II SA/Wr 2384/03

II SA/Wr 2384/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-07-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /przewodniczący sprawozdawca/
Bogumiła Kalinowska
Jerzy Strzebińczyk
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
OSK 1828/04 - Wyrok NSA z 2005-07-28
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
art. 19
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 1991 nr 91 poz 408
art. 36
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 29 sierpnia 2003 r. Nr XII/128/2003 w przedmiocie zatwierdzenia zmian do statutu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. J. Gromkowskiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały;
Uzasadnienie
2
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 200Ir. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XII/128/2003 z dnia 29 sierpnia 2003r. w sprawie zatwierdzenia zmian do statutu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. J. Gromkowskiego we Wrocławiu zatwierdzonego uchwałą Nr X/93/99 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 25 czerwca 1999r.
Wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego stwierdzono, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) oraz art. 36, art. 39 ust. 2 i 3 i art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 199Ir. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.).
Podniesiono, że zaskarżoną uchwałą Sejmik postanowił zatwierdzić zmiany do statutu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. J. Gromkowskiego. Statut tego Szpitala został przyjęty w dniu 25 czerwca 1999r. uchwałą Sejmiku Nr X/93/99 i zmieniony uchwałą tegoż Sejmiku Nr XLIX/905/2002. Uchwała ta weszła w życie z dniem jej podjęcia, tj. z dniem 29 sierpnia 2003r. Z tym dniem wykreślono zadania Szpitala w dziedzinie kardiologii. Z zestawienia daty podjęcia uchwały oraz treści przepisów art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika wyraźnie, że termin zakończenia działalności poradni kardiologicznej mógłby nastąpić nie wcześniej niż w dniu 29 listopada 2003 r.
Uzasadniając kolejny zarzut podniesiono, że zgodnie z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje m.in. w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej zawsze wymaga podjęcia uchwały w tej sprawie przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie uchwały w sprawie przekształcenia rada społeczna uchwala zmiany w statucie zakładu opieki zdrowotnej, wynikające z uchwały w sprawie przekształcenia, zatwierdzane następnie przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ nadzoru wniósł jednak do NSA skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Nr XII/127/2003 w sprawie przekształcenia Szpitala. Stwierdzenie przez Sąd nieważności tej uchwały spowoduje, że odpadnie podstawa do dokonania i zatwierdzenia zmian w statucie Szpitala.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych wskazano, że w myśl tego przepisu organizacja związkowa ma prawo
sygn. akt 3 II SA/Wr 2384/03 3
opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Istotną jest więc kwestia ustalenia zakresu przedmiotowego obowiązku opiniowania, a kompetencji związków zawodowych.
Zdaniem organu nadzoru zakres ten został określony pozytywnie w ust. 1 przywołanego wyżej art. 19 ustawy o związkach zawodowych.
Zakres zadań związków zawodowych określają natomiast przepisy ogólne ustawy o związkach zawodowych, a to art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6. W świetle tych przepisów zadania związków zawodowych obejmują reprezentację i ochronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenie korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. W tym zakresie mieszczą się niewątpliwie interesy zawodowe i socjalne pracowników likwidowanych oddziałów (sprawy związane z zatrudnieniem, warunkami pracy i płacy). Wobec powyższego zaskarżona uchwała winna być zaopiniowana w trybie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, nie ma znaczenia w sprawie, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawnym konkretnym i indywidualnym, gdyż ustawodawca w powołanym przepisie posługuje się zbiorczą kategorią aktu prawnego dla określenia aktów uważanych przez niego za podlegające opiniowaniu. Nie precyzuje przy tym czy pojęcie to obejmuje tylko akty będące źródłem norm powszechnie obowiązujących, czy również akty norm wewnętrznie obowiązujących lub nawet indywidualnych. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia także wykładnia historyczna tego zapisu. Zdaniem organu nadzoru ustawa ogranicza obowiązek opiniowania aktów prawnych nie ze względu na ich generalny lub indywidualny charakter, ale ze względu na ich treść.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o jej oddalenie.
Wskazał, że odnośnie zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych decydujące znaczenie mają dwie kwestie: wykładnia zakresu pojęciowego "zadań związków zawodowych" oraz wykładnia zakresu pojęciowego "aktów prawnych".
Pierwsze z tych pojęć jest określone art. 1, 2, 4 i 6 ustawy o związkach zawodowych w sposób bardzo ogólny. Konieczne jest więc odniesienie się do przepisów regulujących tryb działania w danej sytuacji. Sprowadza się to w niniejszej sprawie do ustalenia zakresu pojęciowego "akt prawny".
Zdaniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego uznanie, że w przepisie tym chodzi o wszystkie akty prawne, o ile są związane z zadaniami związków zawodowych, prowadziłoby do sparaliżowania pracy zarówno wskazanych w przepisie organów jak i samych związków zawodowych. Za wykładnią zwężającą przemawia również stanowisko Inspektora Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego załączone do akt sprawy.
sygn. akt 3 II SA/Wr 2384/03
4
Nie zgodził się także ze stanowiskiem organu nadzoru w przedmiocie wniosków jakie płyną z wykładni historycznej. Jego zdaniem ostatnio wprowadzona zmiana w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych miała na celu umożliwienie związkom zawodowym udziału w tworzeniu prawa, ale takiego, które nie ma charakteru powszechnie obowiązującego. Zwrócił też uwagę, że Rozdział 3 ustawy o związkach zawodowych odrębnie reguluje uprawnienia w sprawach indywidualnych, odrębnie w sprawach sporów zbiorowych i odrębnie w zakresie stanowienia prawa. Tego ostatniego dotyczy właśnie art. 19 ust. 1 ww. ustawy. Z powyższego należy więc wywieźć, że chodzi w tym przepisie tylko o akty prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest takim aktem zaskarżona uchwała, gdyż dotyczy wyłącznie tego szpitala i jego pracowników. Jest więc to akt prawny o indywidualnym charakterze nie podlegający opiniowaniu.
Za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, bowiem z treści tego przepisu wynika, że uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać (...) termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty (...) podjęcia uchwały o likwidacji. Termin ten został podany w uchwale Nr X1I/127/2003 poprzez odesłanie do ustawy, czyli wskazanego minimalnego terminu trzymiesięcznego. Takie sformułowanie było uzasadnione względami ekonomiki proceduralnej wpisanie konkretnej daty do projektu uchwały przy braku pewności co do faktycznego terminu jej powzięcia mogłoby skutkować koniecznością przeprowadzenia ponownych konsultacji.
Podniósł także, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 36, art. 39 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie zostały uzasadnione stąd nie można się do nich odnieść.
Wskazał również, iż okoliczności powołane przez organ nadzoru w skardze na uchwałę Nr XII/127/2003 nie znajdują oparcia w stanie faktycznym ani w stanie prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wypada zauważyć, że Sąd orzekał już w warunkach wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 w związku z art. 3 i art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), rozpoznawana sprawa podlegała już od tej daty kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który miał obowiązek stosowania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
sygn. akt 3 II SA/Wr 2384/03
5
Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu , o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 . W świetle art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza , że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał etc.
Zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej, co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności.
Wyrokiem z dnia 9 lipca 2004 r. (sygn. akt 3 II SA/Wr 2383/03) stwierdzono nieważność uchwały Nr XII/127/2003 przedmiocie przekształcenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. J. Gromkowskiego. U podstaw stwierdzenia jej nieważności legło uznanie, że naruszono przy jej wydaniu przepis art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych oraz przepis art. 43 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, że "w świetle art. 19 ust 1 powołanej ustawy, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.
Dokonując wykładni literalnej przedmiotowego przepisu trzeba stwierdzić, iż do przesłanek warunkujących wdrożenie przewidzianego trybu
sygn. akt 3 II SA/Wr 2384/03
6
konsultacji (opiniowania) należy ustalenie, czy założenia i projekt dotyczą aktu prawnego, czy przyszły akt prawny odnosi się do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych oraz, czy dana organizacja związkowa, która ma uczestniczyć w tej formie w wydawaniu aktu prawnego jest reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała, na mocy której Sejmik Województwa Dolnośląskiego postanowił zlikwidować poradnię kardiologiczną oraz oddział chorób wewnętrznych i gastroenterologii, winna być zaopiniowana w trybie, o jakim mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Nie można podzielić stanowiska Marszałka Województwa Dolnośląskiego, że wprowadzona art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego - Dz.U. Nr 100, poz. 1080) zmiana do art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych zawęziła pojęcie aktu prawnego. Obecna redakcja tego przepisu znacząco rozszerza bowiem to pojęcie.
Art. 11 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, stanowi, że "Ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nie uregulowane w ustawie określa statut". Jest to swego rodzaju delegacja ustawowa dająca podmiotowi, który utworzył taki zakład, prawo do stanowienia statutu. Podjęcie uchwały o przekształceniach w zakładzie opieki zdrowotnej stanowi podstawę do podjęcia uchwały o zmianie statutu w zakładzie opieki zdrowotnej. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że "W statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności: 1) nawę zakładu odpowiadającą zakresowi udzielanych świadczeń, 2) cel i zadania zakładu, 3) siedzibę i obszar działania, 4) rodzaj i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, 5) organy zakładu i strukturę organizacyjną 6) formy gospodarki finansowej". Statut określając rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych określa prawa jednostki do korzystania ze świadczeń. Jest to zatem przepis powszechnie obowiązujący prawa miejscowego.
Przedmiotowa uchwała dotyczy jednak nie samego statutu lecz przekształceń, które legną dopiero u podstaw zmiany statutu. Dotyczy więc ona "opiniowania założeń" do aktu prawnego, jakim jest statut. Wywody stron odnoszące się więc do tego czy zaskarżona uchwała jest czy nie jest aktem prawnym nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Analizując treść cytowanego przepisu w kontekście drugiej przesłanki tzn. objęcia przedmiotu regulacji danego aktu prawnego - zadań związków zawodowych, należy zauważyć, iż przepis ten zawiera w istocie generalne odesłanie w pierwszym rzędzie do Rozdziału 1 " Przepisy ogólne" ustawy o związkach zawodowych, tj. art. 1 ust.l, art. 4 i art. 6, w których zostały zamieszczone normy prawne określające zadania związków zawodowych. W tej zaś materii w art.l ust. 1 postanowiono, że związek zawodowy jest
sygn. akt 3 II SA/Wr 2384/03
7
dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe w myśl art. 4 reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 (a zatem również emerytów, rencistów, osoby bezrobotne), a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Nadto -współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Wskazać należy, iż stosownie do art. 8 na zasadach przewidzianych w tej ustawie oraz w ustawach odrębnych związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin.
Należy się zgodzić ze stanowiskiem Marszałka Województwa, że Rozdział 3 ustawy o związkach zawodowych odrębnie reguluje uprawnienia związków zawodowych w sprawach indywidualnych, odrębnie w sprawach sporów zbiorowych i odrębnie w zakresie stanowienia prawa i że właśnie art. 19 ust. 1 tej ustawy dotyczy szeroko pojętego stanowienia prawa. Nie zmienia to jednak w niczym oceny zasadności skargi. Pozostaje bowiem poza sporem, że skoro przedmiot zaskarżonej uchwały pozostaje w gestii związków zawodowych (a tak jest niewątpliwie w sprawie) i jeżeli związki zawodowe mają prawo opiniowania założeń do aktów prawnych, to przy podjęciu zaskarżonej uchwały, jak słusznie zarzuca organ nadzoru, doszło do naruszenia prawa poprzez pominięcie opinii związków zawodowych".
Niniejsza uchwała zatwierdzała zmiany do statutu poprzedzone uchwałą w przedmiocie przekształcenia Szpitala im. J. Gromkowskiego. Pomijając już kwestię stwierdzenia nieważności uchwały Nr XII/127/2003, a tym samym brak podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej niniejszą skargą uchwały, należy podkreślić, że przytoczone wywody odnoszą się również do sytuacji objętej obecnym stanem faktycznym i prawnym.
Nie można się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że określenie w uchwale Nr XII/127/2003 daty jej wejścia w życie "w terminie ustawowym" (chociaż faktyczny zapis brzmiał - z dniem jej podjęcia) jest wypełnieniem normy art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
Wejście w życie uchwały dotyczącej likwidacji czy przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej musi być określone ściśle. Ustawodawca wskazał jedynie, że nie może to nastąpić wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Każdy więc termin późniejszy niż 3 miesiące od dnia podjęcia uchwały będzie terminem "ustawowym". Nie może być usprawiedliwieniem takiego nieostrego określenia terminu wejścia w życie uchwały o likwidacji lub przekształceniu niepewność co do uzyskania niezbędnych konsultacji. Właśnie z uwagi na możliwe trudności w uzyskaniu niezbędnych konsultacji ustawodawca dał organom podejmującym takie uchwały możliwość takiego określenia czasu jej wejścia w życie, by można było dopełnić wymogów wynikających z przepisów prawa.
sygn. akt 3 II SA/Wr 2384/03
8
Trzeba też zauważyć, że niepewność podmiotów korzystających z określonych świadczeń medycznych uszła uwadze Marszałka Województwa Dolnośląskiego, a to przecież pacjenci są beneficjantami świadczeń zakładów opieki zdrowotnej i to również z myślą o nich ten termin ustawodawca określił. Uwagi powyższe są niejako na marginesie, bowiem w uchwale Nr XII/127/2003 faktycznie termin jej wejścia w życie określono "z dniem podjęcia niniejszej uchwały", co jest sprzeczne z ww. art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
W tym stanie rzeczy po myśli art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.