II SA/Wr 2399/03

II SA/Wr 2399/03 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Andrzej Wawrzyniak
Halina Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Sentencja
W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA – Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA – Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka- Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców – Okręgowy Zarząd we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. Nr XII/309/03 w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Brochów i osiedla Bieńkowice we Wrocławiu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że uchwała ta nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Miejskiej Wrocławia na rzecz Polskiego Związku Działkowców – Okręgowy Zarząd we Wrocławiu kwotę 10 (dziesięciu) zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 18 września 2003 r. Nr XII/309/03 Rada Miejska Wrocławia, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 23 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) odrzuciła (uznając za protest) wniesiony przez Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Brochów i osiedla Bieńkowice we Wrocławiu.
Na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd we Wrocławiu. Zarzucając Radzie Miejskiej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 7, 8, 9 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione zakwalifikowanie ich zarzutu jako protestu i tym samym uniemożliwienie złożenia skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 24 ust. 4 powołanej ustawy strona skarżąca wniosła o uchylenie uchwały, "a tym samym o uwzględnienie zastrzeżeń zawartych w zarzucie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Brochów i osiedla Bieńkowice we Wrocławiu."
Okręgowy Zarząd PZD podniósł, iż ustalenia projektu planu naruszają interes prawnego Polskiego Związku Działkowców, bowiem w obrębie projektu znalazły się tereny pracowniczych ogrodów działkowych "Hiacynt" i POD "22 Lipca", "Kolejarz" i "Cynia", a projekt planu przewiduje przeznaczenie terenów w/w pracowniczych ogrodów działkowych pod niskie II kondygnacyjne budownictwo mieszkaniowe, zieleń parkową i leśną, usługi sportu i drogi osiedlowe. Okręgowy Zarząd wyjaśnił, że POD "Hiacynt" znajduje się w użytkowaniu prawnym Polskiego Związku Działkowców, na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego we Wrocławiu Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 1lutego 1985 r. WGGG/GT/PT/III/Ew/512/84/85, i który to ogród na podstawie art. 11 ust.3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych- zwanej dalej p.o.d. (t.j. Dz.U. z 1996 r., Nr 85 poz. 390 ze zm.) stał się ogrodem stałym i został zarejestrowany zgodnie z art. 31 ust.2 powołanej ustawy przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców pod nr A-XLVII-216/5376. Strona skarżąca podała, iż POD "22 Lipca" znajduje się w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Wrocławia z dnia 27.XI.1965 nr MZGT/T/719/65 i został zarejestrowany przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców pod nr A-XLVII-94/3423. Dodała, iż POD "Kolejarz" znajduje się w użytkowaniu prawnym Polskiego Związku Działkowców na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m.Wrocławia z dnia 23.XII.1963 nr MZGT/PT/450/63 i art.32 ust. l p.o.d. i został zarejestrowany przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców pod nr A-XLVII-3/3332. Z kolei POD "Cynia" znajduje się w użytkowaniu prawnym Polskiego Związku Działkowców na podstawie decyzji Miejskiego Urzędu we Wrocławiu Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 1 kwietnia 1985r. nr WGGG/GT/PT/III/EW/2207/85 i na podstawie art. 11 ust. 3 p.o.d. stał się ogrodem stałym, zarejestrowanym przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców pod nr A-XLVII-95--5412.
Okręgowy Zarząd PZD podniósł, iż pracownicze ogrody działkowe są zgodnie z art. 2 p.o.d. urządzeniami użyteczności publicznej, a w myśl art.3 podlegają ochronie przewidzianej w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych a także w przepisach o ochronie środowiska. Strona skarżąca zwróciła także uwagę na poważne uchybienia przy opracowaniu projektu planu, a w szczególności na brak konsultacji w sprawie przeznaczenia terenów ogrodów na inne cele. Podkreśliła, iż jest to tym bardziej istotne, że każdorazowo, w przyszłości inwestor lub gmina będzie musiała uzyskać w myśl art.20 p.o.d. zgodę na likwidację części lub całości opisanych wyżej ogrodów.
Dodała, iż przyjęty przez Radę Miejską Wrocławia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakłada przyszłą likwidację znacznej powierzchni czterech Pracowniczych Ogrodów Działkowych, bo aż 18 ha gruntów, co jest dla Związku nie do przyjęcia. Okręgowy Zarząd PZD stwierdził, iż rozumiejąc potrzeby realizacji w przyszłości wielu zadań inwestycyjnych, w tym potrzeb gminy Wrocław, uważa za niezbędne prowadzenie konsultacji celem wypracowania konsensusu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wyjaśniła, iż zastrzeżenia zawarte w piśmie z dnia 22.05.2003 r. potraktowano jako protest, zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, choć Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców powołując się na art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazywał na naruszenie interesu prawnego lub uprawnień ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jak podniosła Rada przedmiotowe działki nr: 9 AM 21; 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12/3, 12/4, 13/1, 14/5, 23 AM 23; 16/2, AM 6; 6 AM 3 obręb Brochów stanowią własność Gminy Wrocław, a znajdują się tylko we władaniu lub użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców. Zdaniem Rady Miejskiej w sytuacji gdy grunty wchodzące w skład pracowniczego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu PZD, zastosowanie mieć może tylko konstrukcja z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Rada Miejska podkreśliła, iż dnia 26 listopada 1998 r. ogłoszono w "Słowie Polskim" oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty o przystąpieniu do sporządzeniu planu i zbieraniu wniosków przez okres 21 dni, ale Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców nie złożył wniosków w ustawowym okresie zbierania wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Brochów i osiedla Bieńkowice we Wrocławiu. Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław (zatwierdzonym uchwałą Nr XLVIII/680/98 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 stycznia 1998 r. oraz uchwałą nr XXXV/1126/01 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2001 r. w sprawie zmiany wyżej wymienionego Studium) obszar objęty planem znajduje się w zespole urbanistycznym małomiasteczkowym, gdzie zamieszkiwanie uznaje się za funkcję dominującą. Dodał, iż zgodnie z kierunkami określonymi w Studium ogrody działkowe dopuszcza się wyłącznie na peryferiach układu urbanistycznego i w sposób harmonizujący z kompozycją zespołu urbanistycznego. Rada Miejska stwierdziła, iż projekt planu opracowano w spójności ze Studium - Zarząd Miasta Wrocławia w dniu 26 marca 2002 r. stwierdził spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w Studium.
Rada Miejska wyjaśniła, iż uchwała nr LII/791/98 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 czerwca 1998 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie osiedla Bieńkowice i osiedla Brochów we Wrocławiu (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia z 1998 r. nr 5 poz. 134), inicjująca opracowanie projektu planu nie wymienia dotychczasowego zagospodarowania terenu, co oznacza możliwość dotychczasowego użytkowania terenu do czasu realizacji ustaleń planu. Dodała, iż projekt planu nie określa horyzontu czasowego realizacji ustaleń planu, jednak w przypadku terenów przeznaczonych pod ulice może to nastąpić w najbliższym czasie, ponieważ osiedla Brochów i Bieńkowice zostały objęte projektem skanalizowania, realizowanym z przedakcesyjnego funduszu pomocowego ISPA do 2006 r., w tej sytuacji wytyczenie docelowego układu drogowego w obszarze planu pozwoli na wyprzedzającą realizację kanalizacji i sieci wodociągowej oraz skanalizowanie Jagodna poprzez podłączenie przepompowni ścieków zlokalizowanej w obrębie Jagodna do kolektora projektowanego wzdłuż ulicy 2 KZ1 x2.
Rada podniosła, iż projekt planu przewiduje wzrost liczby ludności osiedli Brochów i Bieńkowice do 18 tysięcy mieszkańców, a główny układ komunikacyjny Brochowa i Bieńkowic został wyznaczony w Studium, co nie pozwala na pozostawienie dotychczasowego obszaru ogrodów POD "22 Lipca" i POD "Hiacynt". Wskazała, iż zgodnie ze Studium części działek: 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 AM 23 obręb Brochów oraz część działki nr 9, AM 21 obręb Brochów zostały przeznaczone na ważną dla Brochowa ulicę zbiorczą, oznaczoną na rysunku planu symbolem 2KZ1x2, zbierającą ruch z ulic lokalnych i rozprowadzającą ruch z Brochowa. Dodała, iż część działki nr 9, AM 21 obręb Brochów, ogrodu działkowego POD "22 Lipca" została przeznaczona na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ze względu na potrzebę odtworzenia i uzupełnienia historycznego układu zabudowy i ulic w tym rejonie oraz wprowadzenia strefy ochrony konserwatorskiej. Podniosła, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia (Dz. Urzęd. Woj. Wrocławskiego Nr 11 poz. 165 ze zmianami) teren POD "22 Lipca" przeznaczony jest w przeważającej części na: MS-zabudowę mieszkaniową średniowysoką od 3 do 5 kondygnacji oraz komunikację, zaś w planie ogólnym POD "Hiacynt" przeznaczony jest na: MS-zabudowę mieszkaniową średniowysoką od 3 do 5 kondygnacji; AUC-ośrodki i ciągi handlowo-usługowe oraz komunikację. Wskazała, iż przeznaczenie terenu ogrodu POD "Kolejarz" na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zieleń parkową oraz ciek wodny wraz z oczkiem wodnym zostało podyktowane wytycznymi konserwatorskimi, ze względu na potrzebę odtworzenia i uzupełnienia historycznego układu zabudowy w rejonie ul. Wiaduktowej i ul. Leonarda da Vinci oraz wprowadzenia strefy ochrony konserwatorskiej. Rada dodała, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia teren ogrodu POD "Kolejarz" przeznaczony jest częściowo na: PS-przemysł, składy; MŚ-zabudowę mieszkaniową średniowysoką od 3 do 5 kondygnacji i częściowo na ZD-ogrody działkowe.
Rada przywołała art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stanowiący, iż pomimo przeznaczenia terenu w planie na cele inne niż ogrody działkowe, likwidacja w całości lub części pracowniczego ogrodu działkowego może nastąpić w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych szczególnymi potrzebami gospodarczymi lub społecznymi, za zgodą Polskiego Związku Działkowców, którego decyzja będzie stanowiła o likwidacji. Wskazała jednocześnie, iż wyżej wymienione tereny, w zależności od zaprojektowanego przeznaczenia, uzyskały zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (oprócz ogrodu działkowego POD "Cynia"). Rada Gminy stwierdziła, iż ewentualne przyjęcie protestu i ustalenie w planie przeznaczenia na ogrody działkowe, w zakresie określonym pismem z dnia 22.05.2003r. Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców, byłoby całkowicie niezgodne z polityką gminy, określoną w Studium, uniemożliwiłoby realizację spójnego układu komunikacyjnego miasta i utrwaliło chaos przestrzenny obszaru objętego projektem planu. Konkludując organ Gminy podkreślił, iż projekt planu i zmiana przeznaczenia terenu istniejących ogrodów działkowych zostało wykonane zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej wytyczonymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław, a projekt planu i przeznaczenie terenu ogrodów na zabudowę wielorodzinną w rejonie ul. Leonarda da Vinci i ul. Wiaduktowej zostało podyktowane wytycznymi konserwatorskimi, ze względu na potrzebę odtworzenia i uzupełnienia historycznego układu zabudowy i ulic w tym rejonie oraz wprowadzenia strefy ochrony konserwatorskiej. Dodała, iż przeprowadzenie ulicy zbiorczej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 2 KZ1x2, przez tereny ogrodów działkowych, zgodnie z kierunkami określonymi w Studium, jest konieczne ze względu na potrzebę rozwiązania ruchu komunikacyjnego Brochowa oraz ze względu na potrzebę poprowadzenia bardzo ważnej dla Brochowa kanalizacji do przepompowni ścieków zlokalizowanej w obrębie Jagodna oraz sieci wodociągowej, a obydwa te przedsięwzięcia są ważnymi celami publicznymi wpisanymi do programu zadań priorytetowych gminy, realizowanych z przedakcesyjnego funduszu pomocowego ISPA. Zauważyła, iż likwidacja zaniedbanych ogrodów działkowych przyczyni się do wprowadzenia ładu przestrzennego w osiedlu Brochów i podkreśliła, iż Gmina jako jednostka władzy samorządowej ma prawo i obowiązek dbania o ład przestrzenny tj. może ona samodzielnie zadecydować o sposobie zagospodarowania terenu, bowiem takie prawo daje jej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.
W piśmie z dnia 2 lutego 2004 r. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucił, iż odpowiedź na skargę zawiera nieprawne i nieprawdziwe twierdzenia i sformułowania. Okręgowy Zarząd podniósł, iż bezsprzecznie naruszony został interes prawny Polskiego Związku Działkowców w wyniku objęcia projektem planu terenów pracowniczych ogrodów działkowych, bowiem grunty POD "Hiacynt", POD "22 Lipca", "Kolejarz" i "Cynia" znajdują się w prawnym użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców na podstawie wymienionych w skardze decyzji o przekazaniu gruntów. Dodał, iż wymieniona w odpowiedzi na skargę konstrukcja z art. 12 ust.1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie ma w tej sprawie żadnego znaczenia, bowiem art. 12 ustawy mówi o podziale gruntu na działki i budowie podstawowych urządzeń na terenie ogrodu działkowego, natomiast art.121 wprowadzony ustawą z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy p.o.d. nie ma w tej sprawie żadnego uzasadnienia prawnego, z uwagi na to, że grunty opisanych wyżej pracowniczych ogrodów działkowych znajdują się w użytkowaniu prawnym Polskiego Związku Działkowców na podstawie decyzji administracyjnych i nie zostały dotąd przekazane w użytkowanie wieczyste Związku, tym samym Związek nie mógł ustanowić na rzecz działkowców prawa użytkowania działek. Okręgowy Zarząd zarzucił, iż twierdzenie organu o tym, że nie złożono wniosków w okresie Obwieszczenia o przestąpieniu do sporządzenia projektu planu nie znajduje potwierdzenia prawnego, gdyż Urząd Miejski Wrocławia nie powiadomił pisemnie Okręgowego Zarządu o możliwości składania uwag i wniosków, pomimo że we wszystkich innych przypadkach Urząd Miejski Wrocławia zgodnie z obowiązującymi przepisami powiadamiał Okręgowy Zarząd o takich możliwościach w formie pisemnej jako prawnego użytkownika gruntów. Nadto zauważył, iż polityka przestrzenna gminy Wrocław choćby była zgodna ze Studium nie może wykluczać terenów pracowniczych ogrodów działkowych bez wymaganych uzgodnień z Polskim Związkiem Działkowców, a uzgodnień takich Urząd Miejski nie prowadził. Podkreślił, iż taka błędna polityka władz miejskich prowadzi do niemożności realizacji podjętych z naruszeniem prawa uchwał i decyzji. Okręgowy Zarząd wyjaśnił, iż w piśmie z dnia 29 grudnia 2003 r. l.dz.3095/2003 skierowanym do Pana Sławomira Najnigiera -Wiceprezydenta Wrocławia zaproponował rozmowy na temat opracowania nowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brochowa i Bieńkowic nie wykluczając możliwości i celowości likwidacji części niektórych ogrodów na określone cele, ale propozycja Okręgowego Zarządu nie została dotychczas rozpatrzona, a zdaniem strony skarżącej mogła przybliżyć realizację zamierzeń władz miasta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a.
Jak wynika z treści art. 1 i art. 3 § 2 pkt 6 u.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, w tym m.in. na uchwały wydawane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Według art. 134 § 1 u.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169) jedynym kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest ocena pod względem zgodności z prawem. Zakreślone ustawowo granice kontroli tylko do kryterium legalności, nie pozwalają na badanie przez sąd administracyjny ani celowości, ani tym bardziej słuszności podjętej uchwały.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy rozważenia zatem wymaga, czy Rada Miejska Wrocławia podejmując uchwałę z dnia 18 września 2003 r. Nr XII/309/03 o odrzuceniu protestu Okręgowego Zarząd Polskiego Związku Działkowców, podjęła ją w zgodności z obowiązującym w tym zakresie prawem.
Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Stąd w toku tych prac wszystkim zainteresowanym podmiotom musi być zagwarantowane prawo przedstawiania oraz obrony swoich interesów i możliwość rzeczywistego wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie.
Szczególnymi środkami ochrony interesów poszczególnych podmiotów i rozstrzygania konfliktów na etapie tworzenia planu była instytucja rozpoznawania zarzutów i protestów wnoszonych do projektu planu przewidziana przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), które to przepisy stosownie do treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym protest przysługuje każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, zarzut zaś wnieść może jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostają naruszone przez ustalenia projektu planu. O charakterze prawnym zastrzeżeń zgłoszonych do projektu planu decyduje to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma.
Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, M.Prawn. 2002/12/532)
Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przesądza o zakwalifikowaniu pisma jako zarzutu i zobowiązuje radę gminy do doręczenia uchwały o jego uwzględnieniu lub odrzuceniu i opatrzenia jej wnikliwym oraz wyczerpującym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, iż błędna kwalifikacja pisma kwestionującego projekt planu powoduje istotną wadę w uchwale uwzględniającej, czy też odrzucającej to pismo, powodującą stwierdzenie jej nieważności (zob. Zimmermann J., Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, Sam.Teryt. 1996/10/19 - t.9 oraz wyrok NSA O/Kraków z 21 stycznia 1997 r., II SA/Kr 1853/96, niepubl.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Rada Miejska Wrocławia w sposób dowolny i bezzasadny zakwalifikowała wniesiony przez stronę skarżącą zarzut jako protest. W świetle okoliczności sprawy bezsporne jest, że strona skarżąca posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu planistycznym. Interes swój strona skarżąca wywodzi z posiadania tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem i interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Ze znajdującego się w aktach "Wykazu właścicieli i władających" sporządzonego na dzień 31 stycznia 2003 r. wynika, iż stronie skarżącej w stosunku do poszczególnych działek objętych projektowanym planem przyznaje się wprost status użytkownika lub określa się stronę skarżącą ogólnym pojęciem "podmiotu władającego". Użytkowanie należy do ograniczonych praw rzeczowych i tak jak własność jest skuteczne erga omnes. Z art. 251 k.c., nakazującego do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosować odpowiednio przepisy o ochronie własności, możemy wyprowadzać normę adresowaną do nieokreślonego kręgu podmiotów i zakazującą swoim adresatom ingerowania w używanie rzeczy i pobieranie pożytków przez użytkownika. Właściciel rzeczy oraz wszelkie podmioty obowiązane są do powstrzymania się od działań uniemożliwiających lub utrudniających wykonanie tego prawa. Mamy więc tu do czynienia ze stosunkami prawnymi jednostronnie zindywidualizowanymi i z wolnością prawnie chronioną jako najważniejszym elementem prawa użytkowania.
Zamiar zastosowania przez ustawodawcę ochrony w postępowaniu planistycznym także w stosunku do interesów podmiotów będących użytkownikami gruntów objętych projektem planu można wywieść wprost z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (np. art. 3 i 18 ust. 2 pkt 5 lit. "a" powołanej ustawy) lub poprzez zastosowanie analogii do przepisów odnoszących się do prawa własności. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych, zaś z ust. 2 tego przepisu jednoznacznie wynika, żże własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Nie można zatem mówić o lepszym bądź gorszym prawie do władania nieruchomością w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennymdo władania ni.
Podkreślić również należy, iż organy Gminy Wrocław początkowo nie kwestionowały posiadania przez stronę skarżącą interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu planistycznym, o czym świadczy m.in. zawiadamianie imienne, na piśmie (z powołaniem się na regulację 18 ust. 2 pkt 5 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) Polskiego Związku Działkowców Okręgu Zarządu we Wrocławiu o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Niewłaściwie kwalifikując zarzut strony skarżącej jako protest Rada Miejska Wrocławia niezasadnie zwolniła się z obowiązku przedstawienia przesłanek, jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne i powodów, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Tym samym organ pozbawił stronę skarżącą i Sąd możliwości oceny czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w sposób wyczerpujący i przy należytym uwzględnieniu słusznego interesu strony skarżącej.
Przy rozpoznaniu sprawy rzeczą Rady Miejskiej Wrocławia będzie powtórne, szczegółowe rozważenie możliwości rozwiązań planistycznych i ustosunkowanie się szczegółowe do wątpliwości i uwag zawartych w zarzucie. W sytuacji gdyby okazało się, że kwestionowany przez stronę skarżącą projekt planu miejscowego prowadzi do naruszenia jej prawa majątkowych, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasada ochrony własności oraz praw majątkowych przed władczą ingerencją organów publicznych (art. 64 Konstytucji RP). W uzasadnieniu takim winny być wskazane wszystkie przesłanki i okoliczności, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego pozbawienie lub ograniczenie uprawnień użytkownika danego gruntu. Przypomnieć należy, iż zasadnicza funkcja każdego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy polega na dążeniu do przekonania strony (stosownie do dyrektywy zawartej w art. 8 kpa), że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody.
Suma omówionych okoliczności sprawia, iż skarga jako zasadną należało uwzględnić, co musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały po myśli przepisu art. 147 § 1 u.p.s.a.
Na marginesie należy wskazać, iż żądanie strony skarżącej dotyczące uwzględnia zastrzeżeń do przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykracza poza ustawowy zakres kognicji przyznanej sądowi administracyjnemu. Dokonuje on jedynie oceny legalności skarżonego aktu organów jednostki samorządu terytorialnego, nie posiadając kompetencji do zastępowania tych organów w zakresie działalności administracji i ze względu na charakter swoich orzeczeń nie może on wydawać wyroków zasądzających, ustalających lub kształtujących prawo
Orzeczenie o tym, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 u.p.s.a