II SA/Wr 2331/01

II SA/Wr 2331/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Halina Kremis /przewodniczący/
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zapewnienia całodobowej ochrony terenu hałdy w S. przed dostępem osób niepowołanych oraz obowiązku przywrócenia zdewastowanej warstwy ochronnej hałdy oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją nr [...]z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31.01.1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) Starosta Powiatu W. zobowiązał A S.A. w S. do wykonania następujących obowiązków 1. zapewnienia całodobowej ochrony terenu hałdy w S. przed dostępem osób niepowołanych, 2. przywrócenia zdewastowanej warstwy ochronnej hałdy w efekcie nielegalnej eksploatacji (pozyskiwanie żużla pohutniczego) do stanu sprzed okresu dewastacji (uzupełnienia ubytków ziemią i nasadzenia zieleni), oraz ustalił terminy wykonania nałożonych obowiązków.
W uzasadnieniu wskazano, że kontrola przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. w dniu [...]r. wykazała prowadzenie na terenie hałdy nielegalnego pozyskiwania żużla pohutniczego z zawartością chromu i innych metali ciężkich, co stanowi potencjalne zagrożenie dla jakości wody pitnej m. W. oraz uzasadnia powstrzymanie dalszego rozkopywania hałdy i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. W wyniku rozprawy połączonej z wizją terenową w dniu [...]r. ustalono niemal całkowite zniszczenie warstwy ochronnej hałdy oraz jej stan zagrażający zdrowiu i życiu przebywających tam osób (utworzenie wyrw o znacznej głębokości i naruszenie struktury skarp grożące osunięciem). Stanowi to naruszenie warunków określonych w decyzji z dnia [...]r. Wojewody W., dopuszczającej na czas nie oznaczony pozostawienie na zewnętrznym terenie ochrony pośredniej ujęć wód podziemnych dla m. W. właściwie zrekultywowanego składowiska odpadów pohutniczych, pod warunkiem ukształtowania wierzchowiny składowiska i dokończenia prac rekultywacyjnych na jego zboczach.
Zgodnie ze stanowiskiem zespołu ekspertów sprecyzowanym przed wydaniem tej decyzji, zrekultywowana i zabezpieczona hałda odpadów hutniczych nie stanowi bezpośredniego zagrożenia wód podziemnych. Według oświadczenia złożonego na rozprawie przez przedstawiciela MPWiK Sp. z o.o. obecny stan hałdy wskutek emisji pyłów może stanowić zagrożenie dla jakości wody pitnej dla m. W.. Do przeciwdziałania dewastacji hałdy zobowiązany jest jej właściciel A S.A., zgodnie z § 7 umowy sprzedaży hałdy o przejęciu przez nabywcę wszystkich zobowiązań zbywcy w zakresie rekultywacji gruntów. Analogiczne stanowisko zajęła Prokuratura Rejonowa w O. w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie sygn. akt [...]. Przedstawiciel A S.A. nie był w stanie podać na rozprawie realnego terminu eksploatacji hałdy w sposób zorganizowany oraz poinformował, że do ochrony całej nieruchomości zatrudnia dwie osoby. Bez względu na charakter składowanych na hałdzie odpadów, powierzchnia jej musi posiadać warstwę ochronną zabezpieczającą przed emisją pyłów oraz możliwością ługowania zanieczyszczeń ze składowiska do wód podziemnych i powierzchniowych. Obowiązek zabezpieczenia powierzchni hałdy istnieje niezależnie od monitoringu gleby i wód w rejonie hałdy, gdyż jego nałożenie dopiero po stwierdzeniu przenikania zanieczyszczeń do środowiska glebowego i wodnego byłoby spóźnione.
W odwołaniu od tej decyzji A S.A. w S. zarzucił naruszenie art. 82 ustawy o kształtowaniu i ochronie środowiska, gdyż obowiązki wymienione w tym przepisie mogą być nałożone na jednostki organizacyjne, gdy zagrożenie środowiska jest skutkiem działalności gospodarczej, zaś Spółka nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej związanej z hałdą. Nielegalnej eksploatacji hałdy dokonują osoby trzecie, co wielokrotnie było zgłaszane policji. Jak ustalono, hałda podlega ochronie, więc nałożenie obowiązku zapewnienia ochrony nie zostało doprecyzowane. Przy określaniu zakresu i sposobu realizacji obowiązku należało wziąć pod uwagę faktyczne możliwości jego wykonania, zaś Spółka nie dysponuje środkami (koszt około [...]zł miesięcznie) na zapewnienie ochrony hałdy o powierzchni [...]ha.
Zgodnie z art. 20.1. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do rekultywacji na własny koszt zobowiązana jest tylko osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, zaś Spółka nie może być zaliczona do takich osób. Wymagane było stwierdzenie zagrożenia dla środowiska, a nie możliwości jego powstania, zaś prokurator umorzył dochodzenie wobec niewystąpienia zagrożenia środowiska w otoczeniu hałdy. Samo ustalenie, że hałda została rozkopana, za co odpowiada A S.A. jako właściciel, było niewystarczające do zastosowania art. 82 o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, ze starosta prawidłowo ocenił istniejący stan zagrożenia środowiska i możliwości wykonania obowiązku, którego adresatem jest spółka A. Zniszczenie warstwy ochronnej hałdy powoduje możliwość skażenia wód gruntowych metalami ciężkimi, zaś za stan hałdy odpowiedzialny jest jej właściciel. Hałda powstała jako efekt uboczny działalności gospodarczej, zaś Spółka przygotowuje się do podjęcia działalności polegającej na odzyskiwaniu surowców z hałdy. Spółka nie zabezpiecza hałdy w sposób należyty, skoro zatrudnia jedynie 2 strażników. Nie wykazała, aby koszt należytego zabezpieczenia miał wynieść około [...]zł lub aby nie była w stanie ponieść tego wydatku. Nie był uzasadniony zarzut nieprawidłowego doręczania odpisu decyzji.
W skardze na powyższą decyzję A S.A. w S. zarzucił 1. błędne ustalenie, że hałda stwarza zagrożenie dla gleb i wód podziemnych oraz 2. naruszenie art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, skoro ewentualne zagrożenie środowiska wynika z nielegalnej eksploatacji hałdy przez osoby trzecie i nie jest w żaden sposób związane z działalnością gospodarczą Spółki, oraz przez przyjęcie, że Spółka ma faktyczną możliwość wykonania nałożonego obowiązku. W uzasadnieniu skarżący podważał moc dowodową pism WJOŚ lub pominięcie wynikającego z nich ustalenia o niewystępowaniu pylenia hałdy i stwierdzenia o braku podstaw do przypuszczeń o możliwości wystąpienia bezpośrednich zagrożeń dla środowiska jak i dla zdrowia i życia ludzi ( (zanieczyszczeń terenów wodonośnych). Nie ma podstaw do nałożenia na Spółkę obowiązku rekultywacji hałdy w nawiązaniu do decyzji Wojewody z dnia [...]r. która została zrealizowana, a obecna dewastacja hałdy nie ma związku z działalnością skarżącego. Skarżący podtrzymał ponadto zarzuty powołane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał na wyniki badań żużla z hałdy doręczone do organu odwoławczego po wydaniu zaskarżonej decyzji. Do skargi dołączono ofertę cenową usług firmy ochroniarskiej dla pięciu pracowników ochrony, w kwocie [...]zł miesięcznie, oraz odpisy pism kierowanych przez skarżącego do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Komendy Wojewódzkiej Policji, w których zwracał uwagę na zagrożenie środowiska wynikające z nielegalnej działalności poszukiwaczy żelazochromu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196) w brzmieniu pierwotnym (do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. nr 133, poz. 885 – która w art. 1 pkt 49a stanowiła, że w art. 82 w ust. 1 skreśla się wyraz "gospodarczą") "Jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna, wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko, jest obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenia środowiska do stanu właściwego". Miał rację skarżący, że komentatorzy nie zmienili treści komentarza ("Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska – Komentarz pod red. J. Sommera wydanie drugie, poprawione i uzupełnione, Wrocław 1999 s. 379) w ślad za zmianą ustawy, co wcale nie oznaczało, że nowelizacja ta była pozbawiona znaczenia.
Jak wiadomo, zgodnie z art. 82 ust. 2 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, starosta, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, może ustalać, w drodze decyzji, zakres i sposób wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę interes społeczny, istniejący stan zniszczenia lub zagrożenia środowiska oraz możliwości wykonania obowiązku. W ocenie Sądu, który podziela w tym względzie stanowisko organów administracji, znaczenie stanu zagrażającego środowisku w odniesieniu do hałdy i jej otoczenia należało ustalać przy uwzględnieniu stanu wytworzonego ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia [...]r. W nawiązaniu natomiast do uzasadnienia zaskarżonej decyzji należało dostrzec omawiane oddziaływanie hałdy na wszystkie elementy środowiska, a nie jedynie w odniesieniu do wód. Dotyczyło to w szczególności gleby (art. 13 ust. 2 i 3 cyt. ustawy w związku z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), ale nie w znaczeniu nadawanym temu zakresowi ochrony mylnie przez skarżącego, jako dotyczącemu warstwy ochronnej hałdy, ale odnoszącemu się do gleb położonych w pobliżu hałdy i narażonych na oddziaływanie pochodzące z hałdy pozbawionej warstwy ochronnej. Nie hałda zatem podlegała ochronie i rekultywacji w toku działań podejmowanych przez organy w nin. sprawie (por. art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powołanej wyżej w związku z art. 20 tej ustawy), o ile nawet decyzja z [...]r. niezbyt udanie posługiwała się pojęciem rekultywacji, lecz traktowana była jako źródło dokuczliwości dla otaczającego środowiska. Należy powtórzyć, że skarżący nie nabył jedynie nieruchomości z hałdą, wobec której organy ochrony środowiska podjęły obecnie czynności w zakresie swojego działania, bez jakichkolwiek zaszłości prawnych, lecz nabył hałdę dopuszczoną warunkowo do dalszego istnienia na mocy ostatecznej decyzji łączącej możność jej posiadania z obowiązkiem utrzymywania warstwy ochronnej. O ile skarżący dążył do zmiany stanu prawnego wyznaczonego decyzją z [...]r., to nie mógł skutecznie tego osiągnąć w ramach nin. postępowania, lecz w odrębnym postępowaniu dotyczącym tej decyzji zgodnie z odpowiednimi instytucjami k.p.a., o którego wszczęcie nie wystąpił. W rozpoznawanej sprawie nie można było natomiast pominąć znaczenia skutków prawnych tej poprzedniej decyzji. Zresztą wbrew wywodom skarżącego nie można dopatrzeć się niespójności pomiędzy oferowanym przez niego materiałem dowodowym (zakładając powinność Kolegium uzyskania przed wydaniem decyzji opinii, którą skarżący dołączył po wydaniu decyzji, zatem nie wchodzącej w skład materiału dowodowego sprawy), a materiałem zgromadzonym w aktach sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Według tzw. stanowiska zespołu ekspertów, dołączonego do decyzji z [...]r., wody z pasa oddziaływania huty S. zawierały chrom i inne metale ciężkie w stężeniach nie przekraczających dopuszczalnych norm dla wody do picia, hałda nie stanowiła zagrożenia dla wód podziemnych, jednak niezbędne były działania profilaktyczne (kontrola stanu środowiska) oraz techniczne zabiegi minimalizujące zagrożenie migracji zanieczyszczeń do wód gruntowych (w tym ukształtowanie wypukłej bryły hałdy, wykonanie dokładnej izolacji wierzchowiny i zboczy z odprowadzeniem wód opadowych oraz zakończenie rekultywacji biologicznej).
Stwierdzono tam, że największe zagrożenie dla środowiska stanowią pyły zakumulowane w glebach, zawierające chrom oraz inne metale ciężkie. Charakteryzując stopień zagrożenia dla środowiska ze strony hałdy skarżący był niekonsekwentny, bowiem występując do odpowiednich organów o zapewnienie jej ochrony przed dewastacją ze strony osób trzecich, ale na koszt tych organów, podkreślał wysoki stopień zagrożenia ekologicznego ze strony hałdy w obecnym stanie, gdy natomiast okazało się, że powinien ochraniać hałdę na własny koszt, zagrożenia tego już nie dostrzegał. Organy administracji początkowo powoływały się na sam bezsporny fakt prowadzenia na terenie hałdy nielegalnego pozyskiwania żużla pohutniczego z zawartością chromu i innych metali ciężkich, tworzący stan potencjalnego zagrożenia dla jakości wody pitnej m. W. (uzasadnienie decyzji nr [...]z dnia [...]r., następnie uchylonej ze względów formalnych). W tym też kierunku zmierzały oceny stanu zagrożenia środowiska w toku postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tzn. nie badano rzeczywistego stanu zagrożenia środowiska ze strony hałdy pozbawionej warstwy ochronnej, lecz stwierdzono stan zagrożenia z uwagi na naruszenie stanu nakazanego decyzją z [...]r. (wizje terenowe pracowników ochrony środowiska). W podsumowaniu tych badań Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (pismo z dnia [...]r.) opisał stan środowiska w pobliżu hałdy w sposób zbieżny z obecnymi twierdzeniami skarżącego, podkreślając nadal stan potencjalnego zagrożenia dla gleb i wód podziemnych tego rejonu z uwagi na zniszczenie zboczy hałdy. Nieznana organom administracji ocena ekologiczna żużla z hałdy, dołączona do akt przez skarżącego po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie odnosiła się do stopnia zagrożenia środowiska wynikającego z dewastacji hałdy, lecz charakteryzowała właściwości odpadów składowanych w hałdzie. Ostatecznie stan faktyczny sprawy uległ wyjaśnieniu w sposób przedstawiony przez skarżącego, stąd też za nieistotne uznać należało powołane w skardze uchybienia procesowe organów przy gromadzeniu dowodów i przytaczaniu stanu faktycznego. Przy dokonywaniu ocen prawnych należało jednak położyć nacisk na pojęcie zagrożenia dla środowiska, którego przejawy ustalono, oraz znaczenie stanu prawnego wyznaczonego decyzją z [...]r. Skarżący twierdził wreszcie, że nie prowadzi działalności wpływającej szkodliwie na środowisko (cyt. art. 82 ust. 1 ustawy). Jak już wyjaśniono, ustawodawca wcale nie wymagał, aby była to działalność gospodarcza. Skarżący bez wątpienia był jednostką organizacyjną (art. 3 pkt 8 ustawy). Było niewątpliwe, że nabył hałdę w celu gospodarczym, chociaż do jej przemysłowego wykorzystania nie doszło z nieustalonych przyczyn.
W odniesieniu do hałdy wystąpiły zatem ze strony skarżącego zaniedbania w ochronie hałdy przed niepowołanym dostępem osób trzecich oraz zaniechanie jej gospodarczego wykorzystania, jako składnika przedsiębiorstwa. W tym ujęciu były to jednak części składowe działalności gospodarczej skarżącego, zatem również działania w sensie art. 82 ust. 1 ustawy. Nie można bowiem twierdzić, że skarżący byłby zobowiązany do podjęcia działania w celu ochrony środowiska zagrożonego dopiero wskutek eksploatacji przemysłowej hałdy, zaś powinien być z tego obowiązku zwolniony dlatego, że zagrożenie to wynika z zaniechania eksploatacji i ochrony hałdy, jednak wywołującego skutki sprzeczne z prawem i decyzją administracyjną z [...]r.
Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.
KK/26.07.04