II SA/Wr 236/08

II SA/Wr 236/08 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2009-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Halina Filipowicz-Kremis
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 157 par. 2, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 52, art. 53
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2005 nr 243 poz 2063
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw  płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie2)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Olga Białek (spr.), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 14 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 13 lutego 2007r. Nr [...] – po rozpatrzeniu wniosku B. K. - na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy O. decyzji Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa Urzędu Gminy w O. z dnia 11 października 2005r. Nr [...], ustalającej na rzecz [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Zakład Gazowniczy we W. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę gazociągu średniego ciśnienia śr/c [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S., Gmina O.
W uzasadnieniu decyzji zawarto wywody dotyczące oceny interesu prawnego B. K. w kontekście legitymacji procesowej uprawniającej ją do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww.ostatecznej decyzji (art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a.). Podkreślając, że podstawę prawną legitymacji strony stanowi przepis prawa materialnego, Kolegium – po samodzielnym określeniu obszaru oddziaływania inwestycji - wywiodło, że w świetle przepisów ustawy dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, B. K. nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia 11 października 2005 r., gdyż zasięg oddziaływania planowanego gazociągu pokrywa się z granicami obowiązującej wokół niego "strefy kontrolowanej" o której stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Tym samym należąca do B. K. działka nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji na działce nr [...], znajduje się poza granicami strefy kontrolowanej planowanego gazociągu. W reasumpcji organ stwierdził, że toczące się postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wnioskodawczyni. Jako bezprzedmiotowe podlegało więc umorzeniu.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uznania za stronę postępowania. Wskazywała, że w innym postępowaniu, w tej samej sprawie – dotyczącej budowy tego samego gazociągu - przyznano jej status strony, co Kolegium potwierdziło decyzją z dnia 15 lutego 2006 r. (SKO [...]). Swój interes prawny wywodziła zaś z uciążliwości i oddziaływania budowy gazociągu na nieruchomość będącą jej własnością.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadziło postępowanie wyjaśniające dotyczące ustalenia strefy zagrożenia wybuchem w związku z faktem, że na działce na której planowana jest inwestycja znajduje się już stacja redukcyjno-pomiarowa I stopnia.
Następnie, zaskarżoną decyzją z dnia 14 marca 2008 r. (SKO [...]) – po rozpoznaniu wniosku B. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 13 lutego 2007 r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ podkreślił, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie a tym samym, nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Organ nadzoru powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stronami tego postępowania są wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja (uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 154 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95, ONSA 1996, z. 2, poz. 54). Zaznaczył jednak, że sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest już tak oczywista. Prawny status ich zainteresowania rozpatrzenia danej sprawy poddany jest bowiem weryfikacji pierwotnie nawiązującej do charakteru planowanej inwestycji i zakresu jej oddziaływania. W konsekwencji nie będą się legitymować statusem strony podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą zatem posiadać właściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. poprzez emisje przekraczające dopuszczalne normy, poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności). Kolegium zwróciło również uwagę, że w orzeczeniu sygn. akt OSK 1618/04, Naczelny Sąd Administracyjny przyznał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy właścicielom lub użytkownikom wieczystym sąsiednich nieruchomości o ile wykażą, w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy, przesłanki z art. 28 k.p.a. - a więc wpływ wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że inwestycja polega na budowie gazociągu średniego ciśnienia. Inwestycja została zaplanowana na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], [...], nr [...], AM - 1, obręb S. oraz na działkach nr [...], nr [...], AM - 3, obręb S., a także na działkach nr [...], nr [...] AM - 2, obręb M. Z uwagi na fakt, że częściowo na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inwestycja obejmuje – według decyzji lokalizacyjnej – działki nr [...], AM – 1, nr [...], nr [...], AM – 3, obręb S., nr [...], nr [...], AM – 2, obręb M.. Działka nr [...] (stanowiąca drogę) i działka nr [...], AM – 3, obręb S., przylegają bezpośrednio do działki nr [...], której właścicielem jest B. K. Jednakże w ocenie organu, lokalizacja gazociągu na tych działkach w żaden sposób nie narusza chronionego prawem interesu skarżącej. Inwestycja, nie będzie bowiem oddziaływała, w prawnie kwalifikowany sposób (w rozumieniu przepisów przesądzających o legitymowaniu się statusem strony w postępowaniu administracyjnym), na nieruchomość B. K., a tym samym nie będzie ograniczała jej uprawnień wynikających z prawa własności.
Rozważając kwestię istnienia interesu prawnego wnioskodawczyni Kolegium odniosło się szczegółowo do przepisów ograniczających zagospodarowanie terenu w związku z lokalizacją gazociągu dotyczących wyznaczenia strefy kontrolowanej oraz strefy zagrożenia wybuchem i strefy bezpieczeństwa, uznając, że już sama lokalizacja wymusza ex lege wyznaczenie odpowiednich stref a to skutkuje zastosowaniem wynikających z tych przepisów nakazów i zakazów, w tym również ograniczeń prawa własności i innych praw przysługujących podmiotom dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości sąsiednich.
Organ wskazał, że zgodnie z § 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. gazociągi dzieli się według:
1) maksymalnego ciśnienia roboczego na:
a) gazociągi niskiego ciśnienia powyżej 10 kPa do 0,5 Mpa włącznie,
b) gazociągi średniego ciśnienia powyżej 10 kPa do 0,5 MPa włącznie,
c) gazociągi podwyższonego średniego ciśnienia powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie,
d) gazociągi wysokiego ciśnienia powyżej 1,6 MPa do 10 MPa włącznie.
Analizując przepis § 9 powołanego rozporządzenia, normujący wyznaczenie strefy kontrolowanej i związanych z tym ograniczeń – które to ograniczenia uznano za istotne dla weryfikacji spełnienia przez skarżącą wymagań wskazanych w art. 28 Kpa – organ ustalił, że skoro strefa kontrolowana dla gazociągu średniego ciśnienia której linia środkowa porywa się z jego osią (a taki został zlokalizowany na podstawie badanej decyzji), wynosi 1m (§ 9 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia), to w konsekwencji, lokalizacja gazociągu na działkach nr [...] i nr [...] oraz wyznaczenie strefy kontrolowanej w żaden sposób nie wpłynie na wykonywanie uprawnień właścicielskich wnioskodawczyni, a przede wszystkim, nie zostaną one – z tego powodu – uszczuplone. Oddziaływanie inwestycji i związane z tym zakazy i nakazy (§9 ust. 4 rozporządzenia) ograniczone zostaną bowiem jedynie do granic terenu objętego wnioskiem, a zatem do granic działek nr [...], AM-1, nr [...], nr [...], AM - 3, obręb S., nr [...], nr [...], AM-2, obręb M. Zdaniem Kolegium trudno więc na podstawie przepisów dotyczących strefy kontrolowanej, doszukiwać się zainteresowania zyskującego rangę interesu prawnego po stronie właścicieli działek sąsiednich.
Organ podkreślił też, że nie można wywieść interesu prawnego strony z przepisów regulujących kwestie związane z wyznaczeniem strefy zagrożenia wybuchem i ograniczeniami z tym związanymi. W myśl § 24 ust. 5 przywołanego wyżej rozporządzenia, zasięg stref zagrożenia wybuchem dla stacji gazowej i innych instalacji sieci gazowej określają odrębne przepisy. Stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), przez strefę zagrożenia wybuchem rozumie się przestrzeń, w której może występować mieszanina wybuchowa substancji palnych z powietrzem lub innymi gazami utleniającymi, o stężeniu zawartym między dolną i górną granicą wybuchowości. Klasyfikacja stref zagrożenia wybuchem określa Polska Norma dotycząca zapobiegania wybuchowi i ochronie przed wybuchem (§ 33 ust. 4 ww. rozporządzenia). W myśl § 4 ust. 1 pkt 1 tego aktu normatywnego, w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji:
1) używanie otwartego ognia, palenie tytoniu i stosownie do innych czynników mogących zainicjować zapłon występujących materiałów;
a) w strefie zagrożenia wybuchem, z wyjątkiem urządzeń przeznaczonych do tego celu (...).
Identyczne unormowania zawierało także w § 2 ust. 1 pkt 4, § 33 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138), obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powołane regulacje, w szczególności zawarta w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, definicja strefy zagrożenia wybuchem, jednoznacznie wskazują, że na terenie stacji redukcyjno pomiarowej istnieje zagrożenie wybuchem. I choć sama inwestycja – jak przypomina organ odwoławczy – nie polega na budowie stacji gazowej, to jednak lokalizacja gazociągu w strefie zagrożenia wybuchem mogłaby potencjalnie oddziaływać na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości sąsiednich, o ile oczywiście strefa zagrożenia wybuchem wykraczałaby poza granice działki nr [...]. Z istnienia strefy zagrożenia wybuchem mogą, w zależności od jej kwalifikacji i zasięgu, wynikać ograniczenia dla nieruchomości sąsiednich.
W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego Kolegium stwierdziło, że wyznaczona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, strefa zagrożenia wybuchem dotyczy jedynie wylotu rur wydmuchowych układów zaporowo – upustowych i rur odpowietrzających układów redukcyjno – pomiarowych i wyznaczona jest jedynie do celów eksploatacyjnych w trakcie odpowietrzania i odgazowania. Strefa ta nie wykracza poza granice działki nr [...], a tym samym lokalizacja gazociągu w strefie zagrożenia wybuchem nie stanowi podstawy do wywodzenia interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich.
Dla oceny interesu prawnego B. K., zdaniem organu, nie ma znaczenia również przedstawione przez nią pismo Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa SA z dnia 19 października 2004r. dotyczące wyznaczenia strefy ochronnej (bezpieczeństwa). Strefa ta nie dotyczy bowiem gazociągu lokalizowanego na podstawie decyzji z dnia 11 października 2005 r. W przedstawionym przez wnioskodawczynię piśmie mowa wszak o strefie która odnosi się do gazociągu wysokiego ciśnienia i w obecnym stanie prawnym wyznaczana jest na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowania (Dz.U. Nr 243, poz. 2063). Przepisy przywołanego rozporządzenia (§ 3, § 136 ust. 1 i 2) nie mają zastosowania do lokalizowanego gazociągu średniego ciśnienia, dlatego brak podstaw normatywnych, aby interes prawny B. K. wyprowadzać z ustalonych stref bezpieczeństwa przewidzianych dla gazociągów przesyłowych wysokiego ciśnienia. Również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji brak było normatywnego oparcia dla wyznaczania stery bezpieczeństwa dla gazociągów średniego ciśnienia, a w konsekwencji ograniczenia wykonywania z tego tytułu prawa własności.
Zdaniem organu również podnoszone przez wnioskodawczynię argumenty dotyczące sposobu prowadzenia robót budowlanych nie mogą determinować jej interesu prawnego na etapie lokalizacji. W tym postępowaniu interes prawny implikowany jest poprzez pryzmat nakazów i zakazów związanych z samą lokalizacją a nie przez pryzmat sposobu wykonywania robót budowlanych. Kwestie techniczne związane z robotami budowlanymi rozstrzygane są w postępowaniu o pozwolenie na budowę lub przez właściwe organy nadzoru budowlanego w trakcie realizacji inwestycji.
Bez znaczenia – w ocenie Kolegium – pozostaje również fakt rozpatrzenia odwołania wnioskodawczyni od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 21 lipca 2005 r.
(nr [...]) ustalającej lokalizację gazociągu średniego ciśnienia w S. na rzecz [...] Spółki Gazownictwa we W. Przyznanie statusu strony w innym postępowaniu nie wywołuje skutku w postaci powstania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. W każdym postępowaniu interes prawny badany jest bowiem odrębnie. Organ zaznaczył, że nawet przy przyjęciu, że rozpatrując ww. odwołanie błędnie oceniono jej interes prawny, to fakt ten nie może determinować po jej stronie statusu strony w niniejszym postępowaniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. K. wniosła o uchylenie wyżej opisanej decyzji zarzucając jej naruszenie prawa procesowego:
– art. 28 k.p.a., przez przyjęcie, że nie posiada ona interesu prawnego i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza jej praw;
- art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że nie ma ona przymiotu strony, podczas gdy w innym postępowaniu w tej samej sprawie, uznano ją za stronę i rozpoznano jej odwołanie odnośnie lokalizacji tego samego gazociągu.
Argumentując przedstawione zarzuty podniosła, że postępowanie obarczone było istotną wadą, gdyż jako bezpośredni sąsiad nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania dotyczącego warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu. Zdaniem skarżącej obwieszczenie o decyzji Wójta Gminy O. z dnia 11 października 2005 r. nie było ogólnie dostępne przez okres 14 dni zatem decyzja ta nie uprawomocniła się. Zarzuciła również brak spójności decyzji o warunkach zabudowy nr [...] dotyczącej gazociągu nr [...] z decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] dotyczącego gazociągu [...], pomimo, że dotyczą one tego samego gazociągu. Skarżąca podniosła, że w sprawie lokalizacji tego samego gazociągu prowadzono jednocześnie dwa postępowania, przy czym w jednym z nich uznano ją za stronę, natomiast w drugim (zakończonym decyzją z 11 października 2005 r.) przymiotu strony jej odmówiono. Uważa, że tym samym uniemożliwiono jej czynny udział w postępowaniu czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Zgłosiła też zastrzeżenia odnośnie prawidłowości zakończenia postępowania w której wydano decyzję [...] w przypadku, gdy poprzednie postępowanie, w którym uczestniczyła jako strona nie zostało zakończone. Z przedstawionych względów uważa, że powinna mieć przymiot strony również w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżącej organy administracji swoim działaniem podważyły jej zaufanie do organów Państwa, tym samym naruszyły art. 8 k.p.a. W tym względzie wskazała na brak konsekwencji organów, które w jednym postępowaniu dotyczącym tej samej inwestycji uznają ją za stronę, a w innym przymiotu tego jej odmawiają. Podniosła również, że nawet jeżeli nie uznano jej za stronę niniejszego postępowania, to Kolegium powinno z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez nią decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwana dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli zaś decyzja dotknięta jest wadliwością określoną w art. 156 k.p.a. Sąd zobligowany jest do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie zbadał legalność zaskarżonej decyzji w kontekście przyczyn stwierdzenia jej nieważności, nie dopatrując się przesłanek uzasadniających takie orzeczenie. Sąd nie stwierdził również, aby decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.
W niniejszej sprawie istotą sporu jaki powstał między stronami było rozstrzygnięcie czy B. K. należała do kategorii osób uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego określonej jako budowa gazociągu średniego ciśnienia, przewidzianej do realizacji na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą własność B. K.
Punktem wyjścia przy ocenie powyższej kwestii, jest niewątpliwie przepis art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Na gruncie przywołanej normy orzecznictwo sądowe wskazuje, że stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r. IV SA 2520/98, LEX nr 48669; wyrok SN z dnia 26 maja 2000r., I CKN 1183/99, LEX nr 51631).
W niniejszej sprawie, inicjatywa prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pochodzi od osoby uznająca się za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która miałaby być poddana kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym. Bezspornym jest również, że osoba ta nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją lokalizacyjną. Prawidłowo zatem organ właściwy do kontroli legalności tej decyzji – wobec treści art. 157 § 2 k.p.a. – w pierwszym rzędzie, ocenie poddał legitymację procesową osoby od której pochodził wniosek o stwierdzenie nieważności.
Zagadnienie dotyczące pojęcia strony postępowania uregulowane zostało w art. 28 k.p.a. stanowiącym, że stroną w postępowaniu administracyjnym – w tym również w ekstraordynaryjnym postępowaniu zmierzającym do eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też, aby przyznać danemu podmiotowi przymiot strony, niezbędne jest wykazanie interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym interes prawny ma charakter materialnoprawny – ustala się go tylko w związku z określoną normą prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. I OSK 826/07, LEX nr 424659). Taką normę prawa materialnego należy precyzyjnie wskazać i uzasadnić jej zastosowanie. Zatem podstawę dla wyprowadzenia interesu prawnego może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest ten interes. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Inną szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność - interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm. Nie może to być interes przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r. IV SA 1132/00, LEX nr 81670). W orzecznictwie niesporne jest również, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może mieć interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniach dotyczących interesów prawnych władających nieruchomościami sąsiednimi. Jego legitymacja procesowa powstaje jednak jedynie w takich postępowaniach administracyjnych w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na jego nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości prawa własności (sposób korzystania z niej, rozporządzania – por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r. OSK 628/04, LEX nr 176144).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko, że na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie znajdują przywołane przez Kolegium poglądy judykatury, według których, tak rozumianymi stronami postępowania administracyjnego o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – a zatem również o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego – są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na której planowana jest inwestycja. Jednocześnie w uchwałach składów 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. , VI SA 13/95 (ONSA 1995r., Nr 4, poz. 154) i z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95 (ONSA 1996, Nr 2, poz. 54) stwierdzono, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być też właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Z motywów tych uchwał wynika jednak jasno, że właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości mogą być stronami tego postępowania po wykazaniu, w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy, przesłanek z art. 28 k.p.a. – a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Powyższa uwaga dotyczy w równym względzie właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w bezpośrednim jak i dalszym sąsiedztwie.
Zatem uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania wymaga wykazania, że wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Rozstrzygnięcia, czy właściciele nieruchomości sąsiednich mogą być uznani za strony postępowania należy dokonywać w oparciu o konkretne okoliczności sprawy. Nie każda bowiem budowa (inwestycja) rodzi uprawnienie do uczestniczenia w postępowaniu właściciela nieruchomości sąsiedniej jako strony. Niewątpliwie stroną będzie właściciel nieruchomości sąsiedniej na którą rozciąga się wpływ planowanej inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z dnia 8 marca 2005 r. stwierdził, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. (uprawnienia właściciela) do uczestniczenia jako strona w postępowaniu lokalizacyjnym – jako w postępowaniu kształtującym sposób korzystania z nieruchomości – jeżeli będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Podmiot występujący jako strona powinien wykazać, że został naruszony jego bezpośredni interes prawny tj. planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym prawem, co jednocześnie narusza jego interes przez ograniczenie wykonywania prawa własności. Ograniczenie to może polegać na ograniczeniu rozporządzania nieruchomości lub korzystania z nieruchomości.
Z powyższego wynika, że organ ustalając krąg stron postępowania lokalizacyjnego powinien badać jak daleko sięgać będzie oddziaływanie i charakter planowanej inwestycji. W zależności od tych ustaleń może więc okazać się, że stronami takiego postępowania będą nie tylko właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących ale też nieruchomości dalej położonych. W drugą zaś stronę, sam fakt własności nieruchomości sąsiedniej z nieruchomością której dotyczy postępowanie lokalizacyjne, nie rodzi dla podmiotów którym prawo to przysługuje – tylko z tej racji – przymiotu strony postępowania. Przymiot ten będzie zaś im przysługiwał, gdy oddziaływanie inwestycji będzie wykraczać poza granice tej nieruchomości.
Z powyższym koresponduje przepis art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego granice terenu objętego wnioskiem lokalizacyjnym powinny obejmować teren którego wniosek dotyczy i obszar na który konkretna inwestycja będzie oddziaływać.
Wobec powyższych uwag należy uznać za słuszne rozważania Kolegium w kwestii ustaleń zakresu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie i tym samym oddziaływania tej inwestycji na interes prawny skarżącej.
Aby skarżącą uznać za stronę niniejszego postępowania należało zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który w związku z planowaną inwestycją ograniczyłby jej uprawienia właścicielskie a więc jej uprawnienia do rozporządzania i korzystania z nieruchomości – zwłaszcza poprzez jej zabudowę czy też uprawę.
Nie budzi wątpliwości, że inwestycja objęta decyzją lokalizacyjną nie wpływa na możliwość rozporządzenia nieruchomością. Jeżeli zaś chodzi o kwestie korzystania z nieruchomości to odnieść się należy do zakresu oddziaływania planowanej inwestycji. Z kolei ocena oddziaływania inwestycji wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego – a więc do konkretnych norm z których wynikałby ewentualne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.
Niewątpliwie przepisami prawa materialnego, określającymi zasięg oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) oraz wydane z upoważnienia tej ustawy przepisy wykonawcze określające rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Mając jednak na uwadze parametry techniczne planowanej inwestycji (gazociąg średniego ciśnienia do 0,3 MPa) stwierdzić wypada, że według przywołanych przepisów nie jest ona zaliczana do inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko dla której sporządzany byłby raport oddziaływania na środowisko w trybie obligatoryjnym lub fakultatywnym. W tej sytuacji przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nie uzasadniałyby udziału skarżącej jako strony w postępowaniu lokalizacyjnym.
Przy ocenie interesu prawnego skarżącej należało też mieć na uwadze regulacje samej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 tego aktu, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Dla tej ochrony istotne znaczenie będą zaś miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Trafnie zatem Kolegium analizowało interes skarżącej w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U Nr 97, poz. 1055), gdyż z uregulowań w nich zawartych można byłoby wyprowadzić ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej ze względu na obowiązek wyznaczenia "strefy kontrolowanej" i związanych z nią zakazami i nakazami (§ 9 ust. 4 przywołanego rozporządzenia). Prawidłowe ustalenia poczynione w tym zakresie wykazały jednakże, że ze względu na rodzaj gazociągu i jego parametry, strefa kontrolowana w niniejszej sprawie nie wykracza poza granice nieruchomości na której planowana jest inwestycja. To oznacza, że inwestycja nie będzie więc ograniczać praw skarżącej do korzystania z jej nieruchomości, bo nie będą w związku z jej realizacją wiązać ją nakazy i zakazy obowiązujące dla strefy kontrolowanej. Kolegium oceniło interes skarżącej również w kontekście przepisów związanych z ustaleniem strefy zagrożenia wybuchem – zwłaszcza przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji - § 2 ust. 1 pkt 4, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 33 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 121, poz. 1138). Strefa ta, co należy podkreślić, wyznaczana jest dla stacji redukcyjnej, która nie jest objęta planowaną inwestycją, niemniej jednak mając na uwadze sam fakt lokalizacji planowanego już gazociągu w tej strefie, Kolegium dokonało analizy potencjalnego oddziaływania tej strefy na nieruchomości sąsiednie. Zebrany przez organ nadzoru materiał dowodowy wykazał, że strefa zagrożenia wybuchem dotyczy jedynie wylotu rur wydmuchowych układów zaporowo – upustowych i rur odpowietrzających układów redukcyjno – pomiarowych i wyznaczana jest tylko dla celów eksploatacyjnych w trakcie odpowietrzania i odgazowywania. Strefa wyznaczona przez specjalistów nie będzie wykraczała – co wynika ze zgromadzonych dowodów – poza granice nieruchomości na której realizowana ma być inwestycja. W konsekwencji również z tej racji skarżącą nie będą ograniczać zakazy i nakazy.
Trafnie Kolegium wykazało również, że strefa ochronna o której mowa w przedstawionym przez skarżącą piśmie Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa z 19 października 2004 r. i wynikające z niej ograniczenia zabudowy odnoszą się do gazociągu wysokiego ciśnienia – a nie do gazociągu średniego ciśnienia, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jeżeli zaś gazociąg wysokoprężny przebiega przez nieruchomość skarżącą lub w bezpośrednim sąsiedztwie, to kwestię ograniczeń z tym związanych należało podnosić na etapie lokalizacji tego gazociągu a nie obecnie.
W ocenie Sądu kryteria którymi kierowało się Kolegium przy badaniu interesu prawnego skarżącej były prawidłowe. Niewadliwie przeprowadzona analiza nie wykazała, aby planowana inwestycja oddziaływała na prawo własności skarżącej. Nie można bowiem wskazać konkretnej normy prawnej, która w związku z planowaną inwestycją ograniczałaby uprawnienia skarżącej do korzystania z jej nieruchomości ani do rozporządzania nią. Rozmiar i zasięg oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza granice nieruchomości na której ma być ona realizowana i jej lokalizacja w tym miejscu nie będzie utrudniać skarżącej korzystania z jej nieruchomości, pomimo, że graniczy ona bezpośrednio z planowaną inwestycją.
Powyższe okoliczności przesądzają zatem o prawidłowości rozstrzygnięcia organu co do tego, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy O. z dnia 11 października 2005 r. W konsekwencji zatem skarga nie mogła być uwzględniona.
Sąd dostrzega natomiast nieprawidłowości jakich dopuścił się organ pierwszej instancji prowadząc najpierw postępowanie lokalizacyjne z udziałem skarżącej jako strony tego postępowania a następnie wszczynając nowe postępowanie lokalizacyjne (zakończone decyzją której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności) już bez jej udziału i to jeszcze w czasie kiedy wcześniejsze postępowanie – dotyczące w istocie tej samej inwestycji - nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Takie działanie uchybiało przepisom postępowania administracyjnego i należałoby je rozważać, gdyby doszło do kontroli legalności decyzji w trybie postępowania nieważnościowego. Obiektywnie uchybiało ono również zasadzie zawartej w art. 8 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w niniejszej sprawie, zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym, oceniana była kwesta legitymacji procesowej skarżącej do inicjowania nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Zatem przedstawione okoliczności musiały być oceniane tylko w takim kontekście, czy można z nich dla skarżącej wywieść przymiot strony uprawniający ją do kwestionowania decyzji lokalizacyjnej z października 2005 r.
W tym względzie Sąd podziela jednak wyrażane w orzecznictwie poglądy, że sam fakt dopuszczenia przez organy administracji danej osoby do udziału w postępowaniu przeprowadzonym na wniosek innej osoby nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, względnie subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Jak wcześniej zaś już wywiedziono w niniejszej sprawie takiego interesu prawnego po stronie skarżącej nie dało się wskazać. Zatem nie można z faktu, że skarżąca została wcześniej błędnie (jak przyznało samo Kolegium), uznana przez organy za stronę postępowania lokalizacyjnego dotyczącego przedmiotowego gazociągu wywodzić - tylko z tego względu że organ pierwszej instancji dopuścił ją do postępowania a Kolegium nie zweryfikowało wówczas należycie jej interesu prawnego - że jest ona stroną uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Dodać wypada, że postępowanie prowadzone z wniosku inwestora z dnia 11 marca 2005 r. - wobec cofnięcia tego wniosku przez inwestora – zostało umorzone (decyzja Wójta Gminy O. z dnia 2 października 2006 r.). Okoliczność cofnięcia przez inwestora wniosku z dnia 11 marca 2005 r. ma tutaj istotne znaczenie. Gdyby bowiem organ pierwszej instancji, po cofnięciu wniosku, nie procedował w postępowaniu wszczętym na skutek kolejnego wniosku inwestora z dnia 30 sierpnia 2005 r. i odczekał na zakończenie postępowania odwoławczego (toczącego się w stosunku do decyzji z dnia 21 lipca 2005 r.) to i tak, wobec omawianej czynności prawnej, zobligowany byłby do umorzenia postępowania w którym skarżącą dopuszczono do udziału jako stronę. Sąd zauważa, że praktycznie umorzenie postępowania powinno nastąpić już na etapie postępowania odwoławczego, gdyż Kolegium błędnie odczytało wniosek inwestora uznając, że odnosi się on tylko do dwóch działek. Tymczasem było to cofnięcie wniosku lokalizacyjnego w całości. Po umorzeniu postępowania wszczętego pierwszym wnioskiem, wobec kolejnego wniosku lokalizacyjnego, wydana byłaby zaś kolejna decyzja merytoryczna. Skutek byłby zatem taki sam.
Nie mogły również przynieść zamierzonego przez skarżącą skutku te argumenty, w których wskazuje ona, na naruszenie jej interesu prawnego ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – zwłaszcza art. 10 k.p.a. Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest postępowaniem właściwym dla eliminacji tego typu uchybień. Dla eliminowania naruszeń proceduralnych - o ile wystąpiły – właściwy jest bowiem tryb wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 i następne k.p.a.), jeżeli spełnione zostaną określone w tych przepisach przesłanki.
Poza przedmiotem postępowania pozostaje natomiast podnoszony w skardze brak spójności decyzji nr [...] o warunkach zabudowy gazociągu i decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę gazociągu. Kwestie ta należą bowiem do materii regulowanej przepisami ustawy – Prawo budowlane i przypisane zostały właściwości innych organów niż orzekające w niniejszej sprawie. Jeżeli zaś chodzi o ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich ze względu na sposób realizowania decyzji o pozwoleniu na budowę (wkraczanie przy wykonywaniu robót budowlanych na nieruchomości skarżącej) to należy zauważyć, że zakres tej ochrony jest różny w różnych postępowaniach, nie można więc wykluczyć, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego skarżącej przysługiwałby przymiot strony postępowania. Obecnie Sąd kwestii tej jednak nie rozpoznaje.
Bezprzedmiotowy jest również argument, że Kolegium mogło z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było bowiem jedynie rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności a nie ocena braku działania organu z urzędu.
Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia, stąd zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.