powyższych względów uznać należało, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego (art. 35 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 6) i ust. 2 pkt 2 lit. b) Prawa budowlanego), a także prawa procesowego (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, a także art. 146 § 2 KPA), mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając na względzie przepis art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.