II SA/Wr 230/24

II SA/Wr 230/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 grudnia 2023 r., nr SKO 4112/21/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r., nr SKO 4112/21/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu wniosku F. SA (dalej jako "strona skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu nr SKO 4112/17/2023 z dnia 24 października 2023 r. dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. nr BŚK.624.1.2022 z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie ustalenia dla firmy F. S.A. z siedzibą w W., ul. [...], [...] W. opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 lipca 2022 r. strona skarżąca złożyła w Urzędzie Miejskim w W. informację, że zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomościach zlokalizowanych przy ulicy [...] w W. i przedłożyła na tę okoliczność stosowne oświadczenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Następnie strona poinformowała organ o omyłkach w przedłożonych oświadczeniach i złożyła skorygowane dokumenty wraz z pismem z dnia 12 października 2022 r. W dniu 24 października 2022 r. Prezydent Miasta W. skierował do skarżącej informację o wysokości opłaty za zmniejszenie retencji terenowej. Po otrzymaniu informacji, pismem z dnia 15 listopada 2022 r. strona skarżąca zwróciła się do organu o zastosowanie ulgi w spłacie, w związku z odnotowanym spadkiem produkcji.
W związku z nieuiszczeniem opłaty organ Prezydent Miasta Wrocławia wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej i w dniu 27 lutego 2023 r. wydał decyzję nr BŚk.624.1.2022 (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia 9 maja 2023 r.), w której orzekł o wysokości tej opłaty. Strona skarżąca od decyzji tej się nie odwołała, wnosząc ponowie o zastosowanie ulgi w opłacie. Wniosek ten, z powodu nieuzupełnienia jego braków w wyznaczonym terminie, organ pozostawił bez rozpoznania, zawiadamiając o tym stronę pismem z dnia 27 czerwca 2023 r.
Wnioskiem z dnia 1 września 2023 r. strona skarżąca wystąpiła do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. nr BŚK.624.1.2022 z dnia 27 lutego 2023 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. przepisu art. 272 ust. 24 i 25 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt ustawy Prawo wodne oraz art. 7, 7a § 1, 75 § 1, 77, 84, 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu wniosku podniosła, że rozstrzygnięcie decyzji oparte zostało jedynie na oświadczeniach Spółki, a nie zostało poprzedzone właściwym zebraniem i oceną materiału dowodowego. Tymczasem, jako podniesiono, Spółka złożyła oświadczenie jedynie z ostrożności licząc, że wykwalifikowany organ je zweryfikuje i ustali fakty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 24 października 2023 r. nr SKO 4112/17/2023 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na wniosek skarżącej, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, opisaną w części wstępnej uzasadnienia, SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia 24 października 2023 r.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przytoczył podstawy prawne ustalania opłat za usługi wodne związane ze zmniejszeniem retencji terenowej i wyjaśnił, w myśl art. 272 ust. 22, ust. 23, ust. 24, ust. 25 ustawy prawo wodne, wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji, przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach, ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (ust. 22).
Podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty wnosi ją na rachunek bankowy właściwego urzędu gminy (miasta) w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację, o której mowa w ust. 22 ( ust. 23).
Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 23. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa wysokość opłaty w drodze decyzji ( ust. 241.)
Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter
trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne SKO podniosło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 2023/19).
Odnosząc się do wniosku złożonego przez skarżącą w niniejszej sprawie, Kolegium wskazało, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Oznacza to, że wbrew stanowisku skarżącego, o rażącym naruszeniu prawa przesądza nie duża skala naruszeń, ale ich oczywistość i waga (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2023r., II OSK 1211/22).
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma wyjątkowy charakter. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Przy tym działanie w trybie nadzoru wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdyż organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Zatem działa jako organ kasacyjny.
Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności nie zasługują na uwzględnienie. Podkreśliło przy tym, że sposób sformułowania zarzutów w rozpatrywanym wniosku, a także ich uzasadnienie, jednoznacznie wskazuje na to, że wnioskodawca nadal domaga się kontroli decyzji w sposób właściwy i zastrzeżony dla postępowania zwykłego, to jest postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o ustaleniu opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej, a nie w sposób właściwy dla postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności).
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty i nie może ono przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się wszystkie zarzuty strony. Taka praktyka stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań.
Przytaczając obszernie stanowisko sądów administracyjnych Kolegium podkreśliło, ze w postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 290/05, z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 1473/01; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia r., sygn. akt I SA/Ol 193/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 931/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 marca r., sygn. akt I SA/Go 120/09).
Zdaniem SKO, skoro wnioskodawca nie wniósł odwołania od decyzji, a zatem wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji, nie może oczekiwać rozpoznania jego sprawy w taki sposób, jaki rozpatruje się odwołanie od decyzji o ustaleniu opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej, z którego w odpowiednim czasie nie skorzystał.
Kolegium podniosło również, że strona zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne, sporządziła informację o wysokości opłat za zmniejszenie retencji terenowej. Na podstawie złożonych oświadczeń, w treści których zacytowano treść art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn.zm.) organ określił wysokość opłaty, a następnie wydał w tym przedmiocie decyzję. W ocenie Kolegium dowodzi to, że osoby upoważnione do reprezentowania strony, znały treść obowiązujących przepisów i wiedziały jakich sytuacji dotyczą.
Oświadczenia te nie były kwestionowane przez organ, co dowodzi ich akceptacji. Na marginesie SKO wskazało, że w przypadku, gdyby organ powziął wątpliwości co do prawidłowości i prawdziwości oświadczeń, mógłby przeprowadzić właściwe postępowanie dowodowe w oparciu o art. 7, 75 § 1, 77, 84 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ uwzględnił oświadczenia wnioskodawcy i sporządził informację - pismo z dnia 24 października 2022 r. o wysokości należnej opłaty. Zgodnie z pouczeniem wnioskodawca miał prawo wnieść reklamację. Z uwagi na to, że nie została złożona reklamacja i nie została wniesiona opłata na rachunek bankowy, organ prawidłowo, na podstawie obowiązującego przepisu prawa (art. 272 ust. 24 ustawy Prawo wodne), wydał decyzję o ustaleniu dla firmy F. S.A. z siedzibą w W., ul. [...], [...] W. opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania.
Kolegium zaznaczyło, że istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. W odniesieniu do przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady rażącego naruszenia prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W związku z tym, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest zobowiązany do rozpatrzenia istnienia nie tylko przesłanek wymienionych we wniosku Strony, ale też pozostałych Kolegium zbadało także decyzję Prezydenta Miasta W. a z dnia 27 lutego 2023 r. pod kątem ewentualnego zaistnienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
I tak, analizując poszczególne zapisy powołanego wyżej art. 156 § 1 k.p.a. SKO stwierdziło, że nie zachodzi w sprawie przesłanka, dotycząca naruszenia przepisów o właściwości tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem Prezydent Miasta W. a był organem właściwym zarówno miejscowo jak i rzeczowo do wydania decyzji w sprawie opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej.
Nie zachodzi w sprawie przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - bowiem sprawa nie była rozstrzygnięta inną decyzja ostateczną.
Nie zachodzi w sprawie sytuacja o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - decyzja skierowana została do osoby, która jest stroną w sprawie.
Nie zachodzi w sprawie przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 5 k.pa. decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakter trwałego.
Nie zachodzi w sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. - wykonanie decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą. Rozpatrując tę przesłankę należy wskazano, że do zakresu pojęcia "czyn zagrożony karą" zalicza się czyny zagrożone sankcją karną przewidzianą w kodeksie karnym, kodeksie karno skarbowym, kodeksie wykroczeń oraz w innych przepisach pozakodeksowych. Wykonanie kwestionowanej decyzji nie rodzi sankcji karnych określonych wskazanymi aktami.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a dotycząca istnienia wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem F. SA wniosła skargę do tutejszego sądu, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie przez SKO analizy kluczowych kwestii świadczących o zaistnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, tj. rażącego naruszenia prawa w zakresie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przejawiającego się nieprzeprowadzeniem przez Prezydenta jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz analizy zasadności nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty przez Skarżącą, co skutkowało naruszeniem przez Prezydenta art. 269 ust. 1. pkt 1. w zw. z art. 272 ust. 24 i 25 Prawa wodnego;
2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r., w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2438) poprzez ich niezastosowanie przez organ i niedokonanie przez SKO analizy rażącego prawa przez Prezydenta przepisów postępowania administracyjnego, które doprowadziły do braku zweryfikowanie przez Prezydenta zasadności nałożenia na skarżącą opłaty w wysokości określonej w decyzji, pomimo że w sprawie w ogóle nie zaszły przesłanki do nałożenia na Spółkę obowiązku uiszczania opłaty w wysokości określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia;
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez jego błędne zastosowanie przez Organ i utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia 24 października 2023 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności Decyzji Prezydenta z dnia 27 lutego 2023 r., w wyniku błędnego uznania, że w sprawie nie zaszły przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa, pomimo, że przesłanki zaistniały w przedmiotowej sprawie, a jednocześnie nie zaszły przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do ostania się w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
4. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a to poprzez nierozważenie przez organ w sposób całościowy i pogłębiony argumentacji skarżącej dotyczącej zajścia przesłanek do stwierdzenia nieważności Decyzji Prezydenta z dnia 27 lutego 2023 r., zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
5. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie przez organ i rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej;
6. art. 81a § 1 1 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie przez organ i rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej.
W skardze zawarto również wniosek o rozpoznanie s[prawy w postępowaniu uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazano, że Spółka, jako podmiot nie posiadający wiedzy technicznej o sposobie wyliczania opłaty należnej z tytułu zmniejszenia retencji terenowej, złożyła stosowne oświadczenia, wymagane ustawą, licząc, że wykwalifikowany organ podejmie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności dokona analizy zajścia przesłanek do nałożenia na Spółkę opłat oraz prawidłowego wyliczenia ich wysokości. Wskazano, że strona wielokrotnie zgłaszała wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisów Prawa wodnego, jednakże ani Prezydent ani SKO nie pochyliły się nad tymi zagadnieniami.
Podkreślono – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że organ administracji przed ustaleniem wysokości opłaty na podstawie przepisów Prawa wodnego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w zaniechaniu przeprowadzenia takiego postępowania przez Prezydenta W. w niniejszej sprawie, strona upatruje rażącego naruszenia prawa.
W dalszej części skargi strona podnosiła okoliczności mające świadczyć o braku przesłanek do obciążenia jej opłatą określoną w art. 269 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, w tym istnienie na nieruchomości skarżącej rowu melioracyjnego, nieuwzględnienie okoliczności, że plac manewrowy znajdujący się na nieruchomości stanowi powierzchnie biologicznie czynną, zatem nie wyłączono 70 % powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości i niezbadanie przez organ czy i kiedy na nieruchomościach skarżącej wykonywane były roboty budowlane.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. a nr BŚK.624.1.2022 z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie ustalenia dla firmy F. S.A. z siedzibą w W., ul. [...], [...] W. opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, zarzucając przede wszystkim rażące naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do wydania wadliwej decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ustalonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych.
Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", którym posłużono się w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi pojęcie rażącego naruszenia prawa należy interpretować wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Przyjmuje się też, że rażące naruszenie prawa zachodzi, m. in. wtedy, gdy w wyniku tego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19, dostępny w CBOSA).
Należy również zauważyć, że wprawdzie dopuszczalne jest przyjęcie, że w określonym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale dotyczy to głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego, a ponadto naruszenie przepisów procesowych musi być ewidentne. Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego dotyczą więc, co do zasady, naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, zaś naruszenie przepisów postępowania wyjątkowo może być uznane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1048/17; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 801/17; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 4248/16; dostępne w CBOSA).
W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Możliwe jest więc przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli oczywiście było to w danej sprawie konieczne (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06 oraz z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, dostępne w CBOSA). Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody dające podstawę do wydania decyzji, a celem stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, czy prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych lub oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie będą mogły być poczytane jako rażące. W sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie przepisu prawa procesowego, to wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, co w istocie oznacza, że jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego.
Nie oznacza to oczywiście, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie może uwzględniać nowych dowodów. Musi jednak mieć na uwadze różnicę procedowania w trybie zwykłym i w trybie nadzwyczajnym, która – jak już zaakcentowano - związana jest z tym, że inne są cele przeprowadzania dowodów przez organ rozpoznający sprawę w postępowaniu zwykłym a inne przez organ nadzoru badający ważność decyzji. W związku z tym, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. czynności wyjaśniające mogą być podejmowane przez organ nadzoru w celu wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, a nie na użytek ponownego rozpoznania zakończonej już sprawy.
Należy również zauważyć, że nadzwyczajne tryby postępowania (wznowieniowe i nieważnościowe) oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 825/19, dostępny w CBOSA). O ile zatem wskazane wyżej tryby nadzwyczajne mogą być uruchomione nawet w jednej sprawie, jeśli występują w niej jednocześnie przesłanki wznowienia i stwierdzenia nieważności, to nie są one wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie w odniesieniu do tego samego zdarzenia. Uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach (enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a.) i dotyczy innego rodzaju uchybień i wad - zaistniałych w toku postępowania lub zawartych w samej decyzji. Niemożliwe jest więc z tego samego powodu uruchomienie trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2044/16, dostępny w CBOSA).
Wymaga podkreślenia, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie może stanowić trybu konkurencyjnego również w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, dostępny w CBOSA).
Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2446/19, dostępny w CBOSA).
W ocenie Sądu, SKO trafnie uznało, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 lutego 2023 r., na mocy której organ pierwszej instancji ustalił skarżącej opłatę z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej.
Skarżąca upatruje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji o wysokości opłaty, a w konsekwencji nieuwzględnienie okoliczności faktycznych które mogłyby mieć wpływ na wysokość tej opłaty, czy też zasadność jej nałożenia co do zasady.
Należy jednak zauważyć, że przepisy Prawa Wodnego (dalej w skrócie jako: "p.w.") w tym art. 552 p.w. nałożyły na podmioty zobowiązane do uiszczania opłat za usługi wodne oświadczeń do celów obliczania wysokości tej opłaty.
Zgodnie z treścią art., 552 ust. 2j p.w. w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 8, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają wyrażoną w m2 wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, wraz z informacją o powierzchni tej nieruchomości, istnieniu urządzeń do retencjonowania wody oraz o ich pojemności. Jest to zasadniczy materiał dowodowy służący organowi do ustalenia należnej opłaty.
Jednakże w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, Prezydent W. nie poprzestał w postępowaniu na bezkrytycznym przyjęciu danych wynikających ze złożonych przez Spółkę oświadczeń. Należy wyraźnie zaznaczyć, że w aktach sprawy znajduje się m.in. korespondencja prowadzona z Zarządem Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta, w której Prezydent zwrócił się o wyjaśnienie kwestii istniejącej kanalizacji deszczowej i systemu odprowadzania wód opadowych z nieruchomości wskazanych przez stronę skarżącą w oświadczeniach (działka [...], obręb P. nr [...]). Z odpowiedzi uzyskanej w dniu 22 września 2022 r. wynika, że rów melioracyjny, znajdujący się na działce wskazanej przez stronę, oznaczony R-D[...], nie jest wpięty w system miejskiej kanalizacji deszczowej. W aktach sprawy znajdują się również wydruki z systemu IntraEWID oraz geoportalu, na okoliczność ustalenia stanu faktycznego nieruchomości. W aktach znajduje się również notatka z rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu - Wody Polskie, z której wynika stanowisko tego organu, że istnienie rowu melioracyjnego R-D[...] nie zwalnia z ponoszenia opłaty, albowiem nie stanowi on części systemu kanalizacji o jakim mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. Dowodzi to prowadzenia przez organ postępowania dowodowego w sprawie, nie ograniczającego się li tylko do milczącej akceptacji danych wskazanych przez stronę w oświadczeniach.
Już tylko te okoliczności jasno dowodzą bezzasadności zarzutu strony skarżącej o braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przez organ, przed wydaniem decyzji w sprawie. Jednakże dodatkowo należy wskazać, że informacjami o wynikach pomiarów, zatem o wartościach jakie mają zasadniczy wpływ na wysokość ustalanej opłaty, dysponują właśnie podmioty zobowiązane do jej ponoszenia. Stąd, dane wskazane w oświadczeniach, są kluczowe dla ustalenia jej wysokości.
Sąd ocenił jako bezzasadny również zarzut nieuwzględnienia zgłaszanych przez stronę wątpliwości ("wielokrotnie" wedle autora skargi) co do zasadności ponoszenia przez stronę opłaty. Należy wskazać jasno, że informacja o wysokości opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, została wydana przez organ w dniu 24 października 2022 r. Pomimo stosownego pouczenia zawartego w informacji, strona nie wniosła reklamacji. Złożyła zaś wniosek o zastosowanie ulgi w spłacie i w tymże piśmie zaznaczyła, że przedłożyła oświadczenie "pomimo rozbieżności interpretacji prawnych w tym zakresie". Do momentu wydania decyzji z dnia 27 lutego 2023 r. strona nie zakwestionowała w żaden wyraźny sposób wysokości czy zasadności ustalonej opłaty. Oczywiście, ma rację skarżąca, że wyczerpanie toku instancji nie jest konieczne dla skutecznego przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego, jednak w rozpoznawanej sytuacji, gdy podstaw nieważności decyzji strona upatruje w brakach postępowania dowodowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, nie można pominąć okoliczności, że uczestnicząc w postępowaniu administracyjnym, nie kwestionowała kolejnych rozstrzygnięć organu ani ustaleń z nich wynikających.
Sąd podziela stanowisko SKO, że skarga strony zmierza w istocie do ponownego zbadania merytorycznego sprawy zakończonej ostateczną decyzją, podczas gdy odmienny zgoła jest cel postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.
Wobec powyższego, wbrew wywodom skargi, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przy ustalaniu skarżącej wysokości opłaty za usługi wodne przepisów postępowania administracyjnego, regulujących ustalanie stanu faktycznego sprawy i prowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., skoro analiza akt sprawy nie potwierdziła stawianych w skardze zarzutów.
W rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że organ wydał decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i dowodowego, a więc podjął decyzję bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów. W sprawie zgromadzono dowody dające podstawę do wydania decyzji, natomiast obecnie dążeniem skarżącej jest podważenie prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, dotyczących wysokości opłaty.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.