II SA/WR 2323/02

II SA/Wr 2323/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Henryka Łysikowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Sygn. powiązane
OSK 1354/04 - Wyrok NSA z 2005-04-12
Skarżony organ
Rada Powiatu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryka Łysikowska, Sędzia NSA - Anna Moskała, Sędzia NSA - Barbara Adamiak (sprawozdawca), Protokolant - Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Jeleniogórskiego z dnia 31 lipca 2002r. Nr XLIV/295/2002 w przedmiocie ustalenia dodatku specjalnego dla Starosty Jeleniogórskiego stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały
Uzasadnienie
Rada Powiatu Jeleniogórskiego w dniu 31 lipca 2002r. podjęła uchwałę Nr XLIV/295/2002 w sprawie ustalenia dodatku specjalnego dla Starosty Jeleniogórskiego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 2 z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity z 2001r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity z 2001r. Dz. U. Nr 142, poz. 1593) oraz § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 z późn. zm.). Rada Powiatu uchwaliła:
§ 1.
Przyznaje się miesięcznie Staroście Jeleniogórskiemu dodatek specjalny w wysokości 25% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.
§ 2.
Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Powiatu.
§ 3.
Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2002r. i obowiązuje do dnia ustania stosunku pracy na podstawie wyboru nie dłużej niż 1 rok tj. do dnia 31 lipca 2003 roku.
Wojewoda Dolnośląski wniósł na uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wywodził, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. nr 61,poz. 707). Badaną uchwałą Rada przyznała Staroście dodatek specjalny w wysokości 25% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, na okres od 1 sierpnia 2002 r. do dnia ustania stosunku pracy na podstawie wyboru nie dłużej niż 1 rok tj. do dnia 31 lipca 2003 r.
W podstawie prawnej, Rada powołała się na art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, oraz § 7 powołanego rozporządzenia. Z art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, iż do wyłącznej właściwości rady należy wybór i odwołanie zarządu oraz ustalenie wynagrodzenia jego przewodniczącego.
Natomiast § 7 powołanego rozporządzenia stanowi, iż:
"ust. 1. Z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia: dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu może przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny, z zastrzeżeniem ust. 4.
ust. 2. Dodatek specjalny może być przyznawany na czas określony, nie dłuższy niż rok, również ze względu na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy.
ust. 3. Dodatek specjalny jest wypłacany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia, w kwocie nie przekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika, a w urzędach: miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys, mieszkańców i gminy Warszawa-Centrum - w kwocie nie przekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika.
ust. 4. Przepisy ust. 1-3 nie dotyczą pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi".
Z przepisów tych wynika, że dodatek specjalny został w powołanym rozporządzeniu ograniczony do tych pracowników, w stosunku do których obowiązki pracodawcy wykonuje, wymieniony w ustępie 1 § 7 rozporządzenia kierownik urzędu. Jak stanowi art. 26 ust. I ustawy o samorządzie powiatowym, organem wykonawczym powiatu jest zarząd, zaś ust. 2 przywołanego przepisu wyjaśnia, że w skład zarządu wchodzą: starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Art. 33 z kolei wyjaśnia, że zarząd wykonuje zadania przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Z mocy art. 35 ust. 2 starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży.. Skoro zatem, rada nie jest kierownikiem wymienionych służb, to w granicach upoważnienia płynącego z art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, do ustalania wynagrodzenia przewodniczącego zarządu, nie ma ona prawnych kompetencji do przyznawania przewodniczącemu zarządu dodatku specjalnego. Inaczej można powiedzieć, że Rada Ministrów ustalając w Rozporządzeniu, stanowiącym podstawę materialno - prawną zakwestionowanej uchwały, składniki wynagrodzenia szeregu pracowników samorządowych, nie przewidziała dodatku specjalnego dla przewodniczącego zarządu. Organ nadzoru podziela w tym zakresie identyczne stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu (wyrok z dnia 28 maja 2002 r" sygn. akt II SA Wr 581/02 nieopubl.).
W odpowiedzi na skargę Powiat Jeleniogórski wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazał, że skargą z dnia 27.09.2002r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLIV/295/2002 Rady Powiatu Jeleniogórskiego z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie ustalenia dodatku specjalnego dla Starosty Jeleniogórskiego. Podstawę takiego wniosku stanowił zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez zastosowanie przepisu § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 z późn. zm.) wobec Starosty Jeleniogórskiego i przyznanie mu dodatku specjalnego do dnia ustania stosunku pracy na podstawie wyboru nie dłużej niż 1 rok, w wysokości 25% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego prawo przyznawania dodatku specjalnego przysługuje wyłącznie kierownikowi urzędu jak to stanowi właśnie § 7 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów.
Zarzut skarżącego nie znajduje uzasadnienia prawnego a skarga powinna być oddalona. Jak wynika to z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (D. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593), rada powiatu wobec przewodniczącego zarządu powiatu wykonuje czynności z zakresu prawa pracy, w tym ustala jego wynagrodzenie - art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.). Do czynności z zakresu prawa pracy wykonywanych przez radę należy także ocena złożoności i stopnia odpowiedzialności za powierzone staroście zadania, w tym zadania dodatkowe wynikające z ciągle nowych zadań Powiatu nakładanych ustawami.
W sprawie bezspornym jest, że starosta jest pracownikiem samorządowym, a rada powiatu wykonuje czynności za pracodawcę samorządowego, jakim jest tu starostwo powiatowe - art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych cyt. wyżej. Nie ma więc żadnych podstaw, by odmówić radzie powiatu uprawnień wobec starosty takich, jakie przysługują kierownikowi urzędu wobec pracowników tego urzędu.
Niezależnie od powyższego należy podnieść, że tego rodzaju kompetencje rad nigdy wcześniej nie były przez Wojewodę Dolnośląskiego kwestionowane a uchwały rad w tych sprawach zaskarżane. Dawało to dodatkowo podstawę do uznania, że zaskarżona uchwała była podejmowana i wykonywana zgodnie z prawem i w najlepszej wierze.
W związku z powyższym Rada Powiatu Jeleniogórskiego wnosi o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. nr 61, poz. 707 ze zm.), który stanowi, iż z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu może przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny, z zastrzeżeniem ustępu 4. Ponadto zgodnie z ust. 2 dodatek specjalny może być przyznawany na czas określony, nie dłuższy niż rok, również ze względu na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy. Ograniczenia co do wysokości tego dodatku zawarto w ust. 3 cytowanego przepisu.
Zagadnienie, czy powołany § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. , w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27.10.2002r., mógł być podstawą przyznania staroście dodatku specjalnego przez Radę Powiatu był przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z dnia 8.01.2003r. sygn. akt II SA/Wr 2371/02). W wyrokach wskazywano, że w/w rozporządzenie jest aktem wykonawczym do art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1593). W myśl art. 4 pkt 1 tej ustawy, czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta gminy dokonuje organ stanowiący czyli rada, lub w zakresie ustalonym przez radę w odrębnej uchwale jej przewodniczący. Przy dokonywaniu tych czynności organ stanowiący powinien stosować się do wymogów, które ustanawia rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Zakres podmiotowy rozporządzenia określa § 1 w ustępie 1, w myśl którego rozporządzenie reguluje zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych, zwanych dalej "pracownikami", zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych, urzędach marszałkowskich oraz biurach (odpowiednikach biur), o których mowa w art. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.
Z powyższych rozważań wyprowadzić można, zdaniem Sądu, wniosek, iż starosta powiatu należy do pracowników samorządowych, do których ma zastosowanie omawiane rozporządzenie.
Pracownikom zatrudnionym w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru, a także innym pracownikom samorządowym przysługuje wynagrodzenie określone według stawki wynagrodzenia zasadniczego właściwej dla danej kategorii zaszeregowania oraz dodatki - takie jak dodatek funkcyjny, służbowy, za wysługę lat - w wysokości właściwej dla danego stanowiska, określonej w załącznikach do omawianego rozporządzenia. Na wynagrodzenie starosty składa się zatem: wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem funkcyjnym, ustalonym zgodnie z kategorią zaszeregowania oraz stawką dodatku funkcyjnego, wynikającą z tabel stanowiących załączniki do rozporządzenia.
Natomiast rozważenia wymaga kwestia, czy w przypadku określonym w § 7 rozporządzenia rada powiatu może przyznać także, w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny.
Wykładnia systemowa i językowa omawianego przepisu wskazują, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada powiatu a zatem w konsekwencji nie dotyczy starostów. Wskazać bowiem wypada, że w ustępie pierwszym § 7 rozporządzenie posługuje się wyrażeniem "kierownik urzędu może przyznać" (dodatek specjalny) przy zaistnieniu określonych w tym przepisie okoliczności. Ustęp drugi nie określa wprost podmiotu, który może przyznać omawiany dodatek, natomiast podaje inne niż w ustępie pierwszym okoliczności, które również uprawniają pracodawcę do przyznania dodatku specjalnego. Zdaniem Sądu, analiza tych dwóch przepisów jednoznacznie wskazuje, że dodatek specjalny został w rozporządzeniu ograniczony do tych pracowników, w stosunku do których obowiązki pracodawcy wykonuje wymieniony w ustępie pierwszym kierownik urzędu.
Stosownie do treści art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592), organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, zaś ustęp 2 tego przepisu wyjaśnia, że w skład zarządu wchodzą: starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Zadania powiatu wykonuje zarząd powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb inspekcji, straży i jednostek organizacyjnych powiatu (art.33 powołanej wyżej ustawy), zaś starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników (art. 35 ust.2).
Skoro zatem w myśl art. 12 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej "właściwości rady powiatu należy ustalanie wynagrodzeń przewodniczącego zarządu, to nie ma ona prawnych kompetencji do przyznawania przewodniczącemu zarządu dodatku specjalnego. Identyczne sformułowanie zawiera wskazany wcześniej art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, który powiela to postanowienie, wskazując, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za podmioty określone w art. 1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", dokonuje za organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący - wobec przewodniczącego tej jednostki - w formie uchwały.
Inaczej można powiedzieć, że Rada Ministrów ustalając w rozporządzeniu, stanowiącym podstawę materialnoprawną zakwestionowanej uchwały, składniki wynagrodzenia wielu pracowników samorządowych, nie przewidziała dodatku specjalnego dla przewodniczącego zarządu.
Można jeszcze zwrócić uwagę na fakt, że omawiany przepis znajduje się w grupie przepisów, które wskazują także na inne kompetencje "kierownika urzędu" (§ 4 i § 5). Powyższe potwierdza więc wyłączną kompetencję do przyznawania wskazanego dodatku podmiotowi tam wymienionemu.
Warto zauważyć, że na podstawie § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 03.12.2002r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 210, poz. 1784) analizowany § 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich zmienił brzmienie. Dodany został ust. 1a, stwierdzający, iż dodatek specjalny przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach: miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek przyznaje właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Nowelizacja weszła w życie z datą wsteczną, tj. z dniem 27.10.2002r, wraz z początkiem kadencji nowo wybranych organów samorządu.
Porównanie treści przepisu przed i po nowelizacji potwierdza dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podtrzymane również w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w kwestii dopuszczalności przyznania staroście powiatowemu dodatku specjalnego przez radę powiatu. Po pierwsze, można uznać że dopiero dodając ust. la w brzmieniu przytoczonym wyżej, ustawodawca wyraził wolę przyznania dodatku specjalnego osobom na stanowiskach wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty i marszałka województwa - przez co należy rozumieć, że wcześniej regulacje § 7 osób tych nie dotyczyły. Po drugie, analiza treści znowelizowanego § 7 prowadzi do wniosków, że zasady przyznawania przedmiotowego składnika wynagrodzenia zostały zupełnie odmiennie sformułowane w stosunku do osób piastujących powyższe funkcje niż w odniesieniu do pozostałych. Przede wszystkim dodatek specjalny przyznawany na podstawie § 7 ust la nie ma charakteru uznaniowego, ale przysługuje on z mocy prawa, a jego przyznanie nie jest uzależnione od żadnych dodatkowych przesłanek. Wyraźnie zaznaczono też, że kompetencję do przyznania dodatku ma organ inny niż wymieniony w ust. 1 kierownik urzędu. Ponadto brak w tym przypadku ograniczenia czasowego pobierania dodatku, które znajduje się w pozostałych ustępach (nie dłużej niż rok), osobno określono też zasady ustalania wysokości tego dodatku. Powyższe przesądza, że problematyka dodatku specjalnego dla osób pełniących w samorządach naczelne funkcje została całościowo i odrębnie uregulowana w nowym ust. la, zaś ust. 1, 2. 3 i 4, składające się na całkowitą treść § 7 przed nowelizacją, dotyczą wyłącznie innych pracowników samorządowych, którym dodatek przyznaje kierownik urzędu.
W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa obowiązującym w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 82 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, sąd orzekł jak w sentencji.