II SA/Wr 2309/01

II SA/Wr 2309/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Kremis
Zygmunt Wiśniewski
Symbol z opisem
618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Sygn. akt II SA/Wr 2309/2001 WYROK W IMINIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spraw.) Sędzia NSA Halina Kremis (autor uzasadnienia) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej we W. przy ul. A. o pow. [...] ha oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...]obręb M. W. oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Wr 2309/2001
Uzasadnienie
W dniu [...] Prezydent W. wydał na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) decyzję Nr [...], którą odmówił zwrotu M. K. nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb M. W. położonej we W. przy ul. A. o powierzchni [...] ha stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, iż w treści pkt 1 protokółu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] znajduje się zapis o przekazaniu i przejęciu nieruchomości rolnych bez zabudowań o pow. [...] ha, będących własnością dwóch osadników na rzecz MON. Nie są jednak wymienione ich dane personalne, a co za tym idzie nie można ustalić, czy byli to rodzice wnioskodawcy. Zebrane dokumenty nie potwierdzają faktu, że tytuł prawny do gruntu przysługiwał kiedykolwiek S. i W. K. Wśród zebranego materiału dowodowego nie ma również dokumentów potwierdzających twierdzenia M.K. zawarte we wniosku, że jego rodzice osiedlili się we W. przy ul. L. [...] w dniu [...] i, że w zamian za utracony na wschodzie majątek otrzymali [...] ha gruntu. W związku z brakiem dowodów na okoliczność, że rodzice wnioskodawcy uzyskali tytuł prawny do innych nieruchomości poza działkami nr[...],[...], nr [...],[...], nr [...],[...], otrzymanymi na własność na podstawie aktu nadania i decyzji o wykonaniu aktu nadania brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie działki, o którą występuje M. K., tj. działki nr [...],[...] obręb M. W. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. Z akt sprawy nie wynika, jak pisze dalej organ administracji, aby małżonkom K. przysługiwało prawo własności do działki, której zwrotu dochodzi ich następca prawny. Nadto organ dodał, iż z żądaniem zwrotu nieruchomości wystąpił tylko jeden ze spadkobierców.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K., który stwierdził, iż ustalenie tożsamości osadników, którym zabrano ziemię powinno nastąpić w oparciu o zasoby archiwalne wojska bądź też w oparciu o zeznania świadków. Ziemia zrabowana jego rodzicom została przeznaczona na ogródki działkowe dla oficerów LWP, którzy do chwili obecnej użytkują tę ziemię, natomiast jego matka "[...]-letnia staruszka" miała o [...] ha mniejszą podstawę do emerytury. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu administracji, iż domaga się on zwrotu ziemi o pow. [...] ha, gdyż jego żądanie dotyczy gruntu o pow. [...] ha. Natomiast pozostała część gruntu stanowiła własność drugiego osadnika - T. A., za którą otrzymał on ekwiwalent.
W dniu [...] Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaistnienie łącznie tych dwóch przesłanek stanowi o możliwości merytorycznego orzekania przez organ o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie nieruchomość położona we W., obręb M. W., której zwrotu domaga się M. K., została objęta na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, spisanego w dniu [...] w Wydziale Wojskowym WZSW Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, w zarząd i użytkowanie przez Ministerstwo Obrony Narodowej - Wojskowy Zarząd Kwaterunkowy we W. Z protokołu tego wynika, iż został on spisany w celu wykonania Zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...], którego kserokopia odpisu znajduje się również z aktach sprawy. Natomiast akta sprawy nie zawierają dokumentu, mogącego świadczyć, iż przejęta w zarząd i użytkowanie przez MON nieruchomość została wywłaszczona w trybie przepisów dekretu z dnia [...]. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Powołany dekret przewidywał dwa sposoby nabycia na własność Skarbu Państwa nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Pierwszym sposobem było zawarcie umowy (art. 8) przez wykonawcę narodowych planów inwestycyjnych, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości. Drugim sposobem było wywłaszczenie (art. 21), które mogło nastąpić po bezskutecznym wezwaniu właściciela do zawarcia umowy. Skoro w aktach sprawy brak któregoś z w/w dokumentów, nieuzasadnione jest przyjęcie wniosku, że nieruchomość została wywłaszczona. Brak stwierdzenia w sposób jednoznaczny, wywłaszczenia nieruchomości powoduje, zdaniem organu, bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto Wojewoda D. stwierdził, iż zgromadzone podczas postępowania przed organem I instancji akta sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, by rodzice wnioskodawcy byli właścicielami nieruchomości, której wniosek dotyczy. Brak bowiem dowodu na potwierdzenie okoliczności, że rodzice M. K. uzyskali prawo własności do działki, której zwrotu domaga się on obecnie. Z aktu nadania nr [...] z dnia [...], wydanego w oparciu o przepisy art. 5 i 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) wynika, że S. K. otrzymał na własność grunty rolne o pow. [...] ha. Decyzją zaś z dnia [...] o wykonaniu aktu nadania ustalono granice nadanego gospodarstwa w obrębie działek nr [...],[...], nr[...],[...] i nr [...],[...] o łącznej pow. [...] ha. Zgodnie z art. 5 dekretu, akt nadania, poświadczał własność gruntów nabytych przez S. i W. K. w dniu [...] (dzień wejścia w życie dekretu), z mocy prawa, na podstawie art. 2 powołanego dekretu. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro akt nadania nie potwierdza, by rodzice wnioskodawcy nabyli własność działki, o której zwrot obecnie występuje M. K., to nie jest on osobą uprawnioną do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieadekwatne do powyższego, w ocenie organu odwoławczego, pozostaje więc rozstrzygnięcie organu I instancji, który powinien w przypadku ustalenia braku legitymacji strony w tym względzie, z przyczyn bezprzedmiotowości umorzyć toczące się postępowanie. Nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego jakim jest orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie merytoryczne może bowiem zapaść po ziszczeniu się dwóch przesłanek, tj. gdy żądanie zwrotu nieruchomości pochodzi od osoby uprawnionej a także, gdy nieruchomość podlegająca zwrotowi została uprzednio wywłaszczona. Z tego powodu decyzja organu I instancji została uchylona. Z uwagi natomiast na fakt, iż postępowanie toczyło się na wniosek osoby nieuprawnionej oraz dotyczyło nieruchomości, co do której brak dowodów, by była uprzednio wywłaszczona, organ odwoławczy postępowanie umorzył.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we W. wniósł M. K. jako niezgodną z prawem. W skardze zostały szczegółowo opisane losy rodziny skarżącego i gospodarstwa rolnego będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżący zażądał zwrotu ziemi "zrabowanej" bezprawnie bez zgody i wiedzy właścicieli w 1953 r. przez Ludowe Wojsko Polskie lub pieniężnego zadośćuczynienia. Na potwierdzenie okoliczności zabrania ziemi skarżący przedstawia zeznania świadków. Podniósł nadto, iż w dokumentach będących w posiadaniu Wojewody D. stwierdzono, że ziemia została zabrana przez wojsko dwóm osadnikom, ale brak jest ich danych. Zdaniem skarżącego dane te są ukrywane przez wojsko. Nadto skarżący podniósł, iż decyzja o wykonaniu aktu nadania i ustaleniu granic gospodarstwa na [...] ha z dnia [...], na którą powołuje się Wojewoda D., została podjęta 11 lat po zajęciu ziemi przez LWP i nie ujmowała zajętych [...] ha ziemi, a stwierdzała tylko istniejący stan faktyczny.
Wojewoda D. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając w tym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd stanął na stanowisku, iż jest ona zgodna z prawem i odpowiada zarówno przepisom prawa materialnego jak i przepisom prawa procesowego.
Podstawą materialno-prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust. 3).
Z przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wyraźnie, iż zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona. Osobą usprawnioną do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jedynie poprzedni właściciel bądź jego spadkobierca (podkreślenie Sądu). Podzielając pogląd organu odwoławczego, należy stwierdzić, iż tylko zaistnienie tych dwóch przesłanek łącznie umożliwia merytoryczne rozstrzyganie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Jak wynika z niespornych ustaleń w rozpatrywanej sprawie: S. K. otrzymał aktem nadania nr [...] z dnia [...] na własność grunty rolne o pow. [...] ha. Decyzją z dnia [...] o wykonaniu aktu nadania ustalono granice nadanego gospodarstwa w obrębie działek nr [...],[...], nr [...],[...] i nr [...],[...] o łącznej pow. [...] ha. Grunty te były użytkowane w całości, aż do chwili przekazania ich decyzją Naczelnika Dzielnicy W.-F. z dnia [...] na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenie emerytalne.
Nie budzi wątpliwości również fakt, że nieruchomość, której zwrotu domaga się M.K., została objęta, na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, spisanego w dniu [...] w Wydziale Wojskowym WZSW Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, w zarząd i użytkowanie przez Ministerstwo Obrony Narodowej - Wojskowy Zarząd Kwaterunkowy we W. dla celów wojskowych. Protokół ten został spisany w celu wykonania zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego PKPG z dnia [...] Nr [...] w sprawie wywłaszczenia i przekazania gruntów stanowiących własność indywidualną na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. Nr 4 poz. 31 z 1952 r.) o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
W zgromadzonych w postępowaniu przed organem I instancji aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu, świadczącego, że przejęta w zarząd i użytkowanie przez MON, przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Nieustalenie w sposób jednoznaczny, że nieruchomość, zwrotu której dotyczy wniosek, nie została wywłaszczona powoduje bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Uprzednie wywłaszczenie jest bowiem jednym z przesłanek warunkujących prowadzenie takiego postępowania w trybie art. 136 ust. 3 ustawy i gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji był zobowiązany zatem do umorzenia postępowania a nie merytorycznego rozstrzygania kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Nadto należy stwierdzić, jak to zauważył organ odwoławczy, iż konieczną przesłanką do merytorycznego rozpatrywania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości co do jej istoty, jest również ustalenie, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od właściciela wywłaszczonej nieruchomości bądź jego spadkobiercy. Akta sprawy nie dają jednak podstaw do stwierdzenia, że rodzice wnioskodawcy, byli właścicielami nieruchomości, której zwrotu domaga się M. K. Brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że rodzice wnioskodawcy uzyskali prawo własności do przedmiotowej działki. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że skarżący nie był osobą uprawnioną do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W razie stwierdzenia przez organ orzekający, że nie ma dowodu na to, że rodzice wnioskodawcy byli właścicielami nieruchomości, zwrotu której wniosek dotyczy, był zobowiązany, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie, umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, a nie odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Uchybienia te zostały zauważone przez organ odwoławczy, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta W. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest do ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czego następstwem jest utrzymanie w mocy bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.
W razie stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji, ma on kompetencje kasacyjne, wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem rozpatrując odwołanie organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale jedynie wówczas, gdyby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zasadą jest wobec powyższego, że w postępowaniu administracyjnym, gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego przez organ II instancji lub tylko w części, to decyzję co do meritum wydać powinien ten właśnie organ (wyrok NSA z 6 czerwca 2001 r., sygn. akt NSA I SA/Gd 414/0, publikowany - LEX nr 53883). A z taka sytuacja mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie (co do jej istoty) i umarza postępowanie I instancji, gdy wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości, określonej w art. 105 § 1 k.p.a.. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1998 r. str. 664). Artykuł ten wprowadza zatem wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt NSA IV SA 1167/97, publikowany -LEX nr 47913; wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt NSA V SA 1860/99, publikowany - LEX nr 55749).
W rozpatrywanej sprawie Wojewoda D. doszedł do przekonania, iż organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie, gdyż nie było żadnej podstawy materialnoprawnej do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości. Z tym stanowiskiem należało się zgodzić. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji stwierdzenia, że brak jest podstaw materialnoprawnych prowadzenia postępowania w tej sprawie i odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest niedopuszczalne.
Taka ocena co do rozstrzygnięcia różni się istotnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i wobec tego nie było podstaw do utrzymania decyzji w mocy. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie daje podstaw organowi odwoławczemu do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, ale nakazuje mu jej uchylenie i umorzenie postępowania w razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie istniały przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji rozstrzygającej negatywnie wniosek skarżącego, skoro nie było podstaw do prowadzenia w ogóle postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należało stwierdzić, iż nie mogły one zostać uwzględnione. Skarżący opisuje w niej losy swojej rodziny i podnosi kwestie społeczne, które nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Argumentacja skargi stanowi w zasadzie polemikę z uzasadnieniem decyzji Wojewody D. Również kwestia fałszowania i manipulowania sprawą, jak wskazuje skarżący, nie mogła być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.
W tym stanie rzeczy brak podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, co przy niezasadności skargi oraz zawartej w niej argumentacji, nakazywało Sądowi na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.
Stąd orzeczono jak w sentencji.