II SA/Wr 233/23

II SA/Wr 233/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 4 pkt 3, pkt 3a, art. 95 pkt 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77b par. 1, art. 107 par. 3 i art. 11, art. 79 par. 1a w zw. z art. 10 par. 1 oraz art. 9 i 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Oleśnicy z dnia [...] r. o odmowie zatwierdzenia projektu podziału działek nr [...] i nr [...], [...], obręb R., stanowiących własność Ł. G. (dalej także jako skarżący).
Z akt wynika że skarżący wystąpił do Burmistrza o zatwierdzenie podziału działek nr [...] i nr [...] objętych księgą wieczystą nr WR1E/[...] na siedem nowych działek oznaczonych numerami od [...] do [...]. Skarżący wnioskował o dokonanie podziału w trybie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (alej jako u.g.n.) w celu wydzielenia działek niezbędnych (każdej z nich) do korzystania z jednego budynku mieszkalnego z jednoczesnym nałożeniem przy zawieraniu umów przenoszących własność obowiązku ustanowenia na rzecz każdoczesnych właścicieli nowo nabywanych działek nieodpłatnych i nieograniczonych w czasie służebności polegających na prawie wejścia na teren sąsiedniej działki gruntu jako nieruchomości obciążonej, celem umożliwienia dostępu do elewacji wschodniej i dachu budynku posadowionego na danej działce. Z uzasadnienia wniosku wynika, że na działkach nr [...] i nr [...] wybudowanych zostało na podstawie odrębnych zgłoszeń siedem budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Inwestor uzyskał także zaświadczenia właściwego organu o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomień o zakończeniu budowy tych budynków. W związku z opisaną inwestycją deweloperską skarżący zawarł umowy w których zobowiązał się do przeniesienia na nabywców prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu zabudowaną domem jednorodzinnym. W dziale III księgi wieczystej ujawnione zostały roszczenia wynikających z tych umów. Wnioskodawca oświadczył także, że na mocy ww. umów strony zobowiążą się do ustanowienia opisanej wcześniej służebności. W jego ocenie, projektowany podział spełnia kryteria prawidłowości i racjonalności korzystania z istniejących już na gruncie budynków i urządzeń jako elementów składowych działki budowlanej.
Pismem z dnia 18 października 2022 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że wniosek wymaga złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów. Przywołując przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. Burmistrz wyjaśnił, że powziął wątpliwość co do możliwości podziału w zaproponowanym kształcie, gdyż projektowane do wydzielania granice nowych działek przebiegają po ścianie budynków. Taki podział narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie i powoduje, że wydzielenie działek w takim kształcie uniemożliwi prawidłowe i racjonale korzystanie z nowych budynków. Takie korzystanie uniemożliwi także brak odpowiedniej sieci energetycznej. Dodatkowo organ stwierdził, że planowanych jest wydzielenie siedmiu działek, podczas gdy w oparciu o art. 95 pkt 7 u.g.n. może być wydzielona tylko jedna działka z jednym budynkiem Pismo to odręczono stronie w dniu 19 października 2022 r.
W dniu 5 grudnia 2022 r. Burmistrz wydał decyzję o odmowie wnioskowanego podziału. W uzasadnieniu organ wskazał, że podział ma być przeprowadzony niezależenie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ma dojść do wydzielenia działek budowlanych niezbędnych do korzystania z budynków mieszkalnych oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr od [...] do [...]. Podstawę podziału stanowi więc przepis art. 95 pkt 7 u.g.n., zgodnie z którym może on nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego w celu wydzielenia działki budowlanej której definicja została określona w art. 4 pkt 3 a u.g.n. Organ powziął jednak wątpliwość co do możliwości podziału nieruchomości w oparciu o art. 95 u.g.n. wskazując, że proponowane do wydzielenia działki mają powierzchnię od 296 do 300 m2 z szerokością frontu działek około 12m, podczas, gdy w planie miejscowym ustalono minimalna powierzchnię nowo wydzielanych działek 600 m2 z szerokością frontu 22 m. Nadto granice wydzielanych działek przebiegają po ścianach budynków, co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wydzielenie działek w takim kształcie uniemożliwi prawidłowe i racjonale korzystanie z tych budynków. Ponadto wykonane zostały przyłącza energetyczne do budynków ale nie została wybudowane sieć energetyczna, zatem nie można uznać, że działki są wyposażone w urządzenia infrastruktury technicznej, które mają umożliwić prawidłowe i racjonale korzystanie z budynków. Zdaniem organu nie został także spełniony warunek "konieczności" wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania uniemożliwiał właścicielowi korzystania z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem. Wnioskowane do podziału działki stanowią już działki budowlane przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które zapewniają konieczną obsługę dla posadowionych na niej budynków mieszkalnych. Zatem jeżeli działki nr [...] i [...] są już działkami budowlanymi nie ma podstaw do zrealizowania celu z art. 95 pkt 7 u.g.n.
Opisana decyzja doręczona została skarżącemu w dniu 23 grudnia 2022 r.
W dniu 22 grudnia 2022 r. do Burmistrza wpłynęło pismo wnioskodawcy stanowiące odpowiedź na pismo organu z dnia 18 października 2022 r. w którym zarzucono, że Burmistrz nie jest właściwy do oceny zgodności budowy z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz, że z § 12 i §13 ww. rozporządzenia wynika, że dopuszczalne jest sytuowanie budynków ścianą bez okien i drzwi przy granicy działki. Poinformowano także, że wykonane zostały przyłącza energetyczne oraz przywołano orzeczenie NSA wskazujące na możliwość wydzielenia w na podstawie art. 95 pkt 7 więcej niż jednej działki.
Burmistrz przekazał powyższe pismo organowi odwoławczemu kwalifikując je jako odwołanie. W dniu 30 grudnia 2022 r. skarżący złożył jednak odrębne pismo stanowiące odwołanie. Kwestionując w nim decyzję organu I instancji zarzucił naruszenie:
1) art. 79 a § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez niepoinformowanie strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz niepouczenie, że brak wyjaśnień i uzupełnienia złożonej dokumentacji może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, brak wyznaczenia stronie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów;
2) art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;
3) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, poprzez naruszenie zasady równego traktowania;
4) art. 7a § 1 k.p.a. - poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej na niekorzyść strony;
5) art. 81 a § 1 k.p.a. - poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony;
6) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niewskazanie w uzasadnieniu prawnym wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;
7) art. 95 pkt 7 oraz art. 4 pkt 3 a u.g.n. - poprzez ich błędną wykładnię;
8) § 12 i innych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie - poprzez wydanie decyzji w oparciu o ich nieuzasadnioną prawnie interpretację, a co za tym idzie z przekroczeniem kompetencji.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podkreśliło, że przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. stanowi jeden z wyjątków od ujętej w art. 93 ust. 1 u.g.n. zasady, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu podlega on ścisłej interpretacji. W przypadku wątpliwości co do możliwości zastosowania ww. regulacji, bezwzględne pierwszeństwo stosowania powinny mieć przepisy ogólne art. 93 ust. 1, 2 i 5 u.g.n. Jeżeli zatem art. 95 pkt 7 u.g.n. przewiduje, że podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej "niezbędnej" do korzystania z budynku mieszkalnego, to sytuacja ta nie dotyczy każdego podziału w celu wydzielenia działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n. Zdaniem Kolegium, z pewnością nie było intencją prawodawcy wprowadzenie dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi generalnego odstępstwa od konieczności przeprowadzenia podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, (w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Dlatego wydzielenie działki gruntu na podstawie ww. przepisu musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie "dopuszczalne", czy też "korzystne". A zatem, o ile dotychczasowy stan faktyczny nieruchomości - obejmujący m.in. jej kształt i powierzchnię, dostęp do infrastruktury, a także sposób zagospodarowania terenu (w tym położenie budynków w granicach nieruchomości) - a także przeznaczenie nieruchomości, umożliwiają korzystanie z budynku mieszkalnego, to w ocenie Kolegium, nie ma podstaw do zastosowania ww. szczególnego trybu podziału. Przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi bowiem o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce budowlanej, przez co należy rozumieć podział w oparciu: o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. W szczególności omawiany lex specialis nie może stanowić podstawy do pomijania założeń planu miejscowego.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że interpretacja art. 95 pkt 7 u.g.n. (jako przepisu szczególnego) prowadząca de facto do upowszechnienia jego stosowania na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, miałaby również ten skutek, że umożliwiałaby uchylanie się od obowiązku opłaty adiacenkiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym.
Zdaniem Kolegium głównym czynnikiem determinującym możliwość zastosowania omawianego trybu podziału powinien być stan faktyczny nieruchomości obejmujący m.in. jej kształt, dostęp do infrastruktury, a także sposób zagospodarowania (w tym położenie innych budynków i urządzeń w jej granicach). Nie można jednak pomijać ogólnej oceny, czy w danym stanie faktycznym działka budowlana (w znaczeniu art. 4 pkt 3a u.g.n.) - niezbędna dla prawidłowego korzystania z istniejącego budynku mieszkalnego - może być wydzielona zgodnie z ustaleniami planu miejscowego.
Organ odwoławczy stanął również na stanowisku, że przepis art. 95 pkt 7 u.g.n dopuszcza wydzielenie większej liczby działek budowlanych, każdej niezależnie od ustaleń planu miejscowego dla odrębnego istniejącego budynku mieszkalnego (co strona argumentuje w uzasadnieniu odwołania).Jednakże również w takim przypadku każda z wydzielanych w tym trybie działek budowlanych musi spełniać warunek niezbędności do korzystania ze znajdującego się na niej budynku w sposób prawidłowy i racjonalny. Jeśli choćby jedna z projektowanych w tym celu działek gruntu nie spełnia opisanych wyżej kryteriów, powołany przepis nie może znaleźć zastosowania i podział nie może być zatwierdzony. Zauważyć również należy, że w powołanych przepisach prawa nie określono w sposób jednoznaczny kryteriów uznania działki budowlanej za niezbędną do korzystania z budynku mieszkalnego. Każdy przypadek należy zatem traktować indywidulanie, unikając automatyzmu.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że poddana podziałowi nieruchomość składa się z dwóch działek budowlanych, odpowiednich dla prawidłowego korzystania z posadowionych na nich budynków mieszkalnych. Treść mapy z projektem podziału nieruchomości wskazuje, że ukształtowanie i wielkość powierzchni nieruchomości w granicach działek nr 9/5 i 9/6 umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z sześciu spośród siedmiu znajdujących się na niej budynków. Wyjątek stanowi jedynie wschodni budynek znajdujący się na terenie działki gruntu nr [...]. Jego wschodnia elewacja leży bowiem na linii wschodniej granicy nieruchomości objętej żądaniem wnioskodawcy. Natomiast granicząca z tym budynkiem od wschodu działka nr [...], stanowi odrębną nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym która nie jest i nie może być przedmiotem niniejszego postępowania (por. treść księgi wieczystej księgi wieczystej nr WR1 E/00[...]). Projektowany podział nie zakłada zatem poprawy sposobu korzystania z tego budynku poprzez zapewnienie dostępu do jego wschodniej elewacji (szerzej o tym aspekcie korzystania z budynków w dalszej części uzasadnienia).
Natomiast poza wschodnią elewacją ww. budynku, w istniejącym stanie faktycznym - w tym geodezyjnym - właściciel przedmiotowej nieruchomości może w sposób prawidłowy i racjonalny korzystać ze wszystkich budynków mieszkalnych. W ocenie Kolegium nie ma zatem konieczności wydzielania dla każdego z budynków mieszkalnych działek budowlanych. Nie są one "niezbędne" w rozumieniu art. 95 pkt 7 u.g.n. Wyjątkowy tryb służący wydzieleniu działki budowlanej z większej nieruchomości nie może znajdować zastosowania w odniesieniu do podziału nieruchomości stanowiącej już działki budowlane w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 3a ustawy, na mniejsze działki ewidencyjne. Nie służy on bowiem do realizacji powyższego celu.
Kolegium zgodziło się także ze stanowiskiem organu I instancji, że proces inwestycyjny zabudowy działki najpierw oznaczonej nr [...] (potem nr [...] i [...]) w którym także uczestniczył wnioskodawca najprawdopodobniej służył uniknięciu wynikających z planu miejscowego ograniczeń w zabudowie, celem jej intensyfikacji de facto w sposób sprzeczny z przepisami aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę, że odwołujący się świadomie uczestniczył w procesie który ukształtował obecny stan faktyczny, nie sposób zgodzić się, że odmowa dokonania wnioskowanego podziału jest tożsama z ingerencją w prawo własności. W szczególności bowiem, w istniejącym stanie faktycznym właściciel przedmiotowej nieruchomości może korzystać ze wszystkich budynków mieszkalnych, w taki sam sposób jak gdyby wydzielono dla nich odrębne działki gruntu.
Wskazując na powyższe okoliczności Kolegium stwierdziło, że nie dostrzega w proponowanym podziale "niezbędności", rozumianej jako "konieczność" wydzielenia działek gruntu zapewniających możliwość prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych. Sprzedaż budynków mieszkalnych nie stanowi bowiem "korzystania" z nich, rozumianego jako faktyczne użytkowanie tych budynków zgodne z ich przeznaczeniem.
Jednocześnie brak podziału nie pozbawia właściciela nieruchomości możliwości zbycia znajdujących się na niej budynków mieszkalnych. Umowa sprzedaży budynku mieszkalnego może obejmować wraz z nim nie tylko prawo własności wyodrębnionej dla niego działki gruntu, lecz również udział w prawie własności gruntu, w granicach całej nieruchomości. W szczególności jednak, nie jest celem przepisu szczególnego art. 95 pkt 7 u.g.n. dokonanie podziału umożliwiającego najbardziej opłacalne zbycie budynków mieszkalnych wraz z prawem do gruntu.
Kolegium zauważyło również, że nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne od argumentowanego powyżej (w ocenie Kolegium błędne) - czyli gdyby, hipotetycznie, biorąc pod uwagę nasycenie zabudową istniejących działek przyjąć, że można niejako "usankcjonować" istniejący stan rzeczy wydzielając dla każdego z budynków odrębną działkę gruntu celem umożliwienia właścicielowi korzystniejszego ich zbycia, proponowany podział i tak nie spełniałaby warunku niezbędności. Żadna z działek gruntu proponowanych w przedmiotowym projekcie podziału nie stanowiłaby bowiem działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n. Żadna z nich nie umożliwia bowiem prawidłowego i racjonalnego korzystania z poszczególnych budynków. Pomimo, że mają one zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz w wystraczającym stopniu są wyposażone w infrastrukturę techniczną, to jednak – w ocenie organu - ich kształt i powierzchnia w zestawieniu z usytuowaniem budynków względem ich granic nie spełniają powyższych warunków. Działki te nie są nawet wystarczające dla korzystania z budynków.
Kolegium wyjaśniło, że negatywna ocena tego zagadnienia wynika z tego, że projektowane linie podziału poprowadzone są po wschodnich ścianach budynków. Takie usytuowanie budynków wolnostojących względem granic działek nie daje możliwości korzystania z nich bez konieczności wejścia na teren działek gruntu przeznaczonych dla sąsiednich budynków. Jednocześnie prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku mieszkalnego wolnostojącego nie zapewnia działka gruntu która wymaga służebności korzystania z sąsiedniej działki gruntu celem zapewnienia dostępu od elewacji budynku (co proponuje wnioskodawca). Nawet jeśli istnieje taka praktyka, to powinna być ona ograniczana do sytuacji, gdy nie ma innej możliwości podziału, jak w przypadku projektowanej działki nr [...], na której wschodniej granicy - będącej zarazem granicą nieruchomości - znajduje się ściana jednego z budynków. Natomiast w przypadku pozostałych budynków, teoretycznie istnieje możliwość zaprojektowania działek gruntu umożliwiających dostęp do wszystkich elewacji. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że zasadnym jest (z takiej perspektywy) nawiązanie do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Normy określające usytuowanie budynków względem granic mają bowiem gwarantować dostęp do budynku ze wszystkich stron, co jest niezbędne do korzystania z niego w prawidłowy i racjonalny sposób, choćby celem bieżącej konserwacji. Zatem - nawet abstrahując od oceny, że w niniejszym przypadku nie ma podstaw do zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n - projektowane działki gruntu nie są niezbędne do korzystania z budynków mieszkalnych, w tym sensie, że nie zapewniają korzystania z każdego z nich w sposób prawidłowy i racjonalny, a więc nie są nawet wystarczające.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności:
1/ art. 79a § 1 i § 2, a także art. 10 § 1 k.p.a., albowiem w piśmie z dnia 18 października 2022 r. wnioskodawcę poinformowano o przesłankach wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia proponowanego podziału. Choć nie wyznaczono w nim terminu na uzupełnienie dokumentów i argumentacji, ani nie zawiadomiono go o zakończeniu postępowania, to od dnia doręczenia ww. pisma, tj. 19 października 2022 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. 5 grudnia 2022 r., upłynął okres przeszło półtora miesiąca. Strona miała zatem możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu posiadając zarazem wiedzę o wstępnym stanowisku organu. Jednocześnie ani treść pisma wnioskodawcy z dnia 22 grudnia 2022 r. - stanowiącego odpowiedź na wystąpienie Burmistrza z dnia 18 października 2022r. - ani załączone do niej dokumenty, nie mają wpływu na wynik postępowania. Nie mogły, bowiem zmienić treści rozstrzygnięcia. Z tego względu nawet gdy przyjąć, że ww. przepisy zostały naruszone, to byłoby to uchybienie mające wymiar czysto formalny, bez znaczenia dla oceny istoty sprawy;
2/ art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż przepisy te nie powinny być interpretowane w taki sposób, ażeby uniemożliwiać korektę błędnego stanowiska. Zmiana oceny prawnej wynikająca z zapoznania się z orzecznictwem sądów administracyjnych, stanowi uzasadnioną przyczynę odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tym bardziej, jeżeli dotychczasowa praktyka była niezgodna z istotą art. 95 pkt 7 u.g.n.
3/ art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia, natomiast odmienna ocena prawna i faktyczna nie przesądza o naruszeniu tych przepisów.
Zdaniem Kolegium nie naruszono także przepisów prawa materialnego. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena przesłanek zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. była prawidłowa, a także oparta na adekwatnej do okoliczności faktycznych wykładni przepisów art. 4 pkt 3a u.g.n. oraz § 12 i innych ww. rozporządzenia – co dla rozstrzygnięcia sprawy ma kluczowe znaczenie.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Ł. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając:
1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie poinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, braku udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, nie wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów;
- art. 7 i 7a k.p.a. w zw. z 81a § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony oraz rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony,
- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania i odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 95 pkt 7 i art. 4 pkt 3a u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię.
Zarzucając powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, między innymi, że skarżący nabył działkę nr [...] sąsiadującą ze wschodnim budynkiem znajdującym się na działce nr [...], co ma istotne znaczenie dla ustanowienie odpowiedniej służebności polegającej na prawie wejścia na teren sąsiedniej działki gruntu, jako nieruchomości obciążonej, celem umożliwienia dostępu do wschodniej elewacji i dachu budynku.
Wyjaśnił także, że kierując się dotychczasową praktyką inwestor złożył w październiku 2021 r. wniosek o podział. Wobec stanowiska organu wskazującego, że ze względu na brak infrastruktury technicznej oraz usytuowanie granicy działek wzdłuż ścian budynku niemożliwe jest prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku, wnioskodawca cofnął wniosek celem jego uzupełnienia i wykazania, że zapewniony został dostęp do odpowiedniej infrastruktury technicznej.
Po wybudowaniu infrastruktury i zapewnieniu w umowach deweloperskich zobowiązania do ustanowienia służebności dostępu do ścian i dachu budynków położonych na granicy projektowanych działek, skarżący w dniu 21 września 2022r. złożył ponownie wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działek na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. Skarżący zaznaczył, że w maju 2022 r. otrzymał informację organu gminy o zmianie stanowiska w kwestii zatwierdzenia podziału, ale inwestycja była w trakcie realizacji a tym samym jego zdaniem, organ nie powinien wobec takiej inwestycji zmieniać dotychczasowego stanowiska. Skarżący potwierdził także, że otrzymał pismo Burmistrza z dnia 18 października 2022 r. jednak zauważył, że nie udzielono mu w nim niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, nie wyznaczono również terminu na wypowiedzenie się co do zebranych materiałów, naruszając tym samym art. 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79a § 1 i 2 k.p.a. Z treści ww. pisma organu strona odczytała jedynie, że konieczne jest złożenie dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w kwestii wykonania przyłączy elektrycznych oraz instalacji elektrycznej o które dokonując dodatkowych nakładów (wobec opieszałości Tauronu) postarał się, składając stosowna dokumentację wraz z pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. W tej dacie decyzja była już jednak wydana, co oznacza, że jego pismo nie zostało uwzględnione przy jej wydawaniu lecz potraktowane jako odwołanie. Tym samym Burmistrz Oleśnicy bez wzywania strony, bez wyznaczania terminu do ustosunkowania się, bez informacji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji, wbrew art. 81a § 1 kpa rozstrzygnął wątpliwości na niekorzyść strony.
Zdaniem skarżącego wskazane naruszenie zasad z art. 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79a § 1 i 2 k.p.a., jak to SKO opisało: "mające wymiar czysto formalny bez znaczenia dla istoty sprawy", zaważyło w istotny sposób na rozstrzygnięciu. Zdaniem strony, gdyby została ona bowiem jasno poinformowana przez organ - poprzez udzielenie wyjaśnień i wskazówek oraz wyznaczenie terminu do ustosunkowania się – o przyczynach odmowy podziału, będąc od czerwca 2022 r. właścicielem działki nr [...] sąsiadującej ze wschodnią ścianą budynku znajdującego się na działce nr [...], mogłaby przedstawić podział działek uwzględniający dojście do każdej ze ścian budynku bez ustanawiania służebności. Naruszenie przepisów postępowania w tym wypadku miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący, wykorzystując fakt posiadania sąsiedniej nieruchomości, w dacie wydania decyzji odmownej był w stanie zaprojektować działki gruntu umożliwiające dostęp do wszystkich elewacji. Organ II instancji przy wyrokowaniu na temat istotności naruszeń przepisów postępowania nie wziął natomiast pod uwagę faktu, że strona znając z odpowiednim wyprzedzeniem stanowisko organu I instancji, mogła jako właściciel kolejnej działki nr [...] zapewnić prawidłowe i racjonalne korzystanie z niej w świetle ustaleń organu administracji (karta nr 5 decyzji SKO), zatem zgodnie z linią wskazaną przez SKO projektowany wtedy podział zakładał by poprawę sposobu korzystania z wszystkich budynków.
W kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono, że wskazana przez organy interpretacja przepisów art. 4 pkt 3a i 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest niezgodna z jego treścią i celem jakiemu służą przepisy prawa materialnego, nadto prowadzi do ograniczenia konstytucyjnego prawa do rozporządzania swoją własnością.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że zarówno ona jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzję o odmowie podziału nieruchomości przy zastosowaniu art. 95 pkt 7 u.g.n.
Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że postępowanie o podział geodezyjny nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym konkretyzowanym przez wydanie decyzji administracyjnej. Przy rozpatrywaniu sprawy o dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości zastosowanie znajdują zatem przepisy prawa materialnego zwarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy procesowe zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W kontekście przywołanych regulacji istotne także jest, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na zasadzie skargowości. Prowadzone było na wniosek strony – właściciela działek nr [...] i [...], który domagał się podziału tych działek (objętych jedną księgą wieczystą nr WR1E/[...]) na siedem nowych działek oznaczonych nr od [...] do [...], w celu wydzielenia działek niezbędnych do korzystania z jednego budynku mieszkalnego (każdego usytuowanego na jednej z przewidzianych do wydzielenia działek) z jednoczesnym nałożeniem przy zawieraniu umów przenoszących własność obowiązku ustanowenia na rzecz każdoczesnych właścicieli nowo nabywanych działek nieodpłatnych i nieograniczonych w czasie służebności polegających na prawie wejścia na teren sąsiedniej działki gruntu jako nieruchomości obciążonej, celem umożliwienia dostępu do elewacji wschodniej i dachu budynku posadowionego na danej działce.
Wobec tak sformułowanego wniosku organ zobowiązany był rozstrzygnąć wszczętą nim sprawę w granicach zawartego żądania, kierując się regułami procesowymi wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wyniki tej oceny powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzony zgodnie z wymogami art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.
Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organy nie wywiązały się z opisanych wyżej obowiązków procesowych.
Wyjaśnienie powyższej oceny wymaga najpierw odwołania się do przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę orzekania w niniejszej sprawie. W tym względzie zaznaczyć trzeba, że Sąd podziela stanowisko, iż w przypadku, gdy dotychczasowa zabudowana już działka ma być przedmiotem podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. podział taki jest możliwy, jeżeli zmierza do wydzielenia tej części dzielonej nieruchomości, która – tworząc działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n. – zapewni zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się urządzeń. Zgodnie art. 95 pkt 7 u.g.n. celem podziału jest bowiem wydzielenie działki "niezbędnej" do korzystania z budynku mieszkalnego. Omawiany przepis służy zatem utworzeniu dla już istniejącego budynku mieszkalnego działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami jakie powinny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany (por. NSA w wyroku z dnia 16 października 2013 r. I OSK 1027/12, z dnia 3 września 2021 r. I OSK 2631/20, CBOSA). W przywołanym wyżej wyroku z dnia 3 września 2021r. NSA zaakceptował stanowisko wyrażone w literaturze, że celem wydzielenia działki (o której mowa w art. 95 pkt 7 u.g.n.) jest powstanie działki budowlanej (art. 4 ust.3a u.g.n.) której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenia w infrastrukturę techniczną umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonale korzystanie z budynków i urządzeń na nich położonych (M Wolanin, Podziały i scalenia nieruchomości, CH Beck Warszawa 2011, s. 187 i następne). W związku z tym, w orzecznictwie przyjęto, że dokonywany w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. podział nie może nastąpić, jeżeli wydzielana działka budowlana uniemożliwiałaby zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych. Orzekające w sprawie podziału organy, powinny zatem skupić swoją uwagę na tym, czy wydzielana działka budowlana spełnia parametry wynikające z art. 4 pkt 3 a u.g.n. aby następnie pod tym kątem sprawdzić, czy projektowany podział umożliwi właścicielom prawidłowe i racjonale korzystanie z budynku mieszkalnego i urządzeń położonych na tej działce (por. NSA w wyroku z dnia 2 października 2009 r. I OSK 5/09, CBOSA). Z powyższego wynika, że w postępowaniu o podział nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. przedmiotem oceny organu nie jest nieruchomość dzielona lecz działka z niej wydzielana zabudowana budynkiem mieszkalnym. Pogląd, że nieruchomość dzielona, jako całość, zapewnia możliwość korzystania budynku posadowionego na tym gruncie [wskazywany jako przeszkoda podziału] uznany został za ograniczający w sposób niedopuszczalny prawa właściciela a nadto za niezgodny z gramatyczną treścią przepisu i celem któremu służy (tak NSA w wyroku z dnia 16 października 2013 r. I OSK 1027/12, CBOSA). Nie budzi także wątpliwości, że omawiany przepis obejmuje sytuację, w której ma dojść do wydzielania więcej niż jednej działki budowalnej – jak wyjaśniono w orzecznictwie, inne rozumienie tego przepisu byłoby nielogiczne i skutkowałoby koniecznością wydawania wielu odrębnych decyzji podziałowych w przypadku żądania obejmującego wydzielenie kilku działek z jednej nieruchomości (por. NSA w wyroku z dni 9 grudnia 2016 r. I OSK 451/13 oraz z dnia 3 września 2021 r. I OSK 2632/20, CBOSA). Zauważa się także, że wydzielenie działki budowanej na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. jest możliwe, gdy dla korzystania z posadowionego na konkretnej działce budynku nie jest konieczne korzystanie z całego areału (całej powierzchni działki).
Uwzględniając zaprezentowane wyżej poglądy, Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że w postępowaniu o podział nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. przedmiotem oceny organów nie jest nieruchomość dzielona lecz działka z niej wydzielana zabudowana budynkiem mieszkalnym. Tym samym stosowanie art. 95 pkt 7 u.g.n., w tym analiza przesłanki niezbędności wydzielania działek budowlanych dla istniejących już na dzielonej działce budynków mieszkalnych, winna być dokonywana z perspektywy parametrów wymienionych w art. 4 pkt 3a u.g.n. decydujących o tym, że wydzielane działki gruntu (a nie cała dzielona nieruchomość) spełniają kryteria przynależne działce budowlanej. Chodzi bowiem o to, aby wydzielony grunt jako teren wokół budynku mieszkalnego umożliwiał prawidłowe, racjonale i zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wykonywanie prawa własności a w szczególności właściwe korzystanie z wydzielonego mienia (gruntów i części składowych) jako pewnej całości techniczno-użytkowej.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy rozpoznające złożony w niniejszej sprawie wniosek miały rozważyć i ocenić, czy zaproponowany podział – z perspektywy działek wydzielanych, a nie działki dzielonej - spełnia wymogi wynikające z art. 95 pkt 7 w związku z art. 4 pkt 3a u.g.n. Z tego obowiązku organy nie wywiązały się jednak w sposób należyty. W uzasadnieniach obu decyzji brak wszechstronnej i dokładnej oceny tej kwestii.
Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że według organu odwoławczego zasadniczą przyczyną odmowy zatwierdzenia podziału było ustalenie braku niezbędności podziału wynikające z tego, że dotychczasowa nieruchomość (poddawana podziałowi) składa się z dwóch działek (nr [...] i [...]) odpowiednich dla prawidłowego korzystania z posadowionych na nich budynków mieszkalnych. Zdaniem organu ukształtowanie i wielkość powierzchni nieruchomości w granicach ww. działek umożliwia prawidłowe i racjonale korzystanie z sześciu spośród siedmiu znajdujących się na niej budynków. Z powyższego wynika zatem, że Kolegium odmowę podziału oparło na ocenie przesłanek podziału czynionej z perspektywy nieruchomości poddawanej podziałowi a nie z perspektywy projektowych do wydzielania działek, co w świetle przedstawionych wyżej poglądów nie może być uznane za prawidłowe.
Sąd dostrzega, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zamieszczony został także fragment w którym dokonano oceny niezbędności podziału z perspektywy wydzielanych działek, jednak organ zaznaczył, że jest to ocena tylko hipotetyczna. Pomimo, że według organu nie miała ona przesadzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia Sąd, poddał ją jednak kontroli, w wyniku której stwierdził, że jest ona niewystraczająca dla uzasadnienia odmowy podziału.
Kolegium stwierdziło bowiem, że żadna z projektowych do wydzielenia działek nie stanowi działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n., gdyż nie umożliwia prawidłowego i racjonalnego korzystania z poszczególnych budynków. Istotne w tym względzie – zdaniem organu odwoławczego – są linie podziału poprowadzone po wschodnich ścianach budynków, przez co nie dają możliwości korzystania z poszczególnych budynków bez wejścia na teren gruntu przeznaczonego dla sąsiedniego budynku. Kolegium nawiązało w tym względzie do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazując, że przepisy określające usytuowanie budynków względem granic działek mają gwarantować dostęp do budynku ze wszystkich stron, co jest niezbędne do korzystania z niego w sposób racjonalny i prawidłowy.
Zdaniem Sądu przedstawiona wyżej ocena przeprowadzona została bez pełnej analizy przepisów określających minimalne parametry które powinny zachować działki budowlane. Przypomnieć wypada, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wydzielenia działki niezbędnej do korzystania z istniejącego na niej budynku. Chodzi więc o ustalenie, czy projektowana do wydzielenia, zabudowana działka gruntu, spełniać będzie normatywne kryteria działki budowalnej określone w art. 4 pkt 3a u.g.n. Istotnym elementem składowym definicji działki budowalnej w rozumieniu ww. przepisu, jest natomiast możliwość prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu jest to pojęcie nieostre o charakterze ocennym, którego zakres treściowy zależny jest w istocie od subiektywnego postrzegania przez podmioty które z ustaleniem ich normatywnego znaczenia wiążą określone skutki prawne. Wskazuje się także, że organ odmawiając dokonania podziału – czym bezspornie ingeruje w wykonywanie prawa własności – właśnie z tej racji, nie może poprzestać tylko na subiektywnym rozumieniu powyższych pojęć. Ich rozumienie powinno więc dać się zobiektywizować kryteriami które nie są zależne od woli organu ani woli wnioskodawcy. Takimi kryteriami są zaś przepisy obowiązującego prawa, według których powinno się ustalać, czy parametry danej działki gruntu są wystarczające dla jej zabudowy budynkiem który już na niej istnieje (por. J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, CH.Beck Warszawa 2021, s. 457,458). Wśród tych przepisów według ww. komentatorów ustawy znajdują się także przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie.
Podzielając ten pogląd Sąd uznał, że oceniając, czy wydzielane działki umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku słusznie Kolegium nawiązywało do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustalających istotny parametr dla działek budowlanych w postaci wymagań odległościowych budynku od granicy. Nie chodzi przy tym o stosowanie przez organ orzekający o podziale przepisów ww. rozporządzenia do istniejących już i wybudowanych obiektów (na co zwracał uwagę pełnomocnik w odwołaniu) ale o ocenę, czy w wyniku wydzielania działki dla istniejącego już leganie wybudowanego budynku, nowy przebieg granicy nie spowoduje stanu który nie byłby dopuszczalny w chwili wznoszenia tego obiektu. Kolegium słusznie zwracając uwagę na powyższe przepisy, pominęło jednak, że dopuszczają one w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 lecz mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej (§ 12 ust.4 pkt 1 rozporządzenia). Skoro zatem obowiązujące przepisy, na etapie wznoszenia budynku, dopuszczają, w ściśle określonych warunkach determinowanych wielkością działek, sytuowanie go ścianą bezpośrednio przy granicy, to konsekwencją tego rozwiązania jest dopuszczenie przez prawo takich sytuacji w relacjach sąsiedzkich. Organ powinien zatem przeanalizować, czy fakt dopuszczenia przywołanym przepisem tego rodzaju zabudowy ma znaczenie dla oceny, czy proponowany w niniejszej sprawie podział spełnia kryteria prawidłowości i racjonalności korzystania z budynku a jeżeli nie, to z jakich względów. Tego rodzaju oceny w zaskarżonej decyzji zabrakło pomimo, że w zakresie parametru prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków organ odwoływał się do norm odległościowych określonych ww. rozporządzeniem.
Z tego względu uznać należy że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez przeprowadzenia przez organ należytej i pełnej analizy obiektywnych kryteriów (tj. kryteriów wynikających z obowiązujących przepisów prawa) według których powinno się oceniać, czy wydzielane działki spełniają parametry działki budowanej pozwalające na prawidłowe i racjonale korzystanie z budynku mieszkalnego. Tym samym organ naruszył art. 7, art. 77§ 1 oraz art. 107§ 3 i art. 11 k.p.a.
Zdaniem Sądu w sprawie doszło także do naruszenia art. 79 §1a w związku z art. 10 § 1 oraz art. 9 i 8 k.p.a.
Prowadząc postępowanie administracyjne organ administracji jest bowiem obowiązany w sposób należyty i wyczerpujący informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw lub obowiązków będących przedmiotem postępowania. Ma też obowiązek udzielać stronie niezbędnych wskazówek tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). W przeciwnym razie może dojść do naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a Nadto, jedną z zasad postępowania administracyjnego, jest między innymi odformalizowanie tego postępowania, po to aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z rzeczywistą wolą i słusznym interesem strony. W związku z powyższym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony organ administracji jest również obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek (art. 79a § 1 i 2 k.p.a.). Powyższa reguła szczególne znacznie znajduje w przypadku gdy wniosek strony spotkać się może z odmownym rozstrzygnięciem. Z treści art. 79a wynika, że organ w pierwszej kolejności przed wydaniem decyzji negatywnej dla wnioskodawcy powinien stworzyć warunki, które umożliwiają wydanie decyzji pozytywnej, co ma szczególne znaczenie w przypadku, gdy decyzja odmowna ogranicza stronie jej uprawnienia właścicielskie. Strona wnioskując o określone rozstrzygnięcie nie powinna być bowiem zaskakiwana rozstrzygnięciem odmownym. W świetle art. 79a k.p.a. organ dostrzegając możliwość negatywnego rozstrzygnięcia powinien umożliwić stronie ponowną ocenę własnego wniosku lub żądania włącznie z jego modyfikacją. Dopiero, gdy opisane pouczenia i konsultacje ze stroną postępowania zostaną przeprowadzone można uznać, że standardy traktowania procesu stosowania prawa jako komunikacji społecznej zostały w pełni i zgodnie z obowiązującym prawem spełnione (por. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2023r. II OSK 1617/20, CBOSA). Jak wskazuje się w orzecznictwie art. 79a k.p.a. konkretyzuje i uzupełnienia dyspozycję art. 10 i art. 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje on expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony do zawiadomienia jej o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W tym kontekście nie da się też wykluczyć, że w pewnych przypadkach organ winien udzielić stronie także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna ona dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX, 2019). W literaturze przedmiotu wskazuje się także, że organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji (Knysiak-Sudyka Hanna, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, publ. LEX, 2019). Formalne powiązanie konstrukcji obowiązku przewidzianego w art. 79a k.p.a. z obowiązkiem ustanowionym w art. 10 § 1 k.p.a. wyraża się, po pierwsze, w jednoczesnej ich realizacji (np. w jednym zawiadomieniu kierowanym do strony) a po drugie – w ustanowieniu jednolitego terminu do zajęcia przez stronę stanowiska zarówno w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego jak i informacji organu sformułowanej na podstawie art. 79a k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 975/17 i WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2019 r. II SA/Op 425/19, CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się co prawda pismo z dnia 18 października 2022 r. skierowane do skarżącego, w którym Burmistrz informuje, że wniosek wymaga złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów oraz, że powziął wątpliwości co do możliwości podziału w zaproponowanym kształcie gdyż uniemożliwia on prawidłowe i racjonale korzystanie z nowych budynków ze względu na przebieg granic po ścianie budynków oraz ze względu na brak sieci energetycznej. W piśmie tym organ nie skonkretyzował jednak, jakich, w związku ze zgłoszonymi wątpliwościami, wyjaśnień i dokumentów oczekuje od strony (o czym mowa we wstępnej części pisma) oraz jakie - zdaniem organu - warunki musiałyby spełniać proponowane do wydzielenia działki aby realizowały cel podziału, w szczególności w zakresie zapewnienia prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych. Organ ogranicza się tylko do stwierdzenia, że podział narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych czym uniemożliwia prawidłowe i racjonale korzystanie z budynków. W piśmie (podobnie jak później w decyzji) brak wyjaśnienia jakie kryteria według organu zapewniają prawidłowe i racjonale korzystanie z budynku. Tymczasem, jeżeli – w świetle przywołanego wyżej orzecznictwa - regulacja z art. 79a § 1 k.p.a. ma umożliwić stronie nie tylko składanie odpowiednich dowodów niezbędnych dla uzyskania decyzji pozytywnej ale wręcz ponowną ocenę własnego wniosku lub żądania, włącznie z jego modyfikacją, to organ powinien wskazać przynajmniej kierunki ewentualnej modyfikacji wniosku pozwalające na uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Pojęcia takie jak prawidłowe i racjonale korzystanie są pojęciami niedookreślonymi, jeżeli więc w niespełnieniu tych kryteriów organ upatruje konieczność wydania decyzji o odmowie podziału powinien przynajmniej wyjaśnić jak pojęcia te rozumie i jakie kryteria pozwalają je spełnić.
W tych okolicznościach uznać należy, że organ naruszył przepis art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 oraz art. 8 i 9 k.p.a. Pismo z dnia 18 października 2022r. sformułowane bowiem zostało w sposób który w dostateczny sposób nie wyjaśniał stronie, że istnieje możliwości zmodyfikowania wniosku o podział tak aby projektowane do wydzielenia działki spełniały cel wnioskowanego podziału przez wydzielenie działek budowlanych zapewniających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków. W orzecznictwie podkreśla się, że informując, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, organ powinien zadbać o jasną treść pisma, a także udzielać dodatkowych wyjaśnień jeżeli okaże się to konieczne (por. NSA w wyroku z dnia 21 września 2023 r. I OSK 1705/22 CBOSA). Nadto organ nie wyznaczył terminu w którym strona mogłaby ustosunkować się zarówno co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak i co do informacji z art. 79a k.p.a. Wymóg wyznaczenia takiego terminu należy wywieść wprost z art. 79a § 2 k.p.a.
W konsekwencji nie można więc uznać, że organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 79a k.p.a. zarówno w zakresie wskazania stronie przesłanek od niej zależnych, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione, jak i wyznaczenia terminu w którym strona mogłaby przedłożyć nowe dowody (lub zmodyfikować wniosek). Nie wyznaczając wskazanego terminu organ w istocie pozbawił stronę możliwości spełnienia przesłanek umożliwiających podział we wnioskowanym trybie. Skarżący powinien bowiem wiedzieć w jakim – jasno określonym czasie - może skutecznie podejmować czynności polegające na uzupełnieniu dowodów czy też modyfikacji wniosku, tak aby mogły być one przez organ uwzględnione przed wydaniem decyzji i aby mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli organ nie zakreśla stronie terminu w jakim oczekuje jej stanowiska, po czym przed wypowiedzeniem się przez stronę, wydaje decyzję negatywną, pozbawia stronę uprawnienia do podjęcia czynności mogących doprowadzić do uzyskania oczekiwanego przez stronę rozstrzygnięcia. W sprawie doszło zatem do naruszenia opisanych przepisów, przy czym należy je uznać za mające wpływ na wynik sprawy. Skarżący reagował bowiem na informację organu składając dowody wykazujące, że działki posiadają dostęp do infrastruktury technicznej (do przyłączy i sieci energetycznej) a jednocześnie podnosił, że gdyby stanowisko organu było wyrażone jasno, mógłby - bowiem posiadał taką możliwość - zmodyfikować wniosek podziałowy tak, aby zapewnić wszechstronny dostęp do wszystkich elewacji budynków. Wskazane naruszenie prawa nie zostało usunięte przez organ odwoławczy, który błędnie uznał, że nie ma ono wpływu na wynik sprawy, co rzutuje również na prawidłowość decyzji odwoławczej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak też decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego oraz w wyniku niewłaściwej wykładni art. 97 pkt 5 u.g.n. Z tych względów uznał za konieczne wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
W ponownym postępowaniu orzekający w sprawie organ usunie stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego w szczególności dotyczące art. 79a § 1 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Organ wyjaśni także, czy wnioskowany podział jest niezbędny do korzystania z posadowionych na wydzielanych na działkach budynków mając na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Ocena zasadności wniosku o podział powinna odnosić się do konkretnych uwarunkowań terenowych dotyczących wydzielanych działek, ich cech fizycznych i techniczno-użytkowych oraz rodzaju posadowionych na nich budynków.
W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.