II SA/Wr 232/24

II SA/Wr 232/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48, art, 48a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art, 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2024 r. nr 24/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 14 listopada 2023 r., wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego z częściowo zadaszonym tarasem, wraz z instalacją wodną, elektryczną, kanalizacyjną wraz z szambem oraz utwardzeniem terenu, położonego na działce nr [...] i częściowo [...] w S., gmina K., w części określającej położenie przedmiotowego obiektu i orzekając w tym zakresie co do istoty ustalił następujące położenie przedmiotowego obiektu: położonego na działce nr [...] w S., gmina K., utrzymując postanowienie PINB w pozostałym zakresie w mocy.
Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
PINB w dniu 3 października 2023 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w S., gmina K. W trakcie tej kontroli ustalono, że na działce znajdują się budynek rekreacyjny, konstrukcji drewnianej wyposażony w instalację elektryczną, kanalizacyjną do szamba znajdującego się na działce, oraz wodną (woda z jeziora za pomocą hydroforu), zaś w budynku znajduje się salon z aneksem kuchennym, dwie sypialnie i łazienka. W protokole kontroli podkreślono, że budynek został zakupiony wraz z działką, a aktualny właściciel nie posiada pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
W związku z powyższym, pismem z 13 listopada 2023 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy ww. budynku rekreacyjnego, a następnie postanowieniem z 14 listopada 2023 r. nr 166/2023 wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.) PINB wstrzymał prowadzenie jego budowy jako realizowanej bez stosownego zezwolenia. Jak wskazał PINB w uzasadnieniu, przedmiotowy budynek wypełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 p.b., zgodnie z którą przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie organu I instancji obiekt jest nadto budynkiem spełniającymi funkcję rekreacji indywidualnej, bowiem posiada łazienkę, kuchnie z salonem i dwie sypialnie, zadaszony taras od strony zbiornika wodnego. Całość wyposażenia budynku oraz jego położenie jednoznacznie wskazuje, że jest to budynek do czasowego rekreacyjnego wypoczynku. Uznano przy tym, że przedmiotowy budynek nie spełnia parametrów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., których spełnienie zwalnia obiekt od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, ze względu na rozpiętość konstrukcji przekraczającą 6m. Powierzchnia zabudowy obiektu wraz z tarasem, jak wskazał organ I instancji, nie przekracza 70m2. Podkreślono, że legalizacją objęto całość inwestycji, w tym szambo i utwardzenie terenu, które można zakwalifikować jako urządzenia przynależne do obiektu, a które również wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (szambo wymaga co najmniej zgłoszenia, natomiast utwardzenie terenu na działce nie będącej działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę). Na dzień kontroli przedmiotowa działka oznaczona jest geodezyjnie jako grunty pod stawami. PINB nadmienił na marginesie, że aktualny właściciel nieruchomości zakupił przedmiotową działką wraz z zabudową, natomiast w akcie notarialnym zawarto zapis, że na działce znajduje się domek letniskowy, który nie jest trwale związany z gruntem. Organ I instancji wskazał, że nie może analizować na podstawie czego taki zapis został sformułowany, przy czym nie jest związany takim zapisem. Jednocześnie PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości 25.000 zł.
W wyniku rozpoznania zażalenia P. M. (dalej również: skarżąca) DWINB zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem uchylił postanowienie organu I instancji w części określającej położenie przedmiotowego obiektu i orzekając w tym zakresie co do istoty ustalił następujące położenie przedmiotowego obiektu: położonego na działce nr [...] w S., gmina K. oraz utrzymał postanowienie w mocy w pozostałym zakresie. Organ II instancji przychylił się do oceny organu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku przedmiotowy obiekt wypełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 p.b. oraz stanowi budynek rekreacji indywidualnej, który nie spełnił parametrów stanowiących wyjątek od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale za dokonaniem zgłoszenia, dla wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, wskazując w związku z powyższym, że PINB trafnie stwierdził popełnienie samowoli budowlanej. W dalszej części rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z treścią aktu notarialnego, znajdującego się w aktach sprawy, sporny budynek został sprzedany wraz z działką od Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L., która prawdopodobnie wybudowała obiekt. Aktualnie natomiast tytuł prawny do nieruchomości posiada jedynie P. M., która przejęła zarówno prawa, jak i obowiązki związane z nieruchomością. Organ II instancji wskazał również, odnosząc się do kwalifikacji przedmiotowego obiektu, że akt notarialny wskazuje, że jest to "domek letniskowy, który nie jest trwale związany z gruntem", jednak stwierdzić należy przy tym, że obiekt posiada fundament.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła P. M., zarzucając organowi: 1/ błąd w poczynionych ustaleniach, polegający na przyjęciu, iż znajdujący się na działce nr [...] obiekt ma powierzchnię zabudowy większą niż 35m2, w szczególności poprzez zaliczanie do tej powierzchni obiektów określanych przez organy jako "niezadaszony taras" i "zadaszony taras" oraz, że rozpiętość jego konstrukcji przekracza 6m; 2/ błędną kwalifikację przedmiotowych obiektów jako budynków, spełniających funkcję rekreacji indywidualnej, a nie np. altany, a także błędne ustalenie, iż są one trwale z gruntem związane; 3/ niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym daty posadowienia opisanych w postanowieniu obiektów oraz rozpoczęcia/wykonania robót budowlanych, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. i w konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, jakie przepisy prawa budowlanego zmienianego na przestrzeni czasu licznymi nowelizacjami należy brać pod uwagę przy rozstrzygnięciu kwestii, czy w dacie rozpoczęcia/wykonania robót budowlanych zgłoszenie/pozwolenie na budowę było wymagane czy też nie; 4/ prowadzenie postępowania z pominięciem strony postępowania, którą powinien być także inwestor i sprawca potencjalnej samowoli budowlanej, tj. (według przypuszczeń strony) spółka Z. spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w L.; 5/ błędne i bezpodstawne przyjęcie, iż w świetle obowiązujących przepisów wykonanie robót budowlanych dotyczących przedmiotowych obiektów wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę; 6/ naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności w skutek wydania przez organ I instancji postanowienia w jeden dzień po wszczęciu postępowania, w wyniku czego niemożliwe było m.in. rzetelne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, koniecznych do rozstrzygnięcia, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia w sprawie samowoli czy też nie. Skarżąca wniosła przy tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego przez nie w mocy postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wydanie przez organ I instancji postanowienia w jeden dzień po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanowi wyraz rażącego naruszenia podstawowych zasad procedury, nakazujących zapewnić stronie czyny udział w postępowaniu. W tak krótkim czasie z oczywistych względów nie było to możliwe, by stronie tego rodzaju udział mógł zostać zapewniony. Wskazała nadto, że organy obu instancji zaniechały ustalenia kto był inwestorem zlecającym/wykonującym roboty, pomimo iż zgodnie z przepisami prawa budowlanego stroną postępowania zasadniczo jest inwestor i to jego wyjaśnienia oraz posiadane przez niego dokumenty w pierwszej kolejności powinny być brane pod uwagę. Zaznaczyła przy tym, że w trakcie postępowania nie wyjaśniono także kiedy roboty zostały rozpoczęte i wykonane. Podniosła również, że zarówno w poprzednim jak i w obowiązującym obecnie stanie prawnym ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę nie wymagała i nie wymaga budowa altan, budynków małej architektury oraz przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zdaniem skarżącej, znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości obiekty można zakwalifikować do tego rodzaju kategorii.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 17 maja 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu, ale także – na zasadzie art. 135 p.p.s.a – rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB, uchylające postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego z częściowo zadaszonym tarasem, wraz z instalacją wodną, elektryczną, kanalizacyjną wraz z szambem oraz utwardzeniem terenu, w części określającej położenie przedmiotowego obiektu i orzekające w tym zakresie co do położenia obiektu – jako położonego na działce nr [...] w S., gmina K. - oraz utrzymujące postanowienie PINB w pozostałym zakresie w mocy.
Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest więc uzależnione od wniosku strony. Jednocześnie Sąd nie jest związany zawartym w skardze wnioskiem strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy.
Przechodząc do rozpoznania skargi przypomnieć najpierw należy, że materialnoprawną podstawą wydanych w niniejszej sprawie postanowień były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.) zawarte w art. 48, regulujące kwestię tzw. samowoli budowlanej i art. 48a, dotyczącego kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających – jak ocenił w niniejszej sprawie organ - na budowie budynku rekreacyjnego. Zgodnie z art. 48 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1/ bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Z przywołanych przepisów wynika, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać jedynie, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b., tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej.
Reasumując stwierdzić należy, że na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
Należy przy tym zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym w ramach którego podejmowane jest sporne postanowienie - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 k.p.a. - obowiązuje zasada prawdy obiektywnej obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Według przywołanego przepisu organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pamiętać trzeba również o zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności.
W świetle przywołanych regulacji organ administracji ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w oparciu o który powinien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1043/21, z 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1297/19, z 14 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 338/21, dostępne w CBOSA).
Przedstawione uregulowania procesowe znajdują zastosowanie na każdym etapie postępowania administracyjnego a więc także w postępowaniu odwoławczym. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) zgodnie z którą, organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. Rolą organu odwoławczego jest więc rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, co obejmuje także odniesienie się do zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia międzyinstancyjnego.
W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy administracji z obowiązków wynikających z przywołanych przepisów prawa procesowego nie wywiązały się dostatecznym stopniu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się bowiem niewystarczający dla jednoznacznego potwierdzenia przyjętej przez organy kwalifikacji spornego obiektu. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie uznać należy co najmniej za przedwczesne i wydane bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwalifikując obiekt budowlany jako budynek służący rekreacji indywidulanej organy powinny uprzednio zgromadzić kompletny materiał dowodowy potwierdzający, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania spełnia wszystkie cechy które w świetle definicji ustawowej pozwalają uznać go za taki budynek.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z zawartą w art. 3 pkt 2 p.b ustawową definicją, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. A contrario przyjmuje się, że obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź dachu i nietrwale związany z gruntem nie odpowiada określonym w art. 3 pkt 2 warunkom i w związku z tym, nie może być uznawany za budynek (M. Rypina [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 3, art. 48).
W kontrolowanej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych - jedynym praktycznie dowodem na którym organy oparły swoje ustalenia w zakresie kwalifikacji obiektu, jest protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 3 października 2023 r. Zdaniem Sądu w dokumencie tym brak jednak kluczowych informacji niezbędnych dla potwierdzenia wyrażonej przez organy oceny do charakteru przedmiotowego obiektu. O ile bowiem, można na jego podstawie ustalić, że obiekt wydzielony został z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach, to nie zostało w żaden sposób wykazane, że spełnia on konstytutywny wymóg budynku w postaci posiadania fundamentu, a w konsekwencji, że wynikający z przepisu wymóg związania z gruntem.
Podkreślenia wymaga, że organ I instancji nie zawarł w ww. protokole żadnych informacji odnoszących się do kwestii związania przedmiotowego obiektu z gruntem, pomimo, że strona skarżąca przedłożyła mu umowę sprzedaży, z której wynika, że nabyła obiekt nietrwale związany z gruntem. Już choćby z tego względu (jak też ze względu na brzmienie art. 3 pkt 2 p.b) okoliczność ta wymagała dokładnego wyjaśnienia przez PINB. Tymczasem organ I instancji nie odniósł się w protokole do rodzaju użytych fundamentów czy też sposobu ich wykonania, oraz do kwestii ewentualnie innego sposobu związania obiektu z podłożem. Okoliczności tych nie da się także ustalić na podstawie dokumentacji fotograficznej załączonej do tego protokołu. Sądowi przedłożono bowiem mało czytelne kopie zdjęć które nie wyjaśniają czy obiekt posiada fundamenty i jakiego rodzaju. Na ich podstawie można tylko domniemywać, że obiekt posadowiony jest albo na kostce betonowej albo na deskach (bądź też w części na kostce betonowej w części na deskach – w tym względzie brak konkretnych informacji) przy czym organ w żadnym miejscu nie wyjaśnia, czy istnieje i jakiego rodzaju związek tego podłoża z obiektem np. poprzez zakotwiczenie/przytwierdzenie konstrukcji obiektu do podłoża, czy też do kostki brukowej. Niewątpliwie tego rodzaju informacje mają istotne znaczenie dla kwalifikacji obiektu i strony, jak też Sąd, nie mogą się ich domyślać czy też domniemywać.
Analiza załączonego do akt protokołu z kontroli wraz z załącznikami prowadzi zatem do wniosku, że podczas czynności kontrolnych wyjaśnienie powyższej kwestii zostało przez organ pominięte. Także w samym postanowieniu PINB ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie jest związany zapisem umowy wskazującym na brak związania obiektu z gruntem oraz do przywołania orzecznictwa dotyczącego trwałego związania z gruntem i technologii wykonania fundamentów. Kwalifikując obiekt jako budynek, PINB nie wskazał jednak w żadnym miejscu konkretnych okoliczności faktycznych odnoszących się do sposobu związania spornego obiektu z podłożem, uprawniających go do zastosowania przywołanego orzecznictwa w tej indywidualnej sprawie. Nie kwestionując oceny PINB co tego, że nie jest on związany zawartym w umowie stwierdzeniem o braku związania obiektu z gruntem, Sąd zwraca jednak uwagę, że samo przywołanie orzecznictwa to za mało dla przyjęcia prezentowanego przez organ stanowiska. Argumentacja polegająca jedynie na przywołaniu poglądów orzeczniczych odnoszących się do innych spraw, nie jest bowiem wystraczająca dla stwierdzenia, że obiekt stanowiący przedmiot obecnego postępowania posiada fundament i jest trwale związany z gruntem. Przywołane poglądy orzecznicze (w tym dotyczące sposobu rozumienia trwałego związania z gruntem czy też rodzaju fundamentu i technologii jego wykonania) powinny być bowiem odniesione do konkretnych, indywidulanych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy wyjaśniających sposób posadowienia obiektu na gruncie i związania go z podłożem. Organ powinien zatem wskazać konkretne okoliczności (odnoszące się do sposobu/technologii powiązania obiektu z podłożem) które w jego ocenie pozwalają uznać, że posiada on fundament i jakiego rodzaju (np. polegający na wylanej ławie albo tzw. punktowy wykonany z bloczków betonowych, czy też osadzone w ziemi cokoły z elementów betonowych podpierających) z wyjaśnieniem przyczyn tej oceny. Wobec braku jakichkolwiek informacji w protokole z kontroli i w aktach sprawy odnoszących się powyżej kwestii, nie jest obecnie możliwa ocena, czy przywołane przez organ orzecznictwo może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji, zaistniały brak, nie pozwala też na akceptację stanowiska PINB o trwałym związaniu obiektu z gruntem. Na podstawie legalnej definicji budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) należy bowiem przyjąć, że istnienie zasadniczych determinantów budynku, tj. ścian, dachu i fundamentów prowadzi w efekcie do trwałego związania go z gruntem. Samo związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, a nie cechą budynku samą w sobie.
Jeżeli zatem PINB nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych odnoszących się do sposobu związania obiektu z podłożem, to w oparciu o taki niepełny materiał dowodowy trudno akceptować wiążące oceny organu - które nie zostały konkretnie uzasadnione - co kwestii posiadania przez obiekt fundamentu a w konsekwencji trwałego związania z gruntem.
W rezultacie nie do przyjęcia jest także stanowisko DWINB wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia co do tego, że obiekt posiada fundamenty. Stanowisko to organ odwoławczy wyraził – co wprost w uzasadnieniu podano – biorąc pod uwagę jedynie przywołane przez PINB orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ odwoławczy nie odwołał się w tym względzie do żadnych konkretnych okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego i nie wyjaśnił z jakiego rodzaju fundamentem mamy w sprawie do czynienia i jakiego rodzaju okoliczności lub dowody wynikające z zebranego materiału dowodowego, pozwoliły mu na taką ocenę. Organ nie wyjaśnił także, czy jakeś inne okoliczność faktyczne mogą przemawiać ( i dlaczego) za przyjętą przez niego oceną.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie jak też postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomimo podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu, organ odwoławczy nie odniósł się i nie wyjaśnił w należyty sposób do kwestii związania obiektu z podłożem. W szczególności brak jakiegokolwiek uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym dla stanowiska organu odwoławczego co do tego, że obiekt posiada fundament. Jak wyżej wskazano nie wystarczy w tym względzie tylko odwołanie do poglądów orzeczniczych, bez wskazania konkretnych indywidulanych okoliczności stanu faktycznego sprawy pozwalających na odpowiednie zastosowanie tych poglądów. Jeżeli zatem skarżąca postawiła w zażaleniu tego rodzaju zarzut, to organ odwoławczy - działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania – powinien ocenić pod tym względem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wyjaśnić stronie z jakich konkretnie przyczyn, mających swoje odbicie w ustaleniach kontroli, uznaje jej zarzut za nieuzasadniony. Nie wystarczy w tym względzie ogólne stwierdzenie, że obiekt posiada fundament, bez konkretnego zindywidualizowanego uzasadnienia takiej oceny. W przypadku stwierdzenia braków w materiale dowodowym organ odwoławczy powinien rozważyć możliwość jego uzupełnienia w granicach art. 136 k.p.a., a w przypadku gdyby okazało się to niemożliwe wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego.
Treść zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wskazuje zatem, że DWINB nie wywiązał się z opisanych wcześniej obowiązków, co prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11, art. 107 § 3 w związku z art. 126, 124 § 2 i art. 15 k.p.a. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło nie wyjaśnienia jednego z istotnych elementów określonych w art. 2 pkt 3 p.b decydujących o kwalifikacji obiektu jako budynku.
W kontekście powyższych uwag nie budzi wątpliwości Sądu, że także postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało przedwcześnie, z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa procesowego. Pomimo, że na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie w danej sprawie spoczywa główny ciężar wszechstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrania i ocenienia dowodów oraz należytego wyjaśnienia powodów ich określonej oceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 114/21, dostępne w CBOSA) PINB gromadząc materiał dowodowy nie poczynił ustaleń niezbędnych dla wyjaśnienia kwestii związania przedmiotowego obiektu z podłożem a w samym postanowieniu, nie podał konkretnych powodów odnoszących się do realiów sprawy wyjaśniających, dlaczego uznał, że sporny obiekt spełnia kryteria trwałego związania z gruntem. Działanie organu wypełniało zatem znamiona naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Mając jednak na uwadze, że na skutek opisanych wyżej naruszeń prawa procesowego zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o niepełny materiał dowodowy i bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego Sąd uznał, że przedwczesnym na obecnym etapie byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących błędnej kwalifikacji obiektu jako budynku a nie altany, ustalenia jego powierzchni zabudowy, czy też konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Odniesienie się do tego rodzaju zarzutów możliwe będzie bowiem dopiero gdy organ uzupełni braki stanu faktycznego niniejszej sprawy co pozwoli na przeprowadzenie właściwej kwalifikacji obiektu.
W kwestii natomiast zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowania na skutek wydania przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu w jeden dzień po wszczęciu postępowania, Sąd stwierdził, że faktycznie w sprawie doszło do sytuacji w której przedmiotowe postanowienie wydane zostało jeszcze przed doręczeniem stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Mając na względzie, że postanowienie w sprawie wstrzymania robot budowlanych wydawane jest w ramach postępowania w sprawie samowoli budowlanej, takie zachowanie organu należy uznać za naruszające przepisy prawa procesowego. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Stwierdzić należy, że jedyną czynnością organu dokonaną przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót, była kontrola z dnia 3 października 2023 r. W okresie pomiędzy tą kontrolą a wszczęciem postępowania PINB nie prowadził jednak żadnych czynności dowodowych oraz nie gromadził dowodów o których skarżąca nie miałaby wiedzy, czy też co do których nie miałaby możliwości odniesienia się. Skarżąca była natomiast zawiadomiona o terminie przeprowadzenia kontroli odnośnie znajdujących się na jej działce obiektów, jak również była obecna podczas jej przeprowadzenia – co potwierdza treść protokołu oraz złożony przez nią podpis na tym protokole. Jak natomiast wskazuje się w orzecznictwie, zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, dostępne w CBOSA). W realiach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała dostatecznie związku pomiędzy brakiem zapewnienia jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania a wydaniem postanowienia. W tym względzie zarzuty skargi są ogólne i nie wskazują żadnych konkretnych czynności i dowodów, które skarżąca zamierzała dokonać lub przedstawić, a przez omawiane naruszenie została tego prawa pozbawiona. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych niejako rozpoczyna postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowalnej. W istocie stanowi pierwszą czynność orzeczniczą organu która, co istotne, nie kończy postępowania lecz ma charakter wpadkowy w ramach szerszego postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli. Nadto jest to czynność zaskarżalna. W konsekwencji, nawet w sytuacji, gdy będzie to pierwsza czynność skierowana do strony, to strona ma możliwość wypowiedzenia się w zażaleniu. Nie zmienia to także wyrażonego wcześniej stanowiska, że dla skutecznego potwierdzenia zarzutu naruszenia uprawnień strony do udziału w postępowaniu, konieczne jest wykazanie przez stronę, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżąca nie wykazała aby w niniejszej sprawie taki skutek w związku z podnoszonymi przez nią zarzutami wystąpił, zarzucane naruszenie prawa samo w sobie nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu. Powyższe stanowisko nie oznacza oczywiście akceptacji Sądu dla opisywanego zachowania organu które, niezależnie od charakteru naruszenia, należy uznać za naruszające prawo.
Odnośnie zarzutu prowadzenia postępowania z pominięciem inwestora i sprawcy potencjalnej samowoli tj. Spółki Z., zauważyć należy, że zarzut ten oparty jest – na co wprost w skardze wskazano – jedynie na przypuszczeniach strony, że to ww. Spółka była inwestorem. Skarżąca ani w toku postępowania, ani też na etapie skargi nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że to ww. Spółka była inwestorem. Tak sformułowany zarzut nie mógł więc być uznany przez Sąd za uzasadniony i w konsekwencji okazał się on bez wpływu na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że w kwestii ustalenia adresata nakazów nakładanych w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej istotne znaczenie ma brzmienie art. 52 p.b., który rozstrzyga, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Okoliczności w których wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe to między innymi sytuacja, gdy inwestor w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Już w poprzednim stanie prawnym – sprzed nowelizacji z dnia 13 lutego 2020r., utarty był pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 48 był inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 52 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Z powyższego wynika, że nakaz o którym stanowi art. 52 powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora który dopuścił się samowoli budowlanej ale niewątpliwie dotyczy to sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła, gdyż tytuł prawny do nieruchomości posiada skarżąca, która niewątpliwie inwestorem nie jest.
W ponownym postępowaniu właściwy organ usunie wskazane w niniejszym wyroku uchybienia prawa procesowego, przede wszystkim uzupełniając materiał dowodowy w opisanym przez Sąd zakresie, umożliwiając stronie udział w postępowaniu a następnie dokonując prawidłowej i kompletnej analizy zebranego materiału, co pozwoli na przeprowadzanie prawidłowej kwalifikacji obiektu. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy – w tym ustaleniu, czy obiekt budowlany jest obiektem trwale związanym z gruntem – możliwe będzie przeprowadzenie przez organ właściwej oceny co do kwalifikacji prawnobudowlanej obiektu, istnienia samowoli a następnie ustalenie właściwego trybu postępowania i podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II znajduje swoją podstawę w art. 200 p.p.s.a.