II SA/Wr 2376/03

II SA/Wr 2376/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/
Ewa Kamieniecka
Wanda Wiatkowska-Ilków /przewodniczący/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
art. 38 ust. 2
Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Asesor WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 r. sprawy ze skargi M .D. na uchwałę Zarządu Powiatu w M. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M. I. stwierdza niezgodność z prawem uchwały Zarządu Powiatu w M. z dnia [...]r., nr [...]; II. zasądza od Zarządu Powiatu w M. na rzecz Skarżącej M. D. 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zarząd Powiatu w M. uchwałą z dnia [...]r. nr [...]odwołał Panią M. D. ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M. po uzyskaniu pozytywnej opinii D. Kuratora Oświaty we W. na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i art.38 ust l pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz U z 1996 r Nr 67,poz.329 z późn zm.).
Pismem z dnia [...]r. Pani M. D. wezwała Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia na podstawie art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez uchylenie powyższej uchwały. W uzasadnieniu podała, że jakkolwiek powyższa uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, to jednak z treści powołanych przepisów wynika, iż istnieją tylko szczególne okoliczności zezwalające na odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przed upływem okresu powołania i to w czasie roku szkolnego. Zarząd Powiatu odwołując nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przy "szczególnie uzasadnionych przypadkach" powinien kierować się przesłankami określonymi w art. 52 k. p., których wystąpienie dawałoby podstawę do odwołania jej ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, a takie okoliczności, które uprawniałoby Zarząd Powiatu do podjęcia przedmiotowej uchwały nie wystąpiły. Tym samym nie wystąpiła podstawa do natychmiastowego odwołania jej z tego stanowiska.
Dalej Pani M. D. podała, że funkcję dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno -Wychowawczego pełni od [...]r. W [...]r. była poddana ocenie Kuratorium z dobrym wynikiem. W kierowanym przez nią Ośrodku były przeprowadzane kontrole finansowe ze strony Starostwa Powiatowego w M. roku [...] i w [...]r., które nie stwierdziły żadnych istotnych uchybień.
Również kontrola przeprowadzona po zmianie władz samorządowych w dniach [...] i [...] r. nie wykazała nieprawidłowości, co zostało stwierdzone w obecności Głównej Księgowej Ośrodka. W dniu [...]r. została przeprowadzona kontrola, a w protokole znalazły się zarzuty, które miały być podstawą do podjęcia uchwały o odwołaniu. Zarzuty te były bezpodstawne, co dokładnie wyjaśniła w swojej odpowiedzi na zarzuty pokontrolne, złożonej w przepisowym terminie.
Podstawowym zarzutem było niewłaściwe wypłacanie dodatków dla nauczycieli za trudne warunki pracy jako niezgodne z treścią uchwały Nr [...]Rady Powiatu z dnia [...] r., która to uchwała nie została jej doręczona. Nigdy też nie wpłynęło żadne polecenie dotyczące jej stosowania, bądź inne pismo, z którego treści wynikałyby zmiany w dotychczasowych zasadach wypłacania dodatków. Strona nadmieniła, że przy wprowadzaniu jakichkolwiek zmian w zasadach wynagradzania przyjęta jest zasada doręczania dyrektorom placówek stosownych uchwał wraz z odrębnymi pismami zawierającymi polecenie wprowadzenia przepisów uchwały w określonym czasie. W odpowiedzi na zarzuty pokontrolne wyjaśniła, że dodatki były wypłacane zgodnie z treścią uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...]r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, którą podobnie jak i inni dyrektorzy placówek otrzymała wraz z pismem polecającym wprowadzanie nowych zasad wynagradzania z dniem [...]r., na dowód czego przedstawia kserokopię w/w pisma. Potwierdziła, że jej znany był fakt, że uchwała powyższa podlega zatwierdzeniu w drodze uchwały Rady Powiatu, jednakże bez zmiany treści zasad wprowadzonych uchwałą Zarządu Powiatu. Ponieważ zgodnie z wymogami prawa treść uchwały w w/w sprawie została uzgodniona ze związkami zawodowymi, na poparcie twierdzenia, iż zasady wynagradzania nie zostały zmienione przedstawiała dowody w postaci protokołów ze spotkania ze związkami zawodowymi z dnia [...]r. i z dnia [...] r. Dodatkowym potwierdzeniem faktu że po podjęciu uchwały Rady Powiatu w zakresie wypłaty dodatków za trudne warunki obowiązywały takie same zasady jak w uchwale Zarządu Powiatu NR [...], z dnia [...]r. jest okoliczność iż Zarząd Powiatu wystąpił do związków zawodowych o wyrażenie zgody na obniżenie tychże dodatków, czego nie musiałby robić, gdyby obowiązywały niższe dodatki. W załączeniu przedstawiono protokół z dnia [...]r. jako potwierdzający, że taki wniosek został złożony.
M. D. wskazała, że uchwała Rady Powiatu nie została jej doręczona, a jedynie na spotkaniu zorganizowanym przez Wydział Spraw Społecznych Starostwa Powiatowego poinformowano, że Rada Powiatu przyjęła uchwałę z jedną zmianą dotyczącą regulaminu motywacyjnego, natomiast wszystkie inne składniki wynagrodzenia zostają bez zmian. Jej zdaniem jako dyrektor Ośrodka nie miała więc żadnych podstaw do odmiennego niż dotychczas wypłacania dodatków za trudne warunki i stosowała się w tym zakresie do polecenia władz. Ponadto, gdyby dodatki istotnie były nieprawidłowo wypłacane, to niewątpliwie fakt taki zostałby ujawniony w trakcie kontroli przeprowadzanych [...]r. Strona podniosła, że Zarząd Powiatu podejmując uchwałę o odwołaniu nie wziął również pod uwagę, iż poczyniła w Ośrodku szereg oszczędności, m.in. zmniejszenie stanu zatrudnienia i zmianę warunków umów o pracę, co przyniesie efekty w obniżeniu kosztów funkcjonowania Ośrodka po pewnym czasie, zniesienie kosztów opiekunów nocnych w internacie oraz modernizacja pieców centralnego ogrzewania pozwalająca na zmniejszenie kosztów ogrzewania już w bieżącym sezonie grzewczym.
Dalej M. D. podała, że nie zachodzą zatem żadne przesłanki, które uzasadniałyby przyjęcie przez Zarząd Powiatu "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu przepisu art.38 ust.2 ustawy o systemie oświaty, a przeciwnie opisane powyżej okoliczności dają pełne podstawy do twierdzenia, iż odwołanie jej ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nastąpiło wyłącznie z przyczyn pozamerytorycznych.
Zarząd Powiatu pismem z dnia [...]r. poinformował Panią M. D., że podtrzymał decyzją wydaną uchwałę z dnia [...]r.
W skardze do NSA M. D. powtórzyła zarzuty podniesione w piśmie wzywającym Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia.
Zarząd Powiatu w odpowiedzi na skargę wniósł:
1) odrzucenie skargi,
2) ewentualnie o oddalenie skargi,
3) obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
W uzasadnieniu Zarząd Powiatu w M. podniósł, że dyrektor szkoły jest pracownikiem (nauczycielem), któremu powierzono stanowisko kierownicze w szkole i odwołanie go ze stanowiska nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnemu (art. 27 ust. 2 w zw. Z art. 19 pkt 1 ustawy o NSA).
Zarzut skarżącej przez Zarząd Powiatu naruszenia przepisów art.38 ust. l pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest nieuzasadniony.
W miesiącu [...]r. przeprowadzona bowiem kontrola w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w M. w zakresie prawidłowego gospodarowania przyznanymi szkole środkami finansowymi, a w szczególności wydatkami pozapłacowymi, prawidłowym przyznawaniem wynagrodzeń oraz dodatków dla nauczycieli, wychowawców i pracowników i administracji i obsługi szkoły wykazała, że skarżąca nie wdrożyła przepisów paragrafu 10 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 3 pkt 2 uchwały Nr [...]Rady Powiatu w M. z dnia [...]r. w sprawie regulaminu określającego wysokość dodatków oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, sposoby obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz za godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez powiat m..
Wskutek tego stwierdzono, że nauczyciele otrzymywali dodatki za pracę w warunkach trudnych z III kategorii - w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego, zamiast z II kategorii- w wysokości 10%.
Dodatek z III kategorii w wysokości 20% za trudne warunki pracy przysługuje wyłącznie wychowawcom (na co powołano dowód : - protokół z kontroli i odpowiedź skarżącej, - wyciąg z uchwały Nr [...]).
Zawyżone zostały tym samym wynagrodzenia nauczycieli, stawki wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, wynagrodzenia za urlop, dodatkowe wynagrodzenia roczne i wszystkie pochodne obciążające zakład pracy. w efekcie tego powiat m., znajdujący się w trudnej sytuacji finansowej, poniósł stratę ok. [...]. zł.
W związku z powyższym Zarząd Powiatu uznał, że Skarżąca rażąco naruszyła swoje obowiązki dyrektora wypłacając nauczycielom zawyżone dodatki za pracę w trudnych warunkach, nie zadbała o finanse publiczne i spowodowała straty finansowe tut. samorządu powiatowego. Stwierdzono, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w świetle art. 38 ust. l pkt 2 ustawy o systemie oświaty do odwołania Skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły.
Zarząd Powiatu, zgodnie z art. 38 ust. l pkt 2 cyt. ustawy, uzyskał pozytywną opinię Kuratora Oświaty we W. w sprawie odwołania Skarżącej (wskazano jako dowód : opinię Kuratora Oświaty).
Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu [...]r. podjął uchwałę o odwołaniu z dniem [...]r. M. D. ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M..
Na w/w posiedzenie Zarządu Powiatu Skarżąca została zaproszona, przedstawiono jej
przyczyny odwołania i wręczono uchwałę o odwołaniu ze stanowiska dyrektora (jako
dowód: protokół z posiedzenia i uchwałę Zarządu Powiatu).
Podano, że skarżąca jest nadal nauczycielką w tej szkole.
Skarżąca w piśmie stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę podkreśliła, że w ustaleniach zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla W. Ś. zasądzającego odszkodowanie od Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M. z dnia [...]r., sygn. akt [...]wskazano, że brak potwierdzenia odbioru uchwały lub faktu jej doręczenia czy uzyskania informacji o zmianach w zakresie wypłat nauczycielom dodatków za prace w trudnych warunkach przez Specjalny Ośrodek Szkolno -Wychowawczy w M. (dodatkowo o braku wiedzy w tym zakresie świadczy niezgłoszenie zastrzeżeń do przedstawionych przez nią jako dyrektora placówki budżetów).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy.
Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Ustosunkowując się na wstępie do twierdzeń strony przeciwnej braku właściwości sądu administracyjnego w świetle art. 27 ust. 2 w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy o NSA należy wskazać, że w orzecznictwie kwestia kognicji sądu administracyjnego w tego typu sprawach została przesądzona (patrz. Wyrok SN z 19.02.1997 r., III RN 3/97; wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 27.09.1994 r., S.A./Wr 1489/94; uchwała NSA z dnia 16.12.1996 r. OPS 6/96, ONSA 1997 nr 2 poz. 48). Uznano w nich, że uchwały organów gminnych w kwestii odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska kierowniczego mogą być przedmiotem nadzorczych rozstrzygnięć wojewody i w konsekwencji podlegać kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, a teraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Należy uznać, że skarga jest zasadna. Podstawą materialnoprawną odwołania M. D.. z funkcji dyrektora szkoły był art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych może odwołać bez wypowiedzenia nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego. W tym przypadku decyzja organu oparta jest na uznaniu, jest ono jednak uzależnione od wystąpienia w sprawie "szczególnie uzasadnionych przypadków". Stanowią one pojęcie niedookreślone, które zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA podlega kontroli tego sądu.
Rozstrzygając jakim wymaganiom powinna odpowiadać czynność odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, z przyczyn szczególnie uzasadnionych, aby mogła być uznana za zgodną z prawem należy uznać, że uchwała Zarządu Powiatu o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej w oparciu o art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinna zawierać odpowiednie uzasadnienie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, OSNAPiUS 1997 nr 19, poz. 369). Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest bowiem ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, traktowany ze szczególną ostrożnością. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście działające w praktyce. W wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej uchwały, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Zwrócił przy tym należy uwagę na to, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy. Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły odpowiedniego uzasadnienia nie może być konwalidowane późniejszym wyjaśnieniem przyczyn odwołania, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, czy też ustnym ich przekazaniem. Konieczność uzasadnienia odwołania dyrektora szkoły w oparciu o przepis art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty może być wyprowadzona z samego brzmienia tego przepisu, skoro organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, może go odwołać z tego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, "w przypadkach szczególnie uzasadnionych". Bezpośrednio z aktu odwołania powinno wynikać, na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku.
W rozpoznawanej sprawie uchwała Zarządu Powiatu nie zawierała pisemnego uzasadnienia. W aktach osobowych, jak i w toku procesu strona skarżąca składała przedmiotową uchwałę, bez pisemnego uzasadnienia ( wyrok Sądu Rejonowego dla W. Ś. z dnia [...]r., sygn. akt [...]). Dla oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", w sytuacji, gdy podstawą prawną mają być okoliczności leżące po stronie pracownika - dyrektora szkoły - należy ustalić stopień nasilenia złej woli oraz czy jego działanie lub zaniechanie cechuje wina umyślna lub rażące niedbalstwo (nie publikowany wyrok SN z 9 grudnia 1976 r., I PRN 111/76). Nie jest to jednak możliwe bez wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy, wdrożenia postępowania zmierzającego do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości, wysłuchania zainteresowanego, a w razie potrzeby, konsultacji z właściwym związkiem zawodowym.
Rozważając czy w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki odwołania powoda ze stanowiska dyrektora na podstawie art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten wymaga ścisłej wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych", stanowiących podstawę odwołania dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W zakres tego pojęcia nie mogą wchodzić zwykłe, powszechnie spotykane uchybienia dotyczące spraw organizacyjnych i gospodarczo-finansowych. W pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę odwołania dyrektora szkoły nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00, Prawo Pracy 2001 nr 9, s. 41). Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", użyte w art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, powinno być rozumiane wąsko. Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej. Musi być ono przy tym o tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. W orzecznictwie przyjmuje się, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych" powodów odwołania z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, OSS 1997 nr 2, poz. 53).
Taki stopień zaniedbania uzasadniający przyjęcie przesłanek z art. 38 pkt 2cyt. ustawy nie został wykazany niezależnie od faktu uchybień uchwały w postaci braku uzasadnienia. Zarzuty co do zaniedbań dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły opierające się na nieprawidłowym stosowaniu uchwały Rady Powiatu w M. z dnia [...]r. nie zostały poparte dowodem by skarżąca została prawidłowo zawiadomiona i zapoznana z jej treścią oraz załącznikiem w postaci zmienionego regulaminu oraz by skierowano przedmiotową uchwałę do realizacji w sposób dotychczas przyjęty.
Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.