II SA/Wr 2385/03

II SA/Wr 2385/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Halina Kremis
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na uchwałę Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wsi K., K., S. dla terenu położonego w granicach określonych w załączniku graficznym do uchwały oddala skargę.
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy we W. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...]nr [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi K. (powinno być: K.), K. i S. w gminie K. W., zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.1 39 ze zm.) i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały.
W szczególności zarzucił, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z uchwałą Rady Miejskiej w K. W. nr [...]w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...]. Studium przewidywało rozbudowę wskazanych miejscowości poprzez stopniowe powstawanie nowych budynków wokół nich i zabudowę uzupełniającą. Tereny zostały uznane za rolnicze. Nie przewidziano budowy osiedla. Tymczasem uchwała przewiduje budowę na granicy gminy i miasta W. pomiędzy wnioskami (chyba miało być: wioskami) ale w separacji od nich, dużego osiedla domków jednorodzinnych, co uniemożliwi rozbudowę lotniska S. (raczej: S.). Według wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 25 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Kr 608/2002 pominięcie zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, oznacza nieważność uchwały w sprawie planu.
Zaskarżona uchwała jest ponadto niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Województwa D. przyjętym uchwałą Sejmiku Województwa D. nr [...]z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. D. z 2003r. Nr 4, poz. [...]), przez co narusza art. 6 ust. 2 powołanej ustawy. Studium powinno uwzględniać strategię rozwoju województwa, zaś w uchwale Sejmiku przewidziano rozbudowę A S.A. we W. Rozbudowa lotniska jest możliwa w kierunku W. i K. W., zaś zaskarżona uchwała ją uniemożliwia.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Treść skargi uzasadniała domysł, że zdaniem skarżącego uchwała naruszyła art. 18 ust.2 pkt 2a cyt. ustawy, lecz byłby to zarzut również nieuzasadniony, bowiem w treści Studium zalecono wyznaczanie obszarów koncentracji budownictwa mieszkalnego, zaś zabudowę plombową i uzupełniającą zalecono jedynie z uwagi na ograniczone możliwości inwestowania. Studium obowiązuje od 1995r. natomiast plan zagospodarowania przestrzennego Województwa stwierdza w pkt. 2, że nie uwzględnia zadań rządowych służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, ponieważ dla województwa d. zadań rządowych wpisanych do rejestru nie ma oraz w pkt.3 stwierdza, że nie uwzględnia się w nim wykazu zadań samorządu województwa, ponieważ nie ma wojewódzkiego rejestru zadań celu publicznego. W konsekwencji tego w pkt. 4 stwierdzono, że w planie zamieszczono propozycje zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych. Skoro rozbudowa lotniska nie stanowi zadania mogącego podlegać realizacji, to zaskarżona uchwała nie mogła tej rozbudowy uniemożliwić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dla uporządkowania na wstępie problematyki materialnoprawnej należy, podobnie jak to uczyniły strony, odwołać się najpierw do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.) regulujących uchwalanie planu miejscowego oraz sposób wprowadzania do planu publicznych zadań ponadlokalnych. Z punktu widzenia gminy istotne znaczenie w tym zakresie posiadają przepisy art. 65 ust. 2 i 3, które stanowią, że to gmina ponosi ryzyko wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zadania rządowego lub zadania samorządu województwa, nie ujętych w zatwierdzonym programie, oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustanawiający obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów, na których przewiduje się realizację programów, o których mowa w art. 54d (programy wojewódzkie służące realizacji ponadlokalnych i regionalnych celów publicznych) i w art. 58 ust. 1 (programy zawierające zadania rządowe służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych), a w końcu art. 18 ust. 2 w zakresie dotyczącym uzgadniania lub opiniowania projektu planu przez właściwe organy sąsiednich gmin, samorządu województwa i administracji rządowej. Z przepisów tych wynika, że dbałość o zapewnienie realizacji celów lub zadań ponadlokalnych o znaczeniu publicznym spoczywa na organach administracji publicznej właściwych w tym właśnie zakresie, zaś ograniczenie władztwa planistycznego gminy może następować w sposób unormowany ustawą i nie z inicjatywy gminy, której współdziałanie powinno ograniczyć się do podporządkowania zewnętrznym nakazom (z możliwością uprzedniego negocjowania warunków tego podporządkowania się). Argumentacja, że być może te ponadlokalne organy zaniedbały zapewnienia warunków rozwoju lotniska dla W., co może rodzić różne refleksje, miałaby znaczenie pozaprawne i byłaby nieprzydatna przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonej uchwały, do czego powołany jest sąd administracyjny. Tym bardziej argumentacja taka nie powinna służyć do poszukiwania chociażby wątpliwej podstawy ustawowej do zakwestionowania legalności uchwały. Kończąc ten wątek rozważań należy podkreślić, że niewątpliwie żadne zadania ponadlokalne, w tym dotyczące rozwoju lotniska S., nie zostały ustanowione w sposób wiążący gminę K. W. (art. 9 ust. 2 w związku z art. 54b ust. 3 i 4, art. 54d, art. 61, art. 62 cyt. ustawy). Przepis zaś art. 54c wyraźnie stanowi, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego i nie narusza uprawnień gmin określonych w art. 7-10.
Jak trafnie zarzuciła Gmina, skarga dotyczyła nie zaniechania wprowadzenia do planu ogólnikowych zapisów o rozwoju lotniska, stanowiących pewne niezobowiązujące hasło na bliżej nieokreśloną przyszłość, lecz wykorzystania przysługującego gminie władztwa planistycznego w celu zaspokojenia realnych, pilnych i ważnych potrzeb w zakresie budownictwa mieszkaniowego, w sposób teoretycznie kolidujący z prognozowaną potrzebą modernizacji lotniska. Skarżący nie mógł skutecznie zarzucić Gminie naruszenia art. 6 ust. 2 (być może w brzmieniu ustalonym od dnia 1.01.1999r.), skoro uchwalenie Studium nastąpiło szereg lat przed uchwaleniem planu Województwa.
Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych uchwalenie planu poprzedzone było zgodną z art. 18 ust. 2 ustawy procedurą planistyczną. Zwraca uwagę, że w toku uzgadniania projektu planu poruszana była problematyka związku pomiędzy funkcjonowaniem lotniska S. a treścią przyszłego planu, co następnie zostało uwzględnione w zaskarżonej uchwale. W szczególności w piśmie Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...]wskazano na konieczność ograniczenia, ze względu na strefę podejścia do lotniska W. - S. wysokości zabudowy do 10 m oraz każdorazowego uzgadniania zabudowy wyższej z Szefostwem Infrastruktury WLOP, ponadto projektowania w budownictwie mieszkaniowym podwyższonej izolacyjności akustycznej, zaś budownictwo socjalne uznano za niewskazane. Z kolei w piśmie D. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] wskazano, że ze względu na brak zadań rządowych wpisanych do wojewódzkiego rejestru tych zadań, projekt nie wymaga uzgodnienia Wojewody D. Studium również zawierało w tym zakresie określone postanowienia, wskazując na uciążliwość pobliskiego lotniska w.(s. 4, s. 26), jednak w zakresie uwarunkowań ponadlokalnych (s. 6-8) dotyczyło raczej uwzględnienia skutków rozbudowy lotniska, niż zapewnienia warunków terenowych dla tej rozbudowy. W zakresie mieszkalnictwa (s. 12 i nast.) Studium wskazuje na ograniczone możliwości realizacji nowego budownictwa mieszkaniowego i zaleca wyznaczanie obszarów koncentracji budownictwa jednorodzinnego.
Pomijając oczywiste trudności w kontroli legalności uchwały pod względem dochowania wymogu określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy, można było w nin. sprawie stwierdzić pełną zgodność pomiędzy Studium a uchwałą w zakresie wyznaczania terenów zabudowy mieszkaniowej, co zapewne oznaczało, że właściwy organ zbadał spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy.
W nin. sprawie wystąpił problem zgłoszony przez osobę trzecią, że uprzednio tut. Sąd rozpoznał już kilka identycznych spraw, w których wydał wyroki oddalające skargi Gminy na rozstrzygnięcia nadzorcze.
Można zauważyć, porównując materiał tej i pozostałych spraw, że skarżący nie wykorzystał problematyki tych spraw, znanej Sądowi urzędowo, przy budowaniu skargi, ale też, że wcale nie były to sprawy identyczne z obecnie rozpoznawaną. Skarga jedynie pobieżnie sygnalizowała kwestię rozbudowy lotniska, w nawiązaniu do treści Studium i treści planu wojewódzkiego. Skarga nie zawierała podstawowego dla znaczenia problematyki związanej z lotniskiem przytoczenia, że jest to lotnisko państwowe wykorzystywane także do startów i lądowań cywilnych statków powietrznych, a przy tym położone częściowo na terenie Gminy. Ustalenie to, poczynione w toku rozpoznania spraw sygn. akt II SA/Wr 2770/3 - 2773/03 w powiązaniu z ustaleniem, że Gmina wystąpiła o uzgodnienia projektu planu po wejściu w życie ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.), lecz z naruszeniem art. 1 ust. 5 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 28 tej ustawy wobec treści załącznika nr 1 do planu wojewódzkiego nie wystąpiła o uzgodnienie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego przez co naruszyła art. 18 ust. 4a powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz wobec treści art. 27 ust. 1 tej ustawy, było jedyną podstawą oddalenia skarg Gminy na rozstrzygnięcia nadzorcze w tych sprawach. Podstawa ta nie zachodziła w nin. sprawie, bowiem Gmina w odniesieniu do zaskarżonej uchwały wystąpiła o uzgodnienia przed wejściem w życie ustawy Prawo lotnicze. Jak już wskazano, zarówno w uprzednio rozstrzygniętych podobnych sprawach, jak i w obecnie rozpoznawanej, nie było innych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał. Można jeszcze wskazać, że wyrok NSA powołany w skardze (II SA/Kr 608/02 publ. OSS 2002/4/103) wydany został w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały w przedmiocie Studium i dlatego zawiera jedynie w uzasadnieniu wzmianki na marginesie rozważań dotyczących przedmiotu tej sprawy, dotyczące ewentualnej nieważności uchwały w sprawie planu wydanej z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co wobec treści art. 27 ust. 1 tej ustawy nie nasuwało zastrzeżeń. Na tle tego przepisu nie byłby jednak uzasadniony pogląd o nieważności uchwały dlatego jedynie, że oddzielna jej część nie była przeznaczona na badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, gdy spójność ta wynikała z treści projektu i musiała wynikać z wcześniejszego zbadania tej spójności. Przytoczone w skardze przeświadczenie skarżącego, że powstanie osiedla mieszkaniowego uniemożliwi modernizację lotnika, ani nie zostało niczym umotywowane, ani też nie odpowiada stanowisku zajmowanemu przez organy administracji właściwe ze względu na ochronę interesów ponadlokalnych, ale przede wszystkim nie mogło zastąpić wskazania aktu prawa powszechnie obowiązującego, z którym uchwała dozwalająca na powstanie osiedla jest sprzeczna (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak na wstępie.