II SA/Wr 235/10

II SA/Wr 235/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2010-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 44/11 - Wyrok NSA z 2012-03-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 32 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawie ze skargi Spółki z o. o. "A." na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hotelu z infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (sprostowaną postanowieniem Starosty Z.z dnia [...] r. Nr[...]) Starosta Z.działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 4, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 i art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Spółce z o.o. z siedzibą w Z. ul. S. S.[...] pozwolenia na budowę hotelu z infrastrukturą przy ul. W.– działka nr [...], [...], [...] (obręb[...], AMA-[...]) z Z.
W osnowie decyzji organ orzekający określił również szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie oraz pouczył, że inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a kierownik budowy jest zobowiązany prowadzić dziennik budowy lub rozbiórki oraz umieścić na budowie lub na rozbieranym obiekcie, w widocznym miejscu tablicę informacyjną oraz ogłoszenie, zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Ponadto określił obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 powołanej powyżej ustawy - Prawo budowlane, wskazując, że obejmuje on nieruchomości w obrębie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi:[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb[...], AM-[...], położone przy ul. W. w Z.
W uzasadnieniu decyzji Starosta Z. podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek A. Spółki z o.o. reprezentowanej przez Prezesa Zarządu Ch. P., złożony w dniu [...] r. i uzupełniony zgodnie z przepisami prawa procesowego. Następnie organ orzekający opisał okoliczności istniejące w sprawie, wskazując m.in., że na poprzednio wydaną w odniesieniu do tej samej inwestycji (w dniu [...] r.) decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na budowę miał wpływ przede wszystkim sprzeciw mieszkańców budynku nr [...] przy ul. D. na zabudowanie okien od strony wschodniej budynku. Starosta Z. podał również w uzasadnieniu, że teren zainwestowania podlega ustaleniom obowiązującego od dnia [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Przedmieścia N. w Z., uchwalonego uchwałą Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] r.
W dalszej części uzasadnienia orzekający w sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej wyjaśnił, że obecnie inwestor wykonał doświetlenia pomieszczeń kuchennych na kondygnacjach wyższych poprzez pozostawioną niezabudowaną przestrzeń 4,00x4,00 m od strony południowej projektowanego hotelu.
Ponadto wskazał, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu P. N. w Z., na terenie przewidzianym pod budowę hotelu przewidziana jest zabudowa zwarta, a na rysunku planu zakreślona minimalna powierzchnia zabudowy odpowiada przedstawionym rozwiązaniom projektowym w projekcie budowlanym. Wszystkie uwagi odnośnie zabudowy zwartej od strony północnej ich budynku czyli ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieszkańcy budynku przy ul. D. [...] w Z. mogli wnosić na etapie projektu tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P. N. w Z. do Burmistrza Miasta Z. Z uzasadnienia wynika również, że organ orzekający po zapoznaniu się z całością materiału sprawy stwierdził, że załączona przez wnioskodawcę dokumentacja nie spełnia wymogów ustawowych wynikających z ustawy z dnia 7 lipo 1994r. - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, W związku z powyższym, działając w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków materialnych występujących w załączonej dokumentacji projektowej. Inwestor po upływie wyznaczonego terminu przedłożył poprawioną i uzupełnioną dokumentację. Jednocześnie organ zwrócił się pismem z dnia [...] r. do A. D.M. o podanie określonych informacji.
Organ dokonał ponownej weryfikacji projektu budowlanego i powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i dowodami dotyczącymi niniejszego postępowania. W dniu [...] r. po przeprowadzonej telefonicznej rozmowie z Wydziałem Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Z. organ powziął wiadomość, że Pani I. Sz. to ta sama osoba co uwidoczniona w wypisie z rejestru gruntów Pani I. K. - Urząd Miasta jest w posiadaniu zgłoszenia zmiany nazwiska.
W ocenie organu po uzupełnieniu wyszczególnionych braków w postanowieniu projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 Prawa budowlanego oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P.N. terenu oznaczonego jako U4 -teren zabudowy usługowej. Zabudowa oraz zagospodarowanie temu zgodne jest z ustaleniami rysunku planu jak dopuszczono w pkt 8. rozdz. V, tabela nr 3. Wątpliwości organu architektoniczno-budowlanego w kwestii ustaleń planu zostały wyjaśnione i poparte stosownymi opiniami w postaci załączników pisemnych.
Organ odnosząc się po raz wtóry do zarzutów I. Sz. wyjaśnił, iż przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zawiera rozwiązania projektowe (dotyczy umiejscowionych w ścianie północnej budynku przy ul. D. [...] otworów okiennych z pomieszczeń kuchennych), które w maksymalny sposób godzą zapisy miejscowego planu zagospodarowania z uwagami współwłaścicieli budynku.
Starosta Z. wyjaśnił przy tym, że spośród współwłaścicieli budynku nr [...] przy ul. D. w Z. tylko jedna osoba (J. W.) zapoznała się z dokumentacją projektową nie wnosząc uwag, natomiast pozostali nie skorzystali z możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
W zakończeniu uzasadnienia organ pierwszej instancji podał, że wniosek inwestora wraz z projektem budowlanym spełnia warunki określone w art. 32 ust. 1 i 4 8 i art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a inwestor oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem zostały w sprawie spełnione wszystkie niezbędne warunki do wydania wnioskowanej decyzji.
Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła I. Sz.- właścicielka
lokalu mieszkalnego nr[...], znajdującego się budynku położonym przy ul. D. [...], który jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki objętej zamierzeniem budowlanym. W odwołaniu stwierdziła, ze nie wyraża zgody na realizację inwestycji objętej zakresem przedmiotowym wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę na rzecz spółki "A.". Odwołująca się, ponadto stwierdziła, że uchwała wspólnoty mieszkaniowej (z dnia [...] r.) budynku położonego przy ul. D. [...] w Z., dotycząca wyrażenia zgody na rozwiązania projektowe zawarte w projekcie budowlanym przedłożonym przez spółkę "A.", jest nieprawomocna, albowiem uchwałę tą może przeprowadzić tylko zarząd lub zarządca budynku. Z ustaleń przeprowadzonych przez I. Sz. wynika, że kserokopia przedmiotowej uchwały znalazła się w posiadaniu zarządcy budynku położnego przy ul. D. [...] - spółki P.Z.N. dopiero [...] r., co jej zdaniem dowodzi, iż zarządca nie posiadał wiedzy na temat istnienia tejże uchwały. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż nie wyraża zgody na zabudowę okien od strony wschodniej, a w szczególności okna lokalu (nr[...]), którego jest właścicielem. Zdaniem I.Sz. rozwiązanie projektowe przyjęte w zatwierdzanej przez Starostę Z. projekcie godzi w przysługujące jej prawo własności, ograniczy nasłonecznienie oraz wentylację mieszkania, jak również wpłynie na utratę wartości mieszkania.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda przedstawił istotne w sprawie uwarunkowania prawne, podając, że zgodnie z art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza:
1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2008 r. Nr 25, poz. 150),
2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (...).
Natomiast ust. 3 wyżej wymienionego artykułu określa, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Następnie Wojewoda wyjaśnił, że analizując w postępowaniu odwoławczym, ponownie wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego hotelu z infrastrukturą należy uznać, że Starosta Z.w sposób nieprawidłowy ocenił przedmiotowy wniosek w oparciu o kryteria ujęte w ustawie Prawo budowlane, w szczególności w odniesieniu do przepisu art. 32 ust.4, jak również powołanego wyżej art. 35 ustawy.
W ocenie organu odwoławczego istotny jest fakt, że miejscem planowanej inwestycji jest hotel wraz z infrastrukturą techniczną, który zgodnie założeniami projektowymi będzie bezpośrednio przylegał do istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. D. [...] w Z. Obszar objęty zamierzeniem inwestycyjnym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest oznaczony symbolem U4 i zgodnie z zapisami omawianego miejscowego planu dopuszcza inne kształtowanie budynku niż ustalone na rysunku planu, wg następujących zasad :
- linie oraz powierzchnię zabudowy określa rysunek planu;
- podstawową bryłę budynku ukształtować w formie ciągu 4 wyodrębnionych kamienic;
- od strony południowej przylegającej do budynku ul. W. [...], usytuować ciąg trzech kamienic o zmiennym położeniu gzymsu na wysokości od 9 do 11 metrów oraz o zmiennych szerokościach elewacji od 7 do 12,5 m.
Z kolei z rysunku planu wynika, że autor uchwały przewiduje, iż sytuowanie elewacji wschodniej (od strony ul. W.) nowej zabudowy na działce oznaczonej nr [...]jest objęte obowiązującą linią zabudowy, co oznacza, że linia zabudowy musi być lokalizowana w jednej linii, w sposób ciągły, do aktualnie istniejącej elewacji frontowej budynku położonego przy ul. D. [...] w Z..
Wyżej opisana regulacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście przedstawianego do zatwierdzenia projektu budowlanego, który przewiduje doświetlenie pomieszczeń kuchennych poprzez pozostawienie niezabudowanej przestrzeni 4m x 4 m od strony południowej projektowanego hotelu, doprowadziła organ pierwszej instancji do konkluzji takiej że "projekt budowlany w maksymalny sposób godzi zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagami współwłaścicieli budynku".
W ocenie organu odwoławczego nie można zgodzić się z prawidłowością analizy zagadnienia dotyczącego "zabudowy okien" lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. D. [...] w Z. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji zajmując się wyżej wymienionym zagadnieniem zupełnie pomiął kontekst prawny przedmiotowej kwestii, a więc sprawę odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, tj. budynku wielorodzinnego położonego przy ul. D. [...], od projektowanego obiektu hotelowego. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji powinien ocenić kwestie oświetlenia i nasłonecznienia lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym przy ul. D. [...] , w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690), w szczególności powinien wziąć pod uwagę § 13 oraz § 57 do § 60, które regulują wyżej opisane zagadnienie.
Ponadto, Wojewoda badając niniejszą sprawę w oparciu o przepisy prawa budowlanego, zauważył, że inwestor w swoim oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał, iż wynika ono z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej D. [...] z dnia [...] r. oraz ze zgody na zamurowanie okna w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. D. [...], wyrażonej [...] r.
Mając na uwadze powyższe, jak również fakt, iż legalność przedmiotowej inwestycji jest kwestionowana przez I. Sz., organ poddał analizie złożone do akt sprawy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z niekwestionowanym poglądem judykatury skoro oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji (wyrok NSA z 3.04.2007r. II OSK 577/06).
Po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy ustalił, że wskazana przez inwestora uchwała nie uprawnia spółki "A." do przeprowadzenia robót budowlanych w zakresie przewidzianym w projekcie budowlanym stanowiącym integralny element wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Jak wynika bowiem z treści przedmiotowej uchwały, wspólnota mieszkaniowa wyraża zgodę na rozwiązania budowlane zamieszczone w projekcie budowy na działce nr [...] (Obr. [...], AM –[...]) hotelu zgodnie z dokumentacją wykonaną przez K. – P. sp. z o. o., ul. Sz. [...] we W. Jak wynika z opisanego powyżej zakresu przedmiotowego oświadczenia woli wspólnoty mieszkaniowej, nie odnosi się on do projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora do akt niniejszego postępowania, które sporządzone zostało przez P. s. c. Ponadto w ocenie Wojewody treść analizowanej uchwały jest również niespójna z wnioskiem o udzielenie pozwolenia/na budowę w kwestii obszaru objętego zainwestowaniem. W uchwale jest bowiem mowa o działce nr[...] , obiekt budowlany wskazany we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę obejmuje trzy działki ewidencyjne:[...], [...],[...] .
Ponadto organ odwoławczy uznał – niezależnie od wyżej opisanych uchybień, że kwestia "zabudowania" bądź też ograniczenia możliwości korzystania z własnościowego lokalu mieszkalnego, która znalazła się w kognicji Wspólnoty Mieszkaniowej D. [...] w Z., nie może eliminować możliwości zajęcia przez właściciela lokalu mieszkalnego decydującego stanowiska w kwestii dotyczącej jego indywidualnego interesu prawnego. Zdaniem Wojewody sporna inwestycja w kształcie przedstawionym przez wnioskodawcę, w szczególności w odniesieniu do lokali mieszkalnych, których okna znajdują się w ścianie północnej budynku położonego przy ul. D. [...], w sposób istotny ogranicza właścicielom tychże lokali możliwość dysponowania należącymi do nich nieruchomościami lokalowymi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ograniczenie nasłonecznienia lokali stanowi istotnie ograniczenie prawa do dysponowania lokalem mieszkalnym.
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, powinien zgromadzić materiał dowodowy w taki sposób, aby jego analiza nie pozostawiała wątpliwości w kwestii zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na sąsiedni budynek usytuowany przy ul. D. [...], jak również na poszczególne mieszkania tam znajdujące się. W szczególności ustalenia Starosty Z. powinny zmierzać w kierunku wyjaśnienia, na które z mieszkań znajdujących w budynku położonym przy D. [...] przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać w sposób istotnie ograniczający indywidualne interesy poszczególnych właścicieli. Powyższe ustalenia będę kluczowym elementem zagadnienia dotyczącego prawidłowości zakresu przedmiotowego oraz podmiotowego oświadczenia o prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu o prawidłowości przeprowadzonych ponownie przez Starostę Z. czynności wyjaśniających, będzie decydować nie tylko zgoda wyrażona w formie uchwały przez wspólnotę mieszkaniową, ale także aprobata zakresu inwestycji przez poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych, których indywidualne interesy mogą zostać naruszone w istotnym stopniu.
Mając na uwadze wyżej wskazane uchybienia, organ orzekający stwierdził, że organ pierwszej instancji, ponownie zajmując się przedmiotową sprawą powinien, wezwać inwestora, aby ten w sposób prawidłowy udokumentował przysługujące mu prawo do zabudowy działek budowlanych [...], [...], [...], uwzględniając jednocześnie przy tym zakres przedmiotowej inwestycji, która ma niewątpliwy wpływ na nieruchomość budynkową położoną przy ul. D.[...] w Z. Konieczne jest również to, aby Starosta Z. ponownie zajmując się przedmiotową sprawą wziął pod uwagę przepisy techniczno budowlane w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała A. Spółka z o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca Spółka zarzuciła decyzji Wojewody, wydanej w tej sprawie:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, poprzez jego niezastosowanie, i przyjęcie do rozpoznania odwołania I. Sz. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] r., podczas gdy, mocą powołanego przepisu, jedynie wspólnota mieszkaniowa, jako ogół mieszkańców ma legitymację do zaskarżenia decyzji, a nie mają jej poszczególni mieszkańcy indywidualnie;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 32 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że Starosta Z. rozpatrując wniosek inwestora w sposób nieprawidłowy ocenił wskazane w nim okoliczności, w kontekście powołanego przepisu, błędnie przyjmując, że oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością dotyczy jedynie działki o nr[...] , podczas gdy w przedmiotowym oświadczeniu mowa jest o całym obszarze objętym zamierzeniem inwestycyjnym a dotyczącym działek o nr ewidencyjnych [...], [...],[...];
I. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Starosta Z. w sposób nieprawidłowy ocenił wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w kontekście powołanego przepisu, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków, projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu P. N. w Z.zarówno w zakresie linii oraz powierzchni zabudowy, bryły budynku, a także zagadnienia dotyczącego zabudowy okien lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. D. [...] i odpowiada obowiązującym w powyższym zakresie przepisom prawa budowlanego;
II. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i mający zasadniczy wpływ na jej treść a polegający na przyjęciu, że wskazana przez inwestora uchwała nie uprawnia spółki "A." sp. z o.o. do przeprowadzenia robót budowlanych w zakresie przewidzianym w projekcie budowlanym stanowiącym integralną część wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jako że wspólnota mieszkaniowa wyraziła zgodę na rozwiązania budowlane zamieszczone w projekcie budowy na działce nr [...] , hotelu, zgodnie z dokumentacją wykonaną przez K. – P. sp. z o.o., gdy tymczasem do wniosku inwestor przedłożył projekt wykonany przez P. s.c. , podczas gdy uprawnienie P. s.c. do wykończenia projektu oraz oświadczenie K. - P. sp. z o.o. o przekazaniu uprawnień i udostępnieniu praw autorskich w/w spółce stanowi integralną część projektu budowlanego i przedłożone zostało organowi I instancji, jako załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Powołując się na przedstawione zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 30 kwietnia 2010r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 lipca 2010r. pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Należy przede wszystkim wyjaśnić m że w przepisie art. 1§1i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego , postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpniu 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzygnięciu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz zastosowanie przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącej, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych podjętych na wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wydanego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w ustawowo określonym zakresie kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że Sąd mimo kasacyjnego rozstrzygnięcia nie mógł orzec o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Z. z dnia[...] r. Ponadto Sąd nie kwestionuje – wbrew zarzutom skargi – prawa I. Sz. do zaskarżenia w toku instancji decyzji Starosty Z., wydanej w tej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Możliwość wniesienia odwołania wynikała ze statusu współwłaściciela nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania wnioskowanego obiektu. Takiej osobie przepis art. 28 ust. 2 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane gwarantuje udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony. Podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej, wynikające z przepisu art. 6 ustawy powoływanej wcześniej ustawy o własności lokali, na którą powołuje się skarżąca spółka, nie pozbawia poszczególnych członków tej wspólnoty prawa własności wyodrębnionych lokali w nieruchomości ( i współwłasności jej części wspólnych), a ten element jako kryterium przyjęte we wskazanym powyżej przepisie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane – decyduje o przymiocie strony w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu.
Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należą one do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji – jako postępowanie w sprawie administracyjnej – przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z racji obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość korzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji, uprawniających do wydania tego typu decyzji.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wynika zatem z niego jednoznacznie, że przesłanką wydania orzeczenia w tym trybie jest określony poprzez użycie słów "w całości lub w znacznej części", zakres czynności postępowania wyjaśniającego. Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Nie kwestionowany ani przez doktrynę, ani przez orzecznictwo wyjątkowy charakter orzeczenia wydawanego w warunkach art. 138 § 2 kpa, wyklucza stosowanie wobec niego wykładni rozszerzającej /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 1998; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981r., V SA 400/81, ONSA z 1981, Nr 2, poz. 88; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1983r., II SA 403/83; ONSA z 1983r., Nr 1, poz. 38/.
Konsekwencją tak radykalnego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania, należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II /z ewentualnym zastosowaniem art. 89/ kodeksu postępowania administracyjnego.
Istotna też jest wymagana - w sposób dorozumiany - przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu.
Zważyć jednak należy, że ustawodawca regulując tej rodzaj decyzji odwoławczej zastrzega, że ma ona zastosowanie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia omówionych powyżej czynności w zakresie wskazanym w omawianym przepisie.
Zatem istotne jest, aby ta niezbędność, czy konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających była ustalona przez organ odwoławczy w sposób prawidłowy, po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z obowiązującą koncepcją zasady dwuinstancyjności i innymi zasadami procesowymi, w tym zawartą w art. 77 § 1 kpa zasadą obligującą właściwy instancyjnie organ administracji publicznej do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym wcześniej przepisie art. 138 § 2 kpa uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą ponownego rozważenia przez organ pierwszej instancji ustaleń dotyczących terenu objętego wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym, zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponownego ocenienia przez tej organ kwestii spełnienia przez inwestora warunku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinnością dokładnego rozważenia indywidualnego interesu każdego z właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych i zakresu ochrony, jaki należy mu zagwarantować przy ewentualnym realizowaniu przedmiotowej inwestycji, szczególnie w kontekście przepisów § 13 i § 57 – 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto koniecznością uzyskania aprobaty wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnych właścicieli lokali dla zakresu wnioskowanej inwestycji.
Materiał sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny uprawnia jednak do uznania, że ocena dokonana w sprawie przez organ odwoławczy nie zasługuje na akceptację.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na terenie zainwestowania obowiązują ustalenia przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu P.N. w Z., uchwalonym przez Radę Miejską Z. w dniu[...]r. uchwałą Nr[...].
W tym akcie planistycznym teren, na którym ma być realizowana wnioskowana inwestycja oznaczony jest symbolem U4 z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę usługową, rozumianą w sposób wyjaśniony w § 2 pkt 14 uchwały, w którym pod literą a uwzględniono w tej zabudowie obiekty z zakresu hotelarstwa i turystyki (działki nr[...], [...], [...], obręb [...], AM-[...], położone przy ul. W.).
Sposób zabudowy terenu U4 – kształtowanie budynku – określony został na rysunku planu. Wynika z niego, że na części terenu wprowadzono nieprzekraczalną, a na części obowiązującą linię zabudowy. Pojęcia te zostały wyjaśnione w § 2 pkt 4 i 5 uchwały planistycznej.
W uznaniu Sądu nieuzasadnione są zastrzeżenia organu odwoławczego, co do prawidłowości przyjętej w projekcie budowlanym linii zabudowy od strony wschodniej, czyli od ulicy W. na działce nr[...]. Z rysunku planu wynika, że ustalono w uchwale planistycznej w tym miejscu nieprzekraczalną linię zabudowy, a nie jak twierdzi organ odwoławczy linię obowiązującą, którą wprowadzono dla terenu części działki nr[...].
Przyjęta w projekcie budowlanym linia zabudowy odpowiada – zdaniem Sądu – w poszczególnych odcinkach nieprzekraczalnej linii zabudowy i obowiązującej linii zabudowy w miejscach oznaczonych w części rysunkowej uchwały planistycznej.
Nie można też – w ocenie Sądu – wymagać od inwestora, który spełnia warunki określone przez lokalnego prawodawcę dla zamierzenia inwestycyjnego, aby wybrał inny wariant zabudowy, dopuszczony w akcie planistycznym. To inwestor ma prawo decydować, czy chce dostosowywać się w swoim zamierzeniu do wymagań o charakterze pierwszorzędnym, czy tylko alternatywnie dopuszczonych przez uchwałodawcę. Niezrozumiałe jest zatem sugerowanie inwestorowi innych rozwiązań projektowych, jeżeli proponowane przez niego w projekcie załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie naruszają prawa.
Wobec zebranego w sprawie materiału wątpliwości budzi też zasadność wskazań organu drugiej instancji, dotyczących prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli spełnienia przez niego warunku uzyskania pozwolenia na budowę określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej przywołanego.
Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisach z rejestru gruntów wynika jednoznacznie, że działki oznaczone numerami: [...], [...] i[...], obręb[...], AM-[...] w Z., na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, stanowiące własność Gminy Miejskiej Z., pozostają w użytkowaniu wieczystym w udziale [...]"A." Spółki z o.o. z siedzibą w Z. ul. S. S. [...].
Zważyć również należy, że sposób zabudowy działki nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką oznaczoną numerem[...], na której usytuowany jest wielomieszkaniowy budynek, został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu P.N. w Z., obowiązującego od dnia [...] r. i zasadne jest stwierdzenie Starosty Z., że współwłaściciele tej nieruchomości mogli kwestionować rozwiązania przyjęte w projekcie planu, czy ustalenia planu w sposób określony w ustawie z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Z tego też względu wątpliwości budzi zasadność odwoływania się organu orzekającego do przepisów § 13 i § 57- § 60 powołanego wcześniej rozporządzenia.
Inwestor bowiem podporządkował się ustaleniom uchwałodawcy. Sąd podziela też ocenę organu pierwszej instancji – kwestionowaną przez Wojewodę – co do tego, że przewidziane w projekcie doświetlenie pomieszczeń kuchennych poprzez pozostawienie niezabudowanej przestrzeni o powierzchni 4mx4m od strony południowej hotelu w optymalny sposób godził zapisy planu miejscowego z uwagami współwłaściciela budynku nr [...] przy ul. D.
Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że w przypadku wątpliwości, co do zapewnienia w obiektach dostępu do światła naturalnego (dziennego), organ odwoławczy – zdaniem Sądu – jest uprawniony do przeprowadzenia czynności samodzielnie w trybie art. 136 kpa bez naruszania zasady dwuinstancyjności.
Nie znajduje też podstaw prawnych rygorystycznie wskazany przez organ drugiej instancji wymóg zanalizowania zakresu oddziaływania wnioskowanego budynku na budynek sąsiedni, położony przy ul. D.[...], ustalenia interesu indywidualnego każdego ze współwłaścicieli tej nieruchomości i zakresu ochrony, jakiej należy mu udzielić oraz wymóg uzyskania akceptacji wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnych jej członków dla zakresu planowanej inwestycji.
Istotne też jest, że w procesie inwestycyjnym interes jednostki – w zamyśle ustawodawcy – jest chroniony uprawnieniem do uczestniczenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w charakterze strony. Ochrona jej interesu może być zapewniona w granicach określonych przez przepisy ustawy – Prawo budowlane, natomiast ewentualne naruszenia praw podmiotowych, wynikających z prawa własności mogą być ocenione w postępowaniu cywilnym i według przepisów kodeksu cywilnego.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał w sposób uzasadniony, aby rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i mając to na względzie, stosownie do przepisu art. 145§ 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien rozpatrzyć materiał sprawy w sposób wskazany w art. 77 § 1 kpa, uwzględniając uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i stosownie do przyjętych w sprawie ustaleń i oceny podjąć rozstrzygnięcie.
Ponadto – zdaniem Sądu – powinien zostać ustalony przez organ orzekający prawidłowy sposób oznaczania inwestora, ponieważ w różnych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy stosowana jest – również przez inwestora – pisownia A. Sp. z o.o. lub A. Sp. z o.o.