II SA/WR 238/24

II SA/Wr 238/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.  80 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2023 r., nr SKO 4213.27.2023 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez P. sp. z o. o. (dalej: spółka lub strona skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, (dalej - SKO, Kolegium, organ II instancji) w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej. W świetle przedłożonych akt administracyjnej stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Wnioskiem z dnia 8 listopada 2021 r. spółka wystąpiła do Wójta Gminy D. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] w miejscowości M., gmina D.". Organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) - dalej: rozp.RM, i w dniu 20 grudnia 2021 r. zwrócił się do organów opiniujących, w tym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu, (dalej - RDOŚ) o wydanie opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ewentualnego zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2022 r.,nr WOOŚ.4220.874.2021.AG.1 RDOŚ wyraził opinię, że istnieje konieczność prowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko winien być zgodny z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) - dalej: u.o.o.ś.
Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr OŚ.6220.18.2021 nałożył na spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres opracowania raportu. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone przez organ I instancji postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r do czasu przedłożenia raportu. W dniu 16 grudnia 2022 r. spółka przedłożyła raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Po podjęciu zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia 25 stycznia 2023 r. organ I instancji wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia.
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r., nr WOOŚ.4221.28.2023.MK.4 RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ uzgadniający podał, że z analizy inwentaryzacji przyrodniczej wynika że, na działce nie stwierdzono występowania siedlisk przyrodniczych oraz gatunków wymienionych w rozporządzeniu Ministra środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1713), stanowiących przedmioty ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty D.(1) i P. ([...]). Jednakże realizacja planowanej inwestycji wiązać będzie się ze zmianą sposobu wykorzystania terenu obecnie wykorzystywanego na cele rolnicze, położonego częściowo w bezpośrednim sąsiedztwie użytków zielonych oraz w odległości około 80 m od P. oraz pozbawionego intensywnej zabudowy, dzięki czemu teren ten bez przeszkód może być wykorzystywany przez zwierzęta w trakcie lokalnych i ponadlokalnych migracji albo jako miejsce bytowania, w szczególności gatunków zwierząt, tj. 1060 czerwończyka nieparka Lycaena dispar i 1355 wydry Lutra lura, będących przedmiotami ochrony ww. obszaru Natura 2000. Ma to szczególne znacznie z uwagi na fakt, iż z ekspertyz entomologicznej, herpetologicznej, chiropterologicznej, teriologicznej, ichtiologicznej i siedliskowej wykonanych na potrzeby sporządzenia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 D.(1) i P. ([...]) w ramach projektu nr [...], pn.: "Opracowanie planów zadań ochronnych da obszarów Natura 2000") wynika, że w P. zinwentaryzowano występowanie ww. gatunku ssaka, a najbliższe stanowisko czerwończyk nieparka znajduje się w odległości około 160 m od terenu planowanej inwestycji, a gatunki te jako tereny migracji preferują obszary położone wzdłuż cieków wodnych i rowów melioracyjnych. Zatem teren ten może stanowić miejsce migracji ww. przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 D.(1) i P. ([...]).
Zdaniem organu uzgadniającego przekształcanie otwartych terenów rolnych na tereny zabudowane, przemysłowe czy też zurbanizowane ma charakter powszechny, a określenie akceptowalnej proporcji pomiędzy typami tych obszarów, pozwalającej - po zrealizowaniu przedsięwzięcia - na utrzymanie ekosystemów i czynników warunkujących ich funkcjonowanie w sąsiedztwie terenu przekształconego jest bardzo trudne. Zgodnie ze standardowym formularzem danych (SDF) do zagrożeń dla obszaru Natura 2000 D.(1) i P. zaliczono zabudowę rozproszoną (E01.03).
Planowana inwestycja zlokalizowana będzie w wąskim pasie ww. obszaru Natura 2000, który w tym miejscu ma szerokość zaledwie około 330 m. Inwestycja zajmie około 120 m jego szerokości, zatem planowane przedsięwzięcie w znacznej części (ok. 1/3) zajmie teren tego obszaru chronionego. Zgodnie z zapisami art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody korytarz ekologiczny to obszar umożliwiający migracje roślin, zwierząt lub grzybów. Ponadto zgodnie z zapisami § 10 pkt 4 lit. i Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 2380), jednym ze sposobów ochrony gatunków zwierząt wskazanych tym rozporządzeniu, jest tworzenie i utrzymywanie korytarzy ekologicznych i ich rola jest kluczowa dla zachowania różnorodności ekologicznej ponieważ zachowanie powiązań przestrzennych pomiędzy różnymi obszarami cennymi przyrodniczo zapewnia możliwość swobodnego przemieszczania się gatunków, krzyżowania i rozmnazania osobników, umożliwiając "wymianę genów" niezbędną do utrzymania zróżnicowania pomiędzy gatunkami oraz w obrębie gatunku.
Odwołując się do przedłożonego raportu RDOŚ odnotował, że teren zajęty bezpośrednio pod panele fotowoltaiczne stanowić będą grunty role. Jednakże w sąsiedztwie obszaru objętego inwestycją występują elementy środowiska przyrodniczego, które warunkują możliwość migracji - użytki zielone, zadrzewienia i zakrzewienia oraz P. Wobec tego ocenił, że przedmiotowa inwestycja stanowić będzie barierę w migracji zwierząt, gdyż przyczyni się do pojawienia się na terenie dotychczas otwartym i pozbawionym intensywnej zabudowy, zwartego obszaru ogrodzonego i zabudowanego panelami o powierzchni do [...] ha.
Organ podkreślił także, iż inwestycja polegająca na budowie systemu fotowoltaicznego doprowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji (np. rolnej) na funkcję przemysłową (za taką uznać należy produkcję, wytwarzanie i sprzedaż energii elektrycznej). Realizacja przedsięwzięcia spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmieni jego funkcję, tj. spowoduje, że powstanie teren zabudowany wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Ewentualne rozważania dotyczące możliwości utrzymania jego dotychczasowego sposobu wykorzystywania pod panelami np. jako łąk, należy uznać za czysto teoretyczne - nawet jeżeli teren po realizacji przedsięwzięcia będzie w ten sposób wykorzystywany, to będzie to tylko uzupełniający sposób wykorzystywania tego terenu w stosunku do jego nowego przeznaczenia, związany z optymalizacją jego wykorzystania.
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr OŚ.6220.18.2021 Wójt Gminy D. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie kluczową kwestią była odmowa uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ, co skutkowało koniecznością wydania decyzji odmownej. Wójt wskazał, że zgodnie z postanowieniem RDOŚ, teren planowanej inwestycji może być wykorzystywany przez zwierzęta w trakcie lokalnych i ponadlokalnych migracji albo jako miejsce bytowania, w szczególności gatunków zwierząt, tj. 1060 czerwończyka nieparka Lycaena dispar i 1355 wydry Lutra lura, będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000. Ma to szczególne znacznie z uwagi na fakt, iż z zebranych materiałów wynika, że w P. zinwentaryzowano występowanie ww. gatunku ssaka, a najbliższe stanowisko czerwończyk nieparka znajduje się w odległości około 160 m od terenu planowanej inwestycji, a gatunki te jako tereny migracji preferują obszary położone wzdłuż cieków wodnych i rowów melioracyjnych. Zatem teren ten może stanowić miejsce migracji przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 D.(1) i P. ([...]).
Organ I instancji zaznaczył, iż planowana inwestycja zlokalizowana będzie w wąskim pasie obszaru Natura 2000, który w tym miejscu ma szerokość zaledwie około 330 m. Inwestycja zajmie około 120 m jego szerokości, zatem planowane przedsięwzięcie w znacznej części (ok. 1/3) zajmie teren tego obszaru chronionego. Wójt Gminy D. przytoczył także wynikające ze stanowiska organu uzgodnieniowego twierdzenia dotyczące konieczności tworzenia i utrzymywania korytarzy ekologicznych mających znaczenie przy zachowaniu powiązań przestrzennych pomiędzy różnymi obszarami cennymi przyrodniczo i zapewnieniu możliwości swobodnego przemieszczania się gatunków, krzyżowania i rozmnazania osobników, umożliwiając wymianę genów niezbędną do utrzymania zróżnicowania pomiędzy gatunkami oraz w obrębie gatunku. Po przekształceniu terenu zainwestowania, procesy te zostaną zakłócone, co będzie negatywnie oddziaływać na lokalne środowisko przyrodnicze.
Ponadto organ podkreślił, że skoro systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały zaliczone do zabudowy przemysłowej, to nie jest uzasadnione argumentowanie, że powierzchnia terenu farmy pozostanie biologicznie czynna. Realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji na funkcję przemysłową.
Odwołanie od powyższej decyzji do SKO we Wrocławiu wniosła skarżąca spółka. W treści odwołania jego autor podniósł, że z uwagi na wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie RDOŚ, może ono zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Spółka wskazała, że organ I instancji nie poczynił własnych ustaleń faktycznych, a jedynie powtórzył ustalenia i wnioski dokonane przez RDOŚ. Tymczasem postanowienie powinno podlegać wnikliwej kontroli organu I instancji, co następnie winno być odzwierciedlone w treści uzasadnienia. Organowi I instancji zarzucono, że nie przeanalizował raportu oddziaływania na środowisko, który jest kluczowym dowodem w sprawie.
W dalszej kolejności strona skarżąca odniosła się do faktu, że na analizowanym obszarze nie stwierdzono występowania siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. Nadto korytarze ekologiczne nie podlegają bezpośredniej ochronie prawnej, a w uop korytarz ekologiczny definiowany jest jako obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów (art. 5, pkt 2 u.o.p.). Nie wskazano jednak ani sposobu wyznaczania granic korytarzy, ani ich funkcji pozamigracyjnych, ani też zasad ochrony. Spośród dziesięciu form ochrony przyrody w Polsce żadna bezpośrednio nie dotyczy korytarzy ekologicznych. Można znaleźć jedynie zapisy pośrednio dotyczące tego problemu.
Dalej argumentowano, iż z przedłożonego raportu jednoznacznie wynika że drożność migracji zwierząt (lokalne korytarze migracji) nie zostanie zaburzona m.in. ze względu na: brak zwartej zabudowy (tzn. brak stykających się ogrodzeń pomiędzy inwestycją a innymi obiektami) bądź wykonanie ogrodzenia terenu inwestycji z siatki z przestrzenią od poziomu terenu do dolnej krawędzi ogrodzenia, bez podmurówki, dzięki czemu pod ogrodzeniem nie będą istniały fizyczne przeszkody uniemożliwiające migrację małym i średnim zwierzętom. Planowane przedsięwzięcie znajduje się poza terenem korytarza ekologicznego. Za sprawą lokalizacji na terenie otwartym, pozbawionym zadrzewień, jak również dobrych praktyk budowlanych (odpowiednie wykonanie ogrodzenia zapewniającego możliwość migracji) - nie przewiduje się przerwania ani zakłócenia w funkcjonowaniu krajowych oraz lokalnych korytarzy migracji. Ze względu na rodzaj, charakter oraz lokalizację planowanego przedsięwzięcia i przyjęte działania minimalizujące nie przewiduje się negatywnego wpływu na funkcjonowanie korytarzy ekologicznych zarówno w ujęciu lokalnym, jak i regionalnym. Raport oddziaływania na środowisko potwierdza że najważniejsze grupy gatunków zwierząt żyjących na terenie Polski zamieszkują siedliska leśne i mozaikowe z dominującym udziałem lasów. Większość z nich unika rozległych, otwartych przestrzeni, które nie gwarantują im odpowiednich warunków ukrycia przed ludźmi i naturalnymi wrogami oraz nie zapewniają wymaganej bazy żerowej. Rozległe obszary pól otaczające kompleksy leśne stanowią zatem poważną barierę dla przemieszczania się zwierząt, powodując izolację siedlisk i lokalnych populacji. Nie zaobserwowano lokalnych korytarzy migracyjnych zwierząt o istotnym znaczeniu, w szczególności w postaci stałych ścieżek przemieszczania się zwierząt. Mając na uwadze powyższe, jak również charakter terenu, obszar inwestycji nie jest szczególnie predysponowany do tworzenia korytarzy migracji.
Zdaniem odwołującej się lokalizacja planowanej inwestycji planowana jest na terenie otwartym, odsuniętym od stref ekotonowych oraz pozbawionym zadrzewień. Obszar przeznczony pod wnioskowaną inwestycję nie pełni istotnej funkcji jako korytarz ekologiczny zarówno w wymiarze lokalnym, jak i ponadlokalnym. Ze względu na rodzaj i charakter przedsięwzięcia, a także dojrzałość proponowanej technologii, nie przewiduje się istotnego negatywnego oddziaływania na zwierzęta przy uwzględnieniu działań zapobiegawczych. Ponadto wariant alternatywny zakłada realizację inwestycji bez ogrodzenia, w związku z czym zwierzęta będą mogły swobodnie się przemieszczać po terenie farmy.
Ponadto zanegowano prawidłowość stanowiska organu dotyczącego zmiany funkcji terenu. Wedle autora odwołania przeznaczone pod inwestycję tereny stanowią grunty orne o niskich klasach bonitacji. Uboga fitocenoza jest czynnikiem niesprzyjającym rozwojowi bioróżnorodności, a inwestycja nie będzie się wiązać z jakakolwiek wycinką drzew. Charakter zmian będzie lokalny i nie będzie istotny dla zinwentaryzowanych gatunków oraz zbiorowisk w skali gminy, regionu czy kraju. Podniesiono też na planowane działania, które mają na celu zminimalizować negatywne oddziaływanie na środowisko. W odniesieniu do zastrzeżeń RDOŚ w zakresie krajobrazu, spółka podniosła, że panele są niewysokie, a ich kolorystyka jest niewyróżniająca oraz zostaną dokonane nasadzenia krzewów. Spółka powołała się ponadto na prowspólnotową wykładnię prawa krajowego, podnosząc że państwa członkowskie zobowiązane są do wspierania rozwoju odnawialnej energii.
SKO we Wrocławiu decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r., nr SKO 4213.27.2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w wydanej decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy oraz treść zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. W uzasadnieniu decyzji przytoczono również twierdzenia zamieszczone w odwołaniu oraz powtórzono argumentację stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia RDOŚ. Kolegium w ramach własnych rozważań dokonało zastrzeżenia, iż będąc zobowiązane do ponownego rozpatrzenia sprawy nawet w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w sposób niepełny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, ale jest ono prawidłowe, to Kolegium nie mogłoby uchylić takiej decyzji, gdyż jest to sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej. Przedstawiono także relacje między uzgodnieniem a decyzją środowiskową sprowadzającą się do konieczności przyjęcia, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Brak pozytywnego uzgodnienia uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast zakwestionowanie takiego postanowienia i jego ponowna ocena jest możliwa w toku postępowania toczącego się na skutek odwołania od decyzji środowiskowej. Uwzględnienie odwołania może jednak nastąpić jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydawaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy.
Organ II instancji podał, że planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy zainstalowanej do 5 MW. Całkowita powierzchnia nieruchomości, na których planowane jest przedsięwzięcie, wynosi [...] ha, z czego łączna powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia będzie wynosić do [...] ha. Planowana farma fotowoltaiczna usytuowana zostanie na gruntach o klasach bonitacyjnych: RV, RVI, LIV, LV, PsIV. Za RDOŚ powtórzono, że planowane przedsięwzięcie w znacznej części zlokalizowane będzie w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "D.(1) i P." ([...]). Zwrócił on też uwagę, że celem utworzenia obszarów Natura 2000 jest ochrona populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty Europejskiej, a na państwie członkowskim spoczywa obowiązek trwałej ochrony lub odtworzenie właściwego stanu ochrony chronionych w nim siedlisk przyrodniczych i gatunków. Jakkolwiek organ uzgodnieniowy nie stwierdził na terenie planowanej inwestycji siedlisk zwierząt gatunków ujętych w rozporządzeniu zwrócono uwagę na okoliczności wpływające na obszar chroniony. Wskazano w szczególności, że realizacja planowanej inwestycji wiązać będzie się ze zmianą sposobu wykorzystania terenu obecnie wykorzystywanego na cele rolnicze, położonego częściowo w bezpośrednim sąsiedztwie użytków zielonych, w odległości około 80 m od P. oraz pozbawionego intensywnej zabudowy, dzięki czemu teren ten bez przeszkód może być wykorzystywany przez zwierzęta w trakcie lokalnych i ponadlokalnych migracji albo jako miejsce bytowania, w szczególności gatunków zwierząt, tj. czerwończyka nieparka i wydry, będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000. W opinii RDOŚ ma to szczególne znacznie z uwagi na fakt, że z materiałów będących w posiadaniu RDOŚ wynika, że w P. zinwentaryzowano występowanie wydry, a najbliższe stanowisko czerwończyka nieparka znajduje się w odległości około 160 m od terenu planowanej inwestycji. RDOŚ zauważył, że gatunki te jako tereny migracji preferują obszary położone wzdłuż cieków wodnych i rowów melioracyjnych. Zdaniem organu powołanego do ochrony obszarów Natura 2000, teren planowanego przedsięwzięcia może stanowić miejsce migracji ww. przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 "D.(1) i P." ([...]). Według RDOŚ przekształcanie otwartych terenów rolnych na tereny zabudowane, przemysłowe czy zurbanizowane ma charakter powszechny, a określenie akceptowalnej proporcji pomiędzy typami tych obszarów, pozwalającej, po zrealizowaniu przedsięwzięcia, na utrzymanie ekosystemów i czynników warunkujących ich funkcjonowanie w sąsiedztwie terenu przekształconego jest bardzo trudne. Dodatkowo zgodnie ze standardowym formularzem danych (SDF), do zagrożeń dla obszaru Natura 2000 "D.(1) i P." zaliczono zabudowę rozproszoną (E01.03). RDOŚ podkreślił, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie w wąskim pasie obszaru Natura 2000, który w tym miejscu ma szerokość zaledwie około 330 m. Inwestycja zajmie około 120 m jego szerokości, zatem planowane przedsięwzięcie w znacznej części zajmie teren obszaru chronionego.
W ramach własnych rozważań organ II instancji przeprowadził też analizę stanu faktycznego sprawy na tle dostępnych dokumentów, w tym badał teren objęty inwestycją na tle Standardowego Formularza Danych Natura 2000 oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 września 2023 r. w sprawie specjalnego obszaru siedlisk D.(1) i P. Za wskazanymi opracowaniami przytoczono szczegółowe dane dotyczące zarówno czerwończyka nieparka jak i wydry. Dodatkowo za dokumentacją RDOŚ przytoczono dane dotyczące ekspertyzy entomologicznej dla obszaru Natura 2000 "D.(1) i P.", gdzie podano, że obszar obejmuje ochroną doliny dwóch potoków: O. i P. Większość obszaru zajmują tereny otwarte, zdominowane przez pola uprawne, głównie kukurydzy, pozostałą część obszaru stanowią wilgotne siedliska łąkowe i pastwiska. Obszar został utworzony przede wszystkim dla ochrony jednej z najważniejszych na D.(2) populacji czerwończyka fioletka, związanego z ekstensywnymi łąkami wilgotnymi z rdestem wężownikiem. Licznie występuje również czerwończyk nieparek (10 stanowisk gatunku). Zgodnie z metodyką GIOŚ dla czerwończyka nieparka nie nadaje się ocen stanu populacji, stanu siedliska i perspektyw ochrony na poziomie stanowiska. Ocena została nadana na podstawie metodyki GIOŚ, dostosowanej do poziomu obszaru Natura 2000, tzn. ocena zależy od liczby kwadratów 5x5 km, w których stwierdzono czerwończyka nieparka w stosunku do wszystkich kwadratów 5x5 km w obszarze. Stosunek ten wynosi 100%, czyli gatunek stwierdzono we wszystkich kwadratach.
Z kolei względem wydry odnotowano, iż planowane przedsięwzięcie leży w odległości około 80 m od P., w wąskim pasie obszaru Natura 2000, który w tym miejscu ma szerokość zaledwie około 330 m. W P. zinwentaryzowano zaś występowanie wydry, która jako tereny migracji preferuje obszary położone wzdłuż cieków wodnych i rowów melioracyjnych. Zdaniem Kolegium, w świetle wyżej powiedzianego brak jest podstaw do podważenia stanowiska RDOŚ, że przedsięwzięcie może stanowić ryzyko pogorszenia warunków migracji szczególnie wydry na tym obszarze. Jak wspominano, ślady wydry stwierdzono praktycznie w całym obszarze Natura 2000. Dwa osobniki występują na stanowisku P., a 2-3 na stanowisku O., a ze względu na wymagania siedliskowe wydr oraz ich dużą mobilność osobniki te przemieszczają się swobodnie między obydwoma stanowiskami.
Końcowo Kolegium odniosło się do zagadnienia pogorszenia stanu siedlisk gatunków chronionych na obszarze Natura 2000, które może nastąpić również w sytuacji, jeżeli działki zainwestowania bezpośrednio się do tych siedlisk nie zaliczają, np. nie stanowią miejsca żerowania czy występowania. Ze względu na możliwość pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, przez negatywny wpływ na te gatunki lub pogorszenie integralności obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami, wskazano na art. 33 uop jako przykłady działań mogących, osobno lub w połączeniu z tymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zakaz wynikający z art. 33 ustawy z zastrzeżeniem art. 34 uop, który dopuszcza od niego odstępstwo, ma charakter bezwzględny. Zatem właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, wobec braku rozwiązań alternatywnych i pod warunkiem zapewnienia wykonania kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła P. sp. z o.o. Skarżącą zażądała we wnioskach procesowych uchylenia zaskarżonej decyzji, uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu oraz uchylenia postanowienia RDOŚ z dnia 30 czerwca 2023 r., nr WOOŚ.4221.28.2023.MK.4 i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wnioski skargi poparto zarzutami naruszenia:
1. Przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędne i nieznajdujące poparcia w zebranym materiale dowodowym ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 "D.(1) i P." ([...]), podczas gdy przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie wykazała znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000;
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności poprzez kompletne pominięcie treści przedłożonego przez stronę raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w wersji pierwotnej oraz uzupełnionej w dniu 19 maja 2023 r.) i przyjęcie całkowicie dowolnego, nie znajdującego odzwierciedlenia w faktach i nie popartego głębszą analizą stanowiska, jakoby teren zamierzenia inwestycyjnego mógł stanowić miejsce migracji przedmiotu ochrony w/w obszaru Natura 2000, w sytuacji, gdy inwestycja planowana jest na terenie bardzo silnie zmienionym przez człowieka w celach rolniczych, co przekłada się na ubogą fitocenozę rozpatrywanego obszaru, a ponadto w sytuacji, gdy na obszarze tym nie znajdują się ww. siedliska stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 i nie występują korytarze ekologiczne i w efekcie - pomimo nie stwierdzenia realnych okoliczności, które mogłyby znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 - wydanie decyzji odmownej, a przez organ II instancji decyzji utrzymującej tę decyzję odmowną jedynie "na wszelki wypadek" wykorzystując w tym celu w sposób dowolny zasadę przezorności, pomimo braku ku temu podstaw;
b) art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa przez podważenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na tendencyjności działania organu II instancji oraz nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całokształtu okoliczności i faktów;
c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom (w szczególności raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożonego przez spółkę) wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;
2. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
a) art. 33 ust. 1 u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zamierzona inwestycja może znacząco oddziaływać na cele obszaru ochrony Natura 2000 "D.(1) i P." ([...]), podczas gdy przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie wykazała braku znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000,
b) art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. u.u.i.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika, że zamierzona inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000,
c) art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret 1 u.u.i.ś. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ II instancji miał obowiązek poddać decyzję organu I instancji oraz postanowienie RDOS kompleksowej analizie oraz winien dokonać merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji i postanowienia. Zadaniem organu lI instancji było więc rozważenie jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO we Wrocławiu postanowiło podzielić stanowisko organu I instancji oraz RDOŚ. Skarżąca strona podkreśliła wobec tego, że fakt znajdowania się na terenie planowanej inwestycji terenów chronionych nie przesądza jeszcze o niemożliwości lokalizowania inwestycji na tym terenie, a możliwość taka należy badać indywidualnie w kontekście m.in. konkretnie planowanej inwestycji. Powołując się na treść art 33 ust. 1 u.o.p. autor skargi wskazał, że użyte w tym przepisie pojęcie "znacząco negatywnego oddziaływania", stanowi tzw. pojęcie niedookreślone, którego skonkretyzowanie winno nastąpić w indywidualnym przypadku. Nie może być to jednak dowolna ocena organu. Użycie kwantyfikatora "znacząco" wskazuje, że chodzi tu w istocie o negatywne oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę. Nie każde więc negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 będzie oddziaływaniem "znaczącym", ponieważ każda inwestycja wiąże się z ingerencją w środowisko, choć nie zawsze intensywność tego oddziaływania jest na tyle znacząca, że uzasadnia uprzednie wydanie decyzji środowiskowej.
Mając powyższe na względzie autor skargi podniósł, że SKO przyjmując za prawidłowe stanowisko RDOŚ oraz organu I instancji, przyjął, iż na terenie planowanej inwestycji organy administracyjne wskazywały, że nie występują siedliska stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 D.(1) i P. tj. czerwończyka fioletka i nieparka oraz wydry. Organ II instancji kierując się - w sposób całkowity i dowolny - zasadą przezorności wskazał jednak, że planowane przedsięwzięcie może stanowić zagrożenie dla wydry i właściwego stanu ochrony jej siedlisk w tym wykorzystywanych przez nią korytarzy migracyjnych. W przypadku motyla czerwończyka nieparka organ podnosi, iż teren planowanego przedsięwzięcia mógłby przyczynić się do odtworzenia siedliska tego gatunku. Kwestie nie mogą jednak prowadzić do uznania, że planowana inwestycja "znacząco negatywnie" wpłynie na obszar Natura 2000 i cele jego ochrony.
Dalej argumentowano, że inwestor sporządził wymagany raport o ocenie oddziaływania na środowisko oraz szczegółową inwentaryzację przyrodniczą. W toku prac terenowych i badań zostało zebranych szereg danych wskazujących na to, że na obszarze planowanej inwestycji nie znajdują się siedliska stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 D.(1) i P. Stwierdzono także, że przedmiotowy teren planowanej inwestycji nie jest miejscem bytowania, wyprowadzania lęgów, siedliskiem dla ww. gatunków teriofauny, herpetofauny, entemofauny będących przedmiotem ochrony obszaru. Ponadto obecnie analizowany obszar i jego najbliższe otoczenie jest silnie uproszczonym, zmienionym przez człowieka obszarem agrokultury, gdzie bioróżnorodność jest na bardzo niskim poziomie. Jest to teren bardzo silnie zmieniony przez człowieka, w celach rolniczych. Jest całkowita pewność, że nie występują tutaj osobniki rdestu wężownika - roślina żywicielską dla populacji motyla czerwończyka fioletka - a tym samym nie ma miejsc do bytowania, żerowania, rozmnażania na działce dla ww. motyla będącego głównym podmiotem ochrony. Twierdzenie w niniejszej sprawie, że teren wnioskowanej inwestycji (w obecnej postaci) mógłby stanowić siedlisko tych motyli - jest tylko życzeniowe i nie znajduje poparcia w stanie faktycznym.
Spółka podkreśliła, że z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż właśnie realizacja planowanego przedsięwzięcia na terenach użytkowanych rolniczo może doprowadzić do lokalnego wzrostu bioróżnorodności. Na skutek zaprzestania dotychczasowej gospodarki rolnej, nastąpiłaby naturalna sukcesja okolicznych gatunków roślin. Farmy fotowoltaiczne znajdują się najczęściej na trawiastym podłożu z dodatkiem roślin kwiatowych, na których nie wykorzystuje się środków ochrony roślin jak w przypadku pól uprawnych. Tereny te wręcz mogą stanowić refugia dla roślinności ruderalnej oraz wielu roślin kwiatowych. Umożliwienie spontanicznej sukcesji roślinności pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych oraz pod stołami fotowoltaicznymi ma pozytywny wpływ na warunki siedliskowe dla bezkręgowców, płazów i gadów. Na obszarach dotychczas wykorzystywanych rolniczo budowa farm fotowoltaicznych wpływa również pozytywnie na liczebność i różnorodność entomofauny, w tym motyli. Z tego względu, obecnie w różnych miejscach na świecie m.in. w Stanach Zjednoczonych, trwają prace nad rozwojem pszczelarstwa na terenie wielkopowierzchniowych farm fotowoltaicznych.
Wedle strony przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie nowoczesnej farmy fotowoltaicznej będzie więc miała pozytywny wpływ na poprawę jakości środowiska. Po prawidłowym zaprojektowaniu i wykonaniu, podmiotowa inwestycja będzie w pełni ekologiczna. Nie będzie ona negatywnie oddziaływać na tereny przyległe oraz obszary chronione w myśl uoz. Stanowisko to zostało potwierdzone długoterminowymi badaniami zoologicznymi i botanicznymi prowadzone na terenie farmy fotowoltaicznej w Niemczech.
Także odsyłając do sporządzonego raportu skarżącą zaprezentowała stanowisko, że planowane przedsięwzięcie znajduje się poza terenem korytarza ekologicznego. Za sprawą lokalizacji na terenie otwartym, pozbawionym zadrzewień, jak również dobrych praktyk budowlanych (odpowiednie wykonanie ogrodzenia zapewniającego możliwość migracji) - nie przewiduje się przerwania ani zakłócenia w funkcjonowaniu krajowych oraz lokalnych korytarzy migracji. Rodzaj, charakter oraz lokalizację planowanego przedsięwzięcia, przyjęte działania minimalizujące nie przewidują negatywnego wpływu na funkcjonowanie korytarzy ekologicznych zarówno w ujęciu lokalnym, jak i regionalnym. Jednocześnie nie zaobserwowano lokalnych korytarzy migracyjnych zwierząt o istotnym znaczeniu, w szczególności w postaci stałych ścieżek przemieszczania się zwierząt. Nadto charakter terenu i obszar inwestycji nie jest szczególnie predysponowany do tworzenia korytarzy migracji lokalnych oraz ponadlokalnych zwierząt. Na tle powyższych wywodów argumentowano że, ogólnikowe sformułowania i bardzo hipotetyczne założenia organów administracji o negatywnym oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000, nijak się mają do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W szczególności nie uwzględniono w żaden sposób, że przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie wykazała braku znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000, a wręcz wykazała korzystny wpływ na ten obszar.
Zaznaczono też brak odniesienia się przez SKO we Wrocławiu, w ślad za organem I instancji i RDOS we Wrocławiu, do stanu faktycznego istniejącego na działkach objętych zamierzeniem inwestycyjnym i nie wzięcie pod uwagę szczegółowych wyników ustaleń zawartych w przedłożonym raporcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani nie przeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego, na podstawie którego można byłoby podważyć ustalenia zawarte w przywołanym raporcie. Na tym tle poczyniono zarzut naruszenia wyrażonej w art. 8 kpa zasady zaufania do władzy publicznej. Nadto wskazywano na naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej.
W dalszej kolejności zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. argumentowano tym, iż nie zostało w dostateczny sposób zbadane i udokumentowane, że nie istnieją podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decydujące znaczenie w tym względzie ma niewątpliwie ocena stanu przeprowadzonego dotąd postępowania dowodowego i okoliczności danej sprawy. Zakres niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika z hipotezy normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w konkretnym przypadku, a tym samym pośrednio hipoteza tej normy wytycza kierunek w sferze poszukiwań dowodów dla ustalenia czy przesłanki zapisane w tej normie zostały spełnione.
Końcowo ze względu na brak przeprowadzenia zdaniem strony skarżącej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zarzucono naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 kpa.
W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ) - dalej: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Wniesiona skarga okazała się niezasadna, gdyż Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kwestią sporną w sprawie jest prawidłowość odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] w miejscowości M., gmina D.
Realizacja opisanej farmy fotowoltaicznej, z uwagi na brzmienie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane (Dz. z 2019 r., poz. 1839) – dalej: rozp.RM z 2019, zaliczona została do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wobec tego wnioskowane przedsięwzięcie zostało poddane procedurze opiniodawczej co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, opisanej w art. 70 u.o.o.ś. Po wyrażeniu przez RDOŚ we Wrocławiu opinii na temat konieczności przeprowadzenia takiej oceny (postanowienie z dnia 4 stycznia 2022 r., nr WOOŚ.4220.874.2021.AG.1) Wójt Gminy D. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu odziaływania na środowisko dla planowanej farmy fotowoltaicznej. Spółka przy piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r. przedłożyła stosowny raport. Przedmiotowy raport został uzupełniony przy piśmie spółki z dnia 19 maja 2023 r.
Rzeczony raport, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., był przedmiotem oceny przez RDOŚ we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r., nr WOOŚ.4221.28.2023.MK.429.06.2023 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej. W konsekwencji tego stanowiska, Wójt Gminy D. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr OŚ.6220.18.2021, którą odmówił określenia na rzecz skarżącej spółki środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki, SKO we Wrocławiu, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r., nr SKO4213.27.2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Podstawę prawną wydania opisanych decyzji stanowił przepis art. 80 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. Zgodnie z nim, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Z kolei przepis art. 77 ust. 1 u.o.o.ś. stanowi, że jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Jak wynika z treści uzasadnieniu obu decyzji kluczowe znaczenia dla wydania niekorzystnej dla spółki decyzji miało stanowisko RDOŚ we Wrocławiu, wyrażone w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2023 r., nr WOOŚ.4221.28.2023.MK.4. Treść tego postanowienia wiązała Wójta Gminy D. przy rozstrzygnięciu sprawy i z tego względu zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miała ocena legalności postanowienia RDOŚ. Jak podkreśla się w orzecznictwie, uzgodnienie – w przeciwieństwie do opinii – jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Wiążący charakter uzgodnienia wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż to uczynił organ uzgadniający. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej. Przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe byłoby obaczone wadami proceduralnymi (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 11.01.2019 r., sygn. II SA/Kr 849/18). Słusznie natomiast autor skargi wskazał, że postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jaki i negatywne), może zostać zaskarżone przez stronę w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach co też skarżąca uczyniła. Obowiązkiem organu II instancji było zatem dokonać merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji i postanowienia organu współdziałającego.
Zauważyć należy, że uzgodnienie przez RDOŚ - realizowane w formie postanowienia, na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. (z wyłączeniem § 3, § 5 i § 6 – zob. art. 77 ust. 7 u.o.o.ś.) - dokonywane jest na zasadzie uznania administracyjnego, ponieważ przepisy nie wskazują bezpośrednio przesłanek uzgodnienia. W piśmiennictwie i orzecznictwie poświęconym uznaniu administracyjnym jako cechę uznania wskazuje się wybór organu pomiędzy równowartościowymi prawnie rozstrzygnięciami, czyli pozostawioną przez ustawodawcę umożliwioną możliwość selekcji rozstrzygnięcia, możność wyboru następstwa prawnego (zob. M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998, s. 138). Jednocześnie silnie akcentowane są granice uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie może przerodzić się w dowolność czy arbitralność, obrane rozstrzygnięcie ma być słuszne i sprawiedliwe, wnikliwie uzasadnione, oparte na Konstytucji, przepisach proceduralnych i innych przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a także właściwie wyważające interesy, w oparciu o zasadę proporcjonalności (zob. Adam Błaś, Ochrona praw podmiotowych jednostki wobec decyzji administracyjnej uznaniowej nie podlegającej merytorycznej kontroli sądu administracyjnego, (w:) Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej, pod red. E. Ury, Rzeszów 2002, wyrok NSA z 22.06.2012 r. sygn. akt I OSK 182/12).
Dokonując w tym zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, podzielić należało stanowisko SKO we Wrocławia na temat powodów odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań i w konsekwencji odmowy wydania pozytywnej dla skarżącej spółki decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia.
Analizując motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia należało zgodzić się w jednym ze stroną skarżącą, mianowicie w tym, że sam fakt objęcia ochroną prawną terenu zainwestowania sporną farmą fotowoltaiczna nie przesądza o braku możliwości lokowania planowanego przedsięwzięcia na takim terenie. Orzekające w sprawie organy administracji wykazały jednak, że planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywne oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.
Kluczową okolicznością w sprawie pozostaje fakt, że teren, na którym planowana jest realizacja opisanego przedsięwzięcia w znacznej części znajduje się w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty D.(1) i P. ([...]). Tym samym teren, na którym planowana jest inwestycja został objęty formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.o.p. (obszar Natura 2000). Dodatkowo inwestycja wiązać się będzie ze zmianą sposobu wykorzystania terenu obecnie wykorzystywanego na cele rolnicze co wpłynie na utratę funkcjonalności korytarza ekologicznego na skutek zabudowy terenów otwartych.
Nie podważając w żadnym stopniu ustaleń zawartych w raporcie, dotyczących zarówno inwentaryzacji terenowej, jak również odnoszących się do specyfiki farm fotowoltaicznych i ich wpływu na otoczenie, nie można w okolicznościach sprawy nie dostrzec tego, że mamy do czynienia z wyjątkowym terenem, który ze względu na walory przyrodnicze objęty został przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody formą prawną służącą ochronie takich terenów. Fakt, że z przedłożonej inwentaryzacji przyrodniczej wynika, że na terenie przeznaczonym pod inwestycję nie stwierdzono występowania siedlisk przyrodniczych oraz stanowisk roślin wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także nie stwierdzono występowania gatunków roślin objętych w Polsce ochroną ścisłą ani częściową, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin, a ponadto nie zidentyfikowano również gatunków grzybów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej grzybów, wbrew zarzutom skargi, nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem RDOŚ we Wrocławiu.
Ze względu na lokalizację przedsięwzięcia w obszarze Natura 2000 stanowiącego przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty D.(1) i P. ([...]), istnieje ryzyko pogorszenia warunków lokalnych migracji zwierząt oraz warunków bytowania zwierząt będących przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 tj. czerwończyka nieparka i wydry. W tym zakresie Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy oparły się na stanowisku wyspecjalizowanego organu w zakresie ochrony przyrody. Oceniając przedłożony raport RDOŚ w sposób jednoznaczny podał bowiem, że realizacja planowanej inwestycji wiązać będzie się ze zmianą sposobu wykorzystania terenu obecnie wykorzystywanego na cele rolnicze, położonego częściowo w bezpośrednim sąsiedztwie użytków zielonych oraz w odległości około 80 m od P. oraz pozbawionego intensywnej zabudowy. Zaznaczył przy tym, że teren ten bez przeszkód może być wykorzystywany przez zwierzęta w trakcie lokalnych i ponadlokalnych migracji albo jako miejsce bytowania, w szczególności czerwończyka nieparka i wydry. Dodatkowo organ ten wskazał na wynikający z opracowań fakt bliskości stanowiska motyla i zinwentaryzowania wydry.
W dalszej kolejności organy obu instancji uwzględniły stanowisko RDOŚ wyrażone względem przekształcania otwartych terenów rolnych. Nadto jednoznacznie ustalono, iż planowana inwestycja zlokalizowana będzie w wąskim pasie obszaru Natura 2000 i zajmie znaczną część obszaru chronionego.
Odnosząc się do argumentów spółki, wskazujących na brak trwałego przekształcenia terenu przez planowane przedsięwzięcie, odwołać się należy do dominującego w aktualnym orzecznictwie sądowym stanowiska, według którego inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej ma charakter zabudowy przemysłowej zarówno na gruncie przepisów dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które stanowią podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie, jak i na gruncie przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (zob. reprezentatywne w tym zakresie wyroki NSA z: 05.04.2017 r., sygn. akt II OSK 2022/15, 24.04.2018 r., sygn. akt II OSK 2727/17 oraz 09.12.2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19). Do takiego wniosku prowadzi językowa wykładnia § 3 ust. 1 pkt 54 rozp.RM z 2019 r., według którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi. Skoro więc systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały zaliczone do zabudowy przemysłowej, to nie jest uzasadniona argumentowania spółki, że powierzchnia terenu farmy pozostanie nie tylko biologicznie czynna ale wręcz będzie poddana korzystnym dla przyrody zmianą. W ocenie Sądu, realizacja spornej inwestycji spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmianę jego funkcję, tj. powstania terenu zabudowanego wykorzystywanego dla celów produkcyjnych związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia całego terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową (por. wyroki NSA z: 05.04.2017 r., sygn. akt II OSK 2011/15, 24.04.2018r., 14.11.2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.07.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 278/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 11.12.2019 r., sygn. akt II SA/Go 660/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 27.02.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 415/19). Za powołanym przez RDOŚ we Wrocławiu wyrokiem WSA w Lublinie z 13.04.2018 r., sygn. akt I SA/Lu 26/18, wskazać z kolei należy, że nie tylko grunt znajdujący się bezpośrednio pod panelami fotowoltaicznymi "bierze udział" w wytwarzaniu energii, ale również odstępy pomiędzy zainstalowanymi panelami zapewniają sprawne i efektywne wykorzystanie paneli. Także użytki rolne pomiędzy panelami a ogrodzeniem należy traktować jako "zajęte" na prowadzenie działalności gospodarczej, biorąc pod uwagę zarówno możliwość jak i konieczność zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania wszelkich prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej farmy fotowoltaicznej.
W świetle powołanego orzecznictwa tut. Sąd podziela stanowisko RDOŚ we Wrocławiu, że ze względu na lokalizację przedsięwzięcia, ryzyko pogorszenia warunków lokalnych migracji zwierząt oraz warunków bytowania i żerowania gatunków związanych ze środowiskiem terenów otwartych, w tym będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 D.(1) i P. ([...]) brak było podstaw do pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie art. 81 ust. 2 u.o.o.ś. jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.o.p. Za realizacją inwestycji nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego.
Wbrew zarzutom skargi, analiza stanowiska RDOŚ we Wrocławiu, następnie zaakceptowanego przez orzekające instancyjnie organy administracyjne, prowadzi do wniosku, że w sprawie przeprowadzono rzetelną analizę raportu oraz przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji terenowej w aspekcie możliwego wpływu inwestycji na florę i faunę oraz sam krajobraz chronionego obszaru. Posiadany zasób wiedzy wyspecjalizowanego organu, jakim jest RDOŚ we Wrocławiu, w ocenie Sądu, pozwalał na fachową analizę przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów. Zgodnie z art. 131 ust. 1 u.o.o.ś. do zadań RDOŚ należy m.in. przeprowadzanie ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko lub udział w tych ocenach (pkt 2), ochrona i zarzadzanie obszarami Natura 2000 i innymi formami ochrony przyrody (pkt 4), wydawanie decyzji o ochronie przyrody (pkt 5), przeprowadzanie postępowań i wykonywanie innych zadań, o których mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (pkt 6), współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego w sprawach ocen oddziaływania na środowisko i ochrony przyrody (pkt 9) czy współpraca z organizacjami ekologicznymi (pkt 10).
RDOŚ we Wrocławiu wskazał na znaczenie terenu objętego planowanym przedsięwzięcie ze względu na jego lokalizację na obszarze D.(1) i P. ([...]) oraz w obrębie korytarza ekologicznego i znacząco negatywne oddziaływanie z tym związane na cele ochrony obszaru Natura 2000. W tym zakresie argumenty RDOŚ we Wrocławiu są rzeczowe i spójne, dlatego Sąd nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania. Podkreślić należy, że uzgodnienie RDOŚ ma służyć weryfikacji takich dokumentów jak raport przez specjalistyczny przygotowany merytorycznie w tym zakresie organ. Przedstawione w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ argumenty nie mogą być lekceważone. Wbrew zarzutom skargi, dokonana przez RDOŚ weryfikacja raportu jest rzetelna i logiczna, użyta zaś argumentacja przekonująca i poparta wiedzą posiadaną w ramach wykonywanych zadań i kompetencji.
Reasumując Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby mieć lub miały wpływ na wynik sprawy. Nie naruszono też przepisów wskazywanych w skardze. Dlatego skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.