II SA/Wr 236/18

II SA/Wr 236/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2018-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2960/18 - Wyrok NSA z 2019-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 5 ust. 1,  art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 10 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej A. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 listopada 2016 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła do Starosty T. o wydanie decyzji określającej osobę zobowiązaną do wykonania restrukturyzacji gruntów o powierzchni 25 753, 94 m² obręb P. gmina O. oraz kierunek i termin jej wykonania. Organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie numerów działek objętych wnioskiem i w dniu 31 stycznia 2017 r. przeprowadził potwierdzone protokolarnie oględziny na nieruchomości. Następnie w ramach prowadzonego postępowania przekazano wniosek do zaopiniowania Burmistrzowi O. oraz Okręgowemu Urzędowi Górniczemu we W.. Burmistrz O. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym wydał opinię pozytywną w sprawie zaproponowanego projektu z zastrzeżeniami, zaś Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. pozytywnie zaopiniował osobę, kierunek i termin rekultywacji postanowieniem z dnia [...]. Uzupełniwszy materiał dowodowy sprawy o kolejne dokumenty w tym protokoły pokontrolne Okręgowego Urzędu Górniczego we W. dotyczące rzeczonej nieruchomości w dniu [...] r. Starosta T. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 5 ust. 1, art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej - u.o.g.r.l.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej – k.p.a.) określił osobę obowiązaną do wykonania rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr 191/1 i 191/2 AM-1 obręb P., gmina O., o łącznej powierzchni 25 763,94 m² oraz kierunek i termin jej wykonania w ten sposób, że jako obowiązaną do wykonania rekultywacji wskazał A. sp. z o. o. z siedzibą w P., określił rolny kierunek rekultywacji i termin wykonania rekultywacji określił na 5 lat liczonych od daty zaprzestania działalności przemysłowej, polegającej na eksploatacji fragmentu złoża "P.", położonego w obszarze górniczym "P. I - Pole B". W sentencji decyzji zamieszczone zostały zastrzeżenia polegające na zabronieniu wykorzystywania odpadów do rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr 191/1 i 191/2 AM-1 obręb P. z uwagi na przepisy art. 40 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 88I ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, m. in. dotyczące obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz zobowiązania do: pisemnego zawiadomienia Starosty T. o terminie zakończenia lub zaprzestania robót górniczych związanych z eksploatacją złoża "P." na obszarze górniczym "P. I - Pole B", prowadzenia rekultywacji w sposób zgodny z Planem Ruchu Zakładu Górniczego zatwierdzonym przez właściwy organ i odtworzenia miejsc dogodnych dla bytowania ptaków z gatunku Gąsiorka i Podróżniczka.
Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji w sposób szczegółowy zrelacjonował przebieg prowadzonego w sprawie postępowania opisując wręcz jakie dokumenty i jakiej treści otrzymał bądź to od wnioskodawcy bądź od organów, do których o takowe występował. Opisano też treść postanowień Burmistrza O. i Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. uzgadniających przedłożony wniosek. W uzasadnieniu decyzji Starosta T. odnotował też wydanie przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. decyzji nakazującej A. sp. z o.o. usunięcie nieprawidłowości w zakładzie górniczym P. powstałych wskutek naruszenia warunków określonych w Planie Ruchu Zakładu Górniczego "P." na okres 1 lipca 2015 r. – 30 czerwca 2020 r. Wykazane naruszenia dotyczyły deponowania na zwałowiskach wewnętrznych w wyrobisku górniczym położonym w obszarze górniczym "P. I - Pole B" mas ziemnych w ilości większej niż dopuszczono w planie.
Ponadto organ zasygnalizował prowadzenie przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez wnioskodawcę. Odnotowano także stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. odnośnie braku konieczności uzyskania zwolnienia na dany rodzaj działalności.
Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Starosta T. podał, że eksploatacja złoża prowadzona jest na podstawie koncesji udzielonej przez Marszałka Województwa D. nr [...], w brzmieniu ustalonym decyzjami: nr [...][...][...]. Na podstawie ewidencji gruntów i budynków ustalono, że w granicach działek nr 191/1 i 191/2 obręb P. występują użytki rolne zaliczone do klas IV i tereny przemysłowe (Ba). Obowiązanym do rekultywacji gruntów, na własny koszt, stosownie do art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l., jest osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej tych gruntów. W związku z powyższym obowiązek wykonania rekultywacji nałożono na A. Sp. z o. o. z siedzibą w P. jako podmiot prowadzący działalność przemysłową, powodującą utratę wartości użytkowych gruntów.
Zgodnie z art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l. rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. W związku z tym termin wykonania rekultywacji określono w niniejszej decyzji do 5 lat od daty zaprzestania działalności przemysłowej.
Kierunek rekultywacji ustalono zgodnie z wnioskiem strony biorąc również pod uwagę opinię Burmistrza O. oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W., wnosząc jednocześnie zastrzeżenie co do wykorzystywania odpadów do rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr 191/1 i 191/2 AM-1 obręb P., z uwagi na przepisy art. 40 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 88I ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.
Zgodnie z przedłożonymi dokumentami do przeprowadzenia rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr 191/1 i 191/2 AM-1 obręb P. przedsiębiorca deklaruje wykorzystanie odpadów. Przedmiotowy teren leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie w myśl przepisów ustawy Prawo wodne zabrania się wprowadzania do wód odpadów oraz ciekłych odchodów zwierzęcych, a także lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych oraz innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić jedynie od zakazów wymienionych w art. 40 ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.
Wnioskodawca nie przedstawił organowi zwolnień od zakazu prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów na terenie działek 191/1 i 191/2 AM-1 obręb P., leżących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, ani pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów, wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót, wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, czym organ I instancji uzasadnił zawarte w decyzji zastrzeżenia polegające na zakazie wykorzystywania odpadów do rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr 191/1 i 191/2 AM-1 obręb P..
Nie godząc się z wydaną decyzją A. sp. z o.o. wniosła od niej odwołanie żądając jej uchylenia w części dotyczącej pkt IV i V sentencji decyzji i w tym zakresie orzeczenie o braku podstaw prawnych do nałożenia w drodze decyzji na stronę wymienionych w tych punktach obowiązków. Żądania odwołania oparto na zarzutach naruszenia art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1-4 u.o.g.r.l. poprzez bezpodstawne wprowadzenie do zaskarżonej decyzji zlecenia określonego w pkt IV-V rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy z przepisów ustawy ani innych przepisów szczególnych nie wynika możliwość wprowadzenia składników decyzji innych niż wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. i art. 22 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, a także art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, która nie zezwala organowi administracji publicznej na wprowadzenie do zaskarżonej decyzji elementów dodatkowych nakładających zakazy i nakazy na wnioskodawcę bez odpowiedniego upoważnienia wyrażonego w przepisach szczególnych.
Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia Spółka podniosła, że wprowadzone w pkt IV-V decyzji nakazy i zakazy podejmowania określnych czynności nie są przewidzianymi ani w art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. ani w art. 107 § 1 k.p.a. elementami decyzji administracyjnej. Możliwość lub obowiązek umieszczenia dodatkowych elementów w rozstrzygnięciu sprawy może wynikać z przepisów odrębnych, do których odsyła art. 107 § 2 k.p.a., a składnikami takimi będą: termin, warunek, zlecenie. Składnikiem dodatkowym decyzji będzie również klauzula o jej natychmiastowej wykonalności z mocy ustawy. W konsekwencji powyższego decyzja administracyjna co do zasady zawiera składniki określone w art. 107 § 1 k.p.a., natomiast inne składniki decyzji wskazane powyżej muszą wynikać z przepisów szczególnych (art. 107 § 2 k.p.a.). Tym samym jednolicie w literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że wprowadzenie do decyzji dodatkowych składników bez umocowania w przepisach szczególnych stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Według odwołującej się Spółki wprowadzone w pkt IV-V decyzji nakazy i zakazy podejmowania określnych czynności powinny zostać zakwalifikowane jako zlecenia. Zastrzeżenie w decyzji administracyjnej obowiązku dopełnienia określonych czynności przez działanie lub zaniechanie określa się mianem zlecenia. Zlecenie zaś nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji.
Starosta T. ani w sentencji ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołał się na jakiekolwiek przepisy prawa umożliwiające mu wprowadzenie dodatkowych elementów do przedmiotowego rozstrzygnięcia, zaś z przepisów u.o.g.r.l. ani innych przepisów szczególnych nie wynika możliwość ich wprowadzenia w decyzji wydawanej w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntu. Powołane w pkt IV sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisy Prawa wodnego nie stanowią podstawy prawnej do wprowadzenia na podstawie decyzji zakazu wykorzystywania przez skarżącego odpadów do rekultywacji gruntów. Zakaz ten wynika wprost z ww. przepisów, a więc nie ma powodów ani podstaw prawnych do nakładania decyzją administracyjną obowiązków, które i tak wiążą stronę postępowania z mocy ustawy. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zastrzeżenie tego rodzaju zlecenia nie może dotyczyć czynności-obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów ustawy pod rygorem stwierdzenia nieważności decyzji.
Spółka wyraziła pogląd, że skarżony akt w pkt IV-V został wydany bez odpowiedniego umocowania prawnego. Organ I instancji byłby upoważniony do wydania decyzji z tzw. zleceniem wyłącznie wtedy, gdyby u.o.g.r.l. lub przepisy szczególne przewidywały taką możliwość. Tymczasem żaden z przepisów nie przewiduje możliwości orzeczenia o obowiązku rekultywacji pod jakimkolwiek warunkiem czy z obowiązkiem dopełnienia określonych czynności. Organy administracji orzekają natomiast wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, o czym stanowi zasada praworządności. W ocenie strony skarżącej wskazane w pkt IV-V zalecenia dotyczą warunków i obowiązków, które są sprawdzane i konkretyzowane przez inne organy w odrębnych postępowaniach (np. Dyrektora Regionalnej Gospodarki Wodnej, który jednak może w drodze decyzji także zwolnić stronę skarżącą od zakazu lokalizowania nowych przedsięwzięć, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego). W rezultacie organ I instancji zdaniem Spółki wyszedł w zaskarżonej decyzji poza granice swojej właściwości rzeczowej i zakres przedmiotowy niniejszego postępowania. Stąd też należy uznała ona, że rozstrzygnięcie decyzji zawarte w pkt IV-V zostało wprowadzone bez podstawy prawnej, co determinuje konieczność uchylenia skarżonej decyzji w tej części i wydania orzeczenia reformatoryjnego w tym zakresie.
W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej - SKO lub Kolegium) wydało decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 22 i art. 129 ust. 1 pkt 5, ust. 2, 3, 4 i 5 u.o.g.r.l. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umarzono postępowanie organu I instancji. Po wskazaniu na wydaną decyzję i treść wniesionego środka zaskarżenia organ II instancji uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, po czym przeprowadzona została analiza stanu prawnego, w ramach której wskazano na art. 129 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, z którego wynika, że do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5 (tj. wyrobiska górnicze w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części), stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaś według art. 20 ust. 1 ustawy, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. W przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji (art. 20 ust. 6 ustawy). Stosownie do art. 22 ust. 1, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ad acapit ustawy, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. W myśl art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy w sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej.
Kolegium oceniło jednak, że wskazane regulacje u.o.g.r.l. nie przesądzają o właściwości Starosty i Kolegium do rozpoznania sprawy wszczętej wnioskiem Spółki. Art. 129 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego jednoznacznie stanowi jedynie o odpowiednim stosowaniu u.o.g.r.l.. Odpowiednie stosowanie przepisów natomiast ma miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Skoro jednak poza sporem jest, że wniosek dotyczy odkrywkowego zakładu górniczego zlokalizowanego w granicach obszaru górniczego "P. I - Pole B" to znaczy, że zastosowanie znajdą przepisy Prawa geologicznego i górniczego, wskazujące jaki organ i w jakiej decyzji administracyjnej określa: osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów oraz kierunek i termin wykonania rekultywacji takich gruntów.
Zgodnie z art. 129 ust. 1 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Do likwidacji zakładu górniczego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu górniczego (art. 129 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego). Plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego lub jego oznaczonej części określa również sposób wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 (art. 129 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego).
Plan ruchu zakładu górniczego sporządza przedsiębiorca, odrębnie dla każdego zakładu górniczego (art. 108 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). Plan ruchu zakładu górniczego zatwierdza właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji (art. 108 ust. 11 Prawa geologicznego i górniczego). Organem nadzoru górniczego pierwszej instancji jest (co do zasady) dyrektor okręgowego urzędu górniczego (art. 164 ust. 1 i ust. 2).
Szczegółowe wymagania dotyczące treści planu ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) zakładu górniczego określa rozporządzenie wykonawcze (art. 110 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego). Obowiązujące rozporządzenie z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2293) określa szczegółowe wymagania dotyczące treści planu ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego w załączniku nr 10 do rozporządzenia (§ 1 pkt 1 lit. j).
W dalszej części Kolegium opisało szczegółowo regulacje wynikające z załącznika nr 10 do omawianego rozporządzenia i omówiło elementy składowe planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego jakie powinien on w myśl tej regulacji zawierać.
Końcowo SKO dokonało zestawienia stanu faktycznego ze stanem prawnym i przyjęło, że skoro przepisy Prawa geologicznego i górniczego, w przypadku likwidacji odkrywkowego zakładu górniczego, zawierają regulacje kwestii właściwości i formy nakładania obowiązków w zakresie rekultywacji gruntów (takich jak wskazanie osoby obowiązanej do rekultywacji, kierunku, sposobu i terminu wykonania rekultywacji poeksploatacyjnego wyrobiska), to oznacza, że brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów u.o.g.r.l.. Przepisy Prawa geologicznego i górniczego regulują wyczerpująco to jaki organ jest właściwy w sprawie nałożenia ww. obowiązków (tj. organ nadzoru górniczego) oraz w jakiej formie prawnej (tj. decyzji administracyjnej zatwierdzającej plan likwidacji zakładu górniczego). Wobec tego zdaniem Kolegium żądanie z wniosku Spółki z dnia 28 listopada 2016 r. o wydanie, na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. decyzji wskazującej osobę obowiązaną do rekultywacji, kierunek rekultywacji i termin wykonania rekultywacji, nie mogło być merytorycznie rozpoznane. Dlatego uchylono decyzję pierwszoinstancyjną i umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W skardze na powyższą decyzję działająca przez profesjonalnego pełnomocnika A. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Żądania skargi oparto na zarzucie naruszenia art. 22 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 129 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez błędne uznanie, że organem właściwym w sprawie nałożenia obowiązków rekultywacyjnych dotyczących poeksploatacyjnego wyrobiska w zakresie wskazania: osoby obwiązywanej do rekultywacji, kierunku sposobu i terminu wykonania rekultywacji jest organ nadzoru górniczego, który orzeka o powyższych obowiązkach w decyzji administracyjnej zatwierdzającej plan likwidacji zakładu górniczego, w sytuacji gdy właściwym w tej sprawie jest starosta.
Uzasadniając skargę jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem organu o właściwości organu w zakresie nałożenia obowiązków rekultywacyjnych i wskazał na ugruntowane orzecznictwo sądowe. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji rekultywacyjnej w sprawie wyrobiska górniczego leży w wyłącznej w kompetencji –Starosty.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie przedstawiając w piśmie procesowym argumentację zbliżoną do podanej w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), powoływana dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek jej autor poza wskazaniem na naruszenie przepisów prawa materialnego i zamieszczenie wniosków procesowych dość lapidarnie uzasadnił swoje stanowisko odwołując się wyłącznie do ugruntowanego orzecznictwa sądowego.
Jak wiadomo w niniejszym przypadku postępowanie administracyjne zostało zainicjowane konkretnym wnioskiem strony, skierowanym do organu władnego rozpoznać ów wniosek w ramach posiadanych kompetencji, a nawet w samym wniosku przytoczono podstawę prawną wskazującą wprost na kompetencje adresata wniosku. Stąd też zadaniem orzekających w sprawie organu było wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z tym wnioskiem. Jedna z podstawowych zasad procesowych stanowi o tym, że organy działają na podstawie i w granicach prawa, co należy w tym miejscu przypomnieć z tej przyczyny, że w przypadku zainicjowania postępowania wnioskiem strony organ nie posiada uprawnień do jego modyfikowania, które mogłoby doprowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z wolą wnioskodawcy, czy wręcz wpływać na właściwość organu. Niejednokrotnie jeżeli dane regulacje przewidują możliwość wydania różnego rodzaju aktów administracyjnych w oparciu o te same lub nawet zbliżone przepisy zadaniem organu, oczywiście w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do treści wniosku, będzie żądanie jego doprecyzowania. Jeżeli jednak sam wniosek, w tym wskazana w nim podstawa i treść żądania, są jasne organ winien formalnie wszcząć postępowanie i zając stanowisko w formie prawem przewidzianej.
Z drugiej zaś strony ustawodawca w art. 19 k.p.a. zamieścił obowiązek przestrzegania właściwości ustawowej (rzeczowej i miejscowej) z urzędu. Właściwe rozumienie tej zasady, (oczywiście poza wyciągniętą w tym miejscu poza nawias problematyką sporów kompetencyjnych), sprowadza się do założenia, że jeżeli dana sprawa należy do kompetencji danego organu administracyjnego nie ma on możliwości uchylenia się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Tak też stało się w niniejszej sprawie bowiem Starosta T. decyzją z dnia [...] orzekł merytorycznie. Z kolei zaskarżona decyzja Kolegium posiada stricte procesowy charakter, gdyż u podstaw uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego legło uznanie o braku kompetencji w sprawie zarówno Starosty T. jak i SKO we W.. Stanowisko organu II instancji nie spotkało się z akceptacją Sądu w składzie orzekającym.
Analiza stanowiska organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że brak właściwości wskazanych wyżej organów i kompetencje do rozpoznania wniosku spółki właściwego organu nadzoru górniczego wynikają ze specyficznego charakteru nieruchomości objętej wnioskiem tj. odkrywkowego zakładu górniczego. Powyższe ma skutkować zdaniem Kolegium koniecznością wydania decyzji dotyczącej planu ruchu likwidowanego zakładu, zaś w ramach tego rozstrzygnięcia będzie się też zawierać określenie osoby, kierunku i terminu rekultywacji. Tak przeprowadzona wykładnia obowiązujących przepisów wydaje się zbyt dalekoidącym uproszczeniem.
Niewątpliwe zagadnienie rekultywacji gruntów rolnych w przypadku zakładu górniczego będzie regulowane przepisami zarówno ustawy Prawo geologiczne i górniczego jak i u.o.g.r.l.. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. zawiera zapis wskazujący na właściwości starosty w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Oczywiście we wskazanym przepisie zawarte jest zastrzeżenie, ,,jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej". Z kolei art. 22 omawianej ustawy opisuje elementy składowe decyzji w sprawach rekultywacji terenu, zaś w ust. 2 precyzuje się organ władny do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, bowiem ustawodawca wskazał wprost, że decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 1 wydaje starosta, by w dalszej części przepisu zamieścić zapis dotyczący organów opiniujących, pośród których jest też wymieniony dyrektor właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego.
Przechodząc do regulacji zawartych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze odnotować należy, że art. 129 zawiera obowiązki przedsiębiorcy w procesie likwidacji zakładu górniczego. Względem tych obowiązków w ust. 1 wymieniono szereg przedsięwzięć nakierowanych na ochronę złóż sąsiednich, wyrobiska czy ochrony środowiska i rekultywacji. Niemniej jednak w art. 129 ust. 2 podano dosłownie, że ,,Do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161)". Problem, jaki pojawił się z oceną zaskarżonej decyzji Kolegium sprowadzał się do przyjęcia przez orzekający organ owego ,,odpowiedniego" stosowania u.o.g.r.l., które miało by powodować przejęcie kompetencji właściwego organu nadzoru górniczego do wyłącznego orzekania w sprawie rekultywacji, w sytuacji gdy nieruchomość w jakikolwiek sposób będzie podlegać regulacjom ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Dostrzec w tym miejscu trzeba, że art. 129 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w ust. 3 odsyła w przypadku likwidacji zakładu górniczego do odpowiedniego stosowania przepisów o ruchu górniczym, natomiast w ust. 4 podano, że plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego lub jego oznaczonej części określa również sposób wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, a przypomnieć należy, że pośród tych obowiązków wymieniono także rekultywację gruntów po działalności górniczej.
Po dokonaniu konfrontacji wskazanych wyżej przepisów u.o.g.r.l. oraz ustawy Prawo geologiczne i górnicze należy zdecydowanie odróżnić decyzję w sprawie rekultywacji od decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Niewątpliwie w pewnych sytuacjach decyzje te mogą się wewnętrznie przenikać, bo też logiczne jest, że w przypadku terenu górniczego stanowiska będą zajmować zarówno starosta jak i organ nadzoru górniczego. U.o.g.r.l. w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustanawia starostę jako właściwy organ do wydania decyzji w sprawie rekultywacji (art. 5 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2). Co więcej w art. 5 ust. 1 zawarto zastrzeżenie, z którego wynika, że starosta jest organem właściwym w sytuacji gdy przepisy niniejszej ustawy (czyli u.o.g.r.l.), a nie żadnej innej, nie stanowią inaczej. Skoro w tej ustawie próżno doszukiwać się jakichś konkretnych zapisów dotyczących regulacji chociażby z dziedziny Prawa geologicznego i górniczego w zakresie kompetencji organu właściwego do orzeczenia w sprawie rekultywacji należałoby dalsze rozważania na tym poprzestać uznając właściwość starosty do orzekania w sprawie rekultywacji wynikającą wprost z ustawy.
Kolegium jednak wyprowadza z treści art. 129 ust. 1 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego zakres obowiązków strony, który wynika w regulacji dotyczących rekultywacji, by dalej na kanwie zapisu art. 129 ust. 2 tej ustawy dojść do wniosku, że odpowiednie stosowanie u.o.g.r.l. będzie powodować przejęcie kompetencji starosty w zakresie rekultywacji przez właściwy organ nadzoru górniczego. Pogląd ten nie jest uprawniony. Orzekając w sprawie zatwierdzenia planu ruchu likwidowanego zakładu właściwy organ nadzoru górniczego stosuje i owszem przepisy u.o.g.r.l., ale w żadnym razie nie wydaje decyzji o rekultywacji, o której mowa w art. 22 u.o.g.r.l.. Zakres tych decyzji tj. pozostających w kompetencji starosty i organu nadzoru górniczego jest różny, choć jak już sygnalizowano mocno zbliżony. Trudno zresztą oczekiwać aby likwidacja zakładu górniczego czy rekultywacja terenu mogły być rozstrzygane wyłącznie przez któryś ze wskazanych organów zupełnie niezależnie. Wręcz przeciwnie ustawodawca przewidział współdziałanie organów, a dał temu wyraz w art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l. obligując starostę orzekającego o rekultywacji do zasięgnięcia opinii m.in. dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego. Z treści art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l. należy wyprowadzić dalej idące skutki i wnioski. Otóż poza art. 5 ust. 1 omawianej ustawy jest to kolejny przepis pośrednio wskazujący na właściwość starosty w sprawach rekultywacji, bowiem rola organu nadzoru górniczego została w tej sytuacji sprowadzona do znamiennego w skutkach i oczywiście istotnego, ale jednak tylko uzgodnienia. Co więcej, na tle przypisania organowi nadzoru górniczego wyłącznie roli organu opiniującego powstały wątpliwości natury prawnej. Przykładowo w monografii ,,Wybrane problemy prawa geologicznego i górniczego" Rakoczy Bartosz (red.) oceniając opiniowanie decyzji o rekultywacji podano, że ,,W związku z powyższym należy zadać pytanie: jaki będzie faktyczny wpływ na postępowanie w związku z rekultywacją gruntów po działalności górniczej organu nadzoru górniczego? Jeśli organem właściwym do wydania decyzji w sprawach rekultywacji jest starosta, a w przypadku gruntów związanych z działalnością górniczą musi on zasięgnąć opinii dyrektora właściwego terenowo OUG, to należałoby zastanowić się nad tym, czy forma opinii jest dostateczną formą współpracy między tymi organami, skoro organ nadzoru górniczego ma sprawować nadzór nad całą procedurą likwidacji zakładu górniczego, w tym nad rekultywacją gruntów po działalności górniczej".
Biorąc pod uwagę wykładnię systemową czy funkcjonalną należy zwrócić uwagę, że racjonalny ustawodawca specjalistycznemu organowi tj. organowi nadzoru górniczego przekazał kompetencje w zakresie likwidacji zakładu górniczego i w pewnym zakresie możliwość orzekania o związanych z tym zagadnieniem kwestiach ochrony środowiska, a nawet rekultywacji, stąd też w art. 129 ust. 2 ustawy Prawo geologicznego i górniczego odesłanie do u.o.g.r.l.. Z drugiej zaś strony to starosta jako posiadający wiedzę o danym terenie został uposażony w kompetencje do regulowania problematyki rekultywacji gruntów rolnych czy leśnych w kontekście jej kierunków. Zapewne ma to prowadzić do zapewnienia jak tylko to możliwe najszerszego i najbardziej właściwego przywrócenia zdegradowanych terenów do ich dalszego korzystania.
Należy zwrócić uwagę, że Kolegium uzasadniając właściwość organu nadzoru górniczego do rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. stanęło na stanowisku, że za właściwością tego organu będą przemawiać też regulacje wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych wydane na podstawie art. 110 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Szeroki wywód prawny dotyczący tego jak ma wyglądać plan likwidowanego zakładu górniczego, czy też jak mają być oznaczone czy naniesione roboty likwidacyjne czy rekultywacyjne okazał się zbędny. Otóż niewątpliwie mamy do czynienia z aktem wykonawczym, który z całą pewnością nie jest w stanie zmienić właściwości organu wskazanej wprost w ustawie (art. 5 i art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l.). Mamy przecież do czynienia z aktem normatywnym niższej rangi niż ustawa i nie może on ze względu na choćby reguły prawotwórcze zawierać regulacji sprzecznych z aktem wyższego rzędu.
W świetle powiedzianego trudno uznać aby między starostą i organem nadzoru górniczego powstać miał spór kompetencyjny co do właściwości w zakresie wydania decyzji w sprawie rekultywacji. Organem tym będzie właściwy miejscowo starosta, o czym stanowią przepisy art. 5 i art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l.. Z kolei organ nadzoru górniczego orzeka m.in. o zatwierdzeniu planu ruchu likwidowanego zakładu lub jego części, przy czym w orzeczeniu tym mieszczą się pewne elementy zagadnień związanych z rekultywacją, ale tylko w ramach upoważnienia jakie wynika z treści art. 129 ust. 2 tj. do odpowiedniego stosowania przepisów u.o.g.r.l., nie zaś zastępowania starosty w jego kompetencjach. Nie może być zatem mowy o pierwszeństwie ustawy Prawo geologiczne i górnicze nad u.o.g.r.l., a tym bardziej o przyjęciu, by w przypadku gruntu po działalności górniczej dopiero niemożliwość ustalenia właściwego organu na gruncie pierwszej ze wskazanych ustaw powodowała powstanie uprawnienia starosty do wydania decyzji w sprawie rekultywacji.
Wobec powiedzianego Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie niezasadnie uchyliło się od merytorycznej instancyjnej kontroli tego aktu, gdyż w sposób nieuprawniony wykluczyło kompetencję własną i podległego mu instancyjnie organu w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast w pkt II o kosztach niniejszego postępowania orzezczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), to jest 480 zł, a także uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 zł, a także wydatek poniesiony na opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.