VII SA/Wa 2166/22

VII SA/Wa 2166/22 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 418/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-06
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w I. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić [...] sp. z o.o. z siedzibą w I. cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) zł.
Uzasadnienie
[...] sp. z o.o. z siedzibą w I. wystąpiła
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie
o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 2022 r. poz. 559; dalej: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie
z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym,
że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok
NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/12, postanowienie WSA
w Gdańsku z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 1/22). Podmiot skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (szerzej zob.: W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego
w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: red, H. Olszewski,
B. Popowska, Gospodarka - Administracja - Samorząd, Poznań 1997).
Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, potrzeba dokonywania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego uchwałę
w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika właśnie z mocy wiążącej tego aktu, zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a tym samym zawarte
w nim ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatela, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09 i powołane tam orzeczenia NSA).
Podkreślić należy, że wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia
w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian
w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem.
W orzecznictwie wskazuje się również, że nie można kierując się tylko charakterem prawnym studium wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Okoliczność, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego – nie wyklucza automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium.
Ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu musi być dokonywana nie tylko przy uwzględnieniu unormowań ustawowych, ale też
w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3) (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09;
25 września 2012 r., II OSK 1377/12; 3 lipca 2012 r., II OSK 936/12; 12 września 2012 r., II OSK 1460/12; 1 kwietnia 2010 r., II OSK 64/10; 22 marca 2012 r., II OSK 22/12; 31 sierpnia 2012 r., II OSK 935/12; 9 lipca 2010 r., II OSK 829/10; 30 maja 2012 r., II OSK 574/12; 18 marca 2014 r., II OSK 2563/12; 23 kwietnia 2014 r.,
II OSK 2856/12; 25 września 2014 r., II OSK 706/13; 11 września 2012 r., II OSK 1573/12; 21 października 2011 r., II OSK 1547/11; 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07; 15 maja 2008 r., II OSK 1716/07; postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16).
Przenosząc te ogólne rozważania do okoliczności analizowanej sprawy, należało stwierdzić, co następuje.
Ze skargi wynika, że skarżąca jest przedsiębiorcą posiadającym koncesję
na wytwarzanie energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii zlokalizowanego na terenie gminy S. (elektrowni wiatrowej), zawartą w decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z [...] listopada 2014 r. i zmienioną decyzją z [...] lutego 2017 r. (obowiązującą do 31 grudnia 2030 r.), jak również, że jest właścicielką działki
o nr ew. [...] położonej w miejscowości S. w gminie S., dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]. Skarżąca posiada również ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomościach położonych w tej samej miejscowości na działkach o nr ewid. [...]. Ponadto skarżąca dysponuje pozwoleniem na budowę wynikającym z decyzji Starosty [...]
z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydanym w oparciu o decyzję Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2012 r. nr [...] (przeniesioną na skarżącą spółkę decyzją z [...] stycznia 2013 r.).
Skarżąca wskazała, że uzyskane pozwolenie na budowę nie zabezpiecza
w pełni jej interesów, albowiem decyzja ta (choć ostateczna) może zostać wzruszona w trybie stwierdzenia jej nieważności. W toku dalszego postępowania niemożliwe byłoby natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę w aktualnym kształcie z uwagi na możliwą sprzeczność z planem miejscowym (który musi być zgodny ze studium). Innymi słowy, ewentualne stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę doprowadziłoby do sytuacji, w której skarżąca nie mogłaby uzyskać nowego pozwolenia na budowę w korzystnym dla siebie kształcie, tj. w oparciu o decyzję
o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej, warunki zabudowy przewidują korzystniejsze parametry inwestycji (wysokość zabudowy, wysokość wieży) niż studium.
W związku z tym należy wyjaśnić, że obowiązywanie zaskarżonej uchwały nie wprowadza żadnej zmiany w odniesieniu do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy ani też decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych na rzecz skarżącej spółki. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zatem dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi (co do zasady) do wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Jednak również
i ta instytucja nie będzie miała zastosowania w przypadku strony skarżącej, skoro zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., przytoczonego wcześniej art. 65 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę –
a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Należy również przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy po wydaniu opartego na niej pozwolenia na budowę, pomimo uchwalenia planu miejscowego zawierającego inne ustalenia niż ta decyzja, wiąże nadal, w takim zakresie, w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samy ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, w przypadku legalnej zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego), inwestor może w określonej sytuacji skorzystać z uzyskanej pierwotnie decyzji o warunkach zabudowy mimo uchwalenia planu miejscowego,
w związku z ochroną ustanowioną w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 10 marca 2022 r., II OSK 762/19, LEX nr 3347035).
Z powyższych rozważań wynika, że skoro strona skarżąca posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to kwestia następczego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przewidującego inne parametry inwestycji), a tym bardziej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu niemającego bezpośredniego przełożenia na proces inwestycyjno-budowlany, nie narusza interesu prawnego skarżącej.
W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł opierać się na sygnalizowanej przez stronę skarżącą możliwości wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego, np. na skutek wdrożenia nadzwyczajnego trybu weryfikacji tej decyzji. Jak już bowiem wcześniej wskazano, warunkiem dopuszczalności skargi na akt taki jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest naruszenie interesu prawnego, który ma charakter konkretny, realny i aktualny. Strona skarżąca jedynie projektuje możliwość stwierdzenia nieważności przysługującego jej pozwolenia na budowę, nie wskazując czy została wydana jakakolwiek decyzja (choćby nieostateczna) stwierdzająca nieważność tego pozwolenia albo też czy chociaż wszczęto postępowanie nadzwyczajne w tej sprawie. Toteż w ocenie Sądu, tak przedstawione obawy strony skarżącej, dotyczące zdarzeń przyszłych i niepewnych, nie mogą stanowić podstawy uznania jej legitymacji skargowej w sprawie oceny legalności studium.
Należy również wyjaśnić, że sam fakt, że w studium określono pewne parametry zabudowy danego terenu nie oznacza, że parametry te – nawet przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez zmian – nie mogą zostać poddane ocenie przez pryzmat ich zgodności z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, niż jedynie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (przewidujący zasadę niesprzeczności studium i planu miejscowego).
W tym stanie rzeczy, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W rezultacie, orzeczono również o zwrocie stronie skarżącej całego uiszczonego wpisu od skargi w trybie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.