II SA/WR 23/07

II SA/Wr 23/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Halina Kremis
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 30 ust. 6 pkt 1 art. 71 art. 71a art. 3 pkt 7 pkt 7a art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Kamila Zawiślan, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi M.W.-Z. i B.Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w budynku jednorodzinnym na prowadzenie działalności gospodarczej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta L. działając na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez M.W.-Z. i B.Z. robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń w budynku jednorodzinnym położonym w L. przy ul. O. na działce nr [...], obręb P. Osiedle – sprzedaż artykułów dla dzieci i niemowląt.
W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił m.in., że zgodnie z art. 28 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane prowadzenie wszelkich rodzajów robót budowlanych wymaga obowiązkowego uzyskania pozwolenia na budowę. Z dołączonych przez inwestorów do zgłoszenia dokumentów oraz z pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] /znajdującego się w wydziale dokumentacji/ wynika, że zmiana sposobu użytkowania wiąże się z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Rodzaj robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nie jest ujęty w zakresie rodzajów obiektów oraz robót budowlanych ujętych w katalogu art. 29 ust. 1 i 2. W zakończeniu uzasadnienia Prezydent Miasta L. wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim złożeniu wniosku w tej sprawie wraz z czterema egzemplarzami projektu budowlanego spełniającego wymagania art. 34 ust. 2 i 3 powoływanej ustawy oraz oświadczenia – pod rygorem odpowiedzialności karnej – o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wnieśli M.W.-Z. i B.Z. Zarzucając, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca i nieuzasadniona wnieśli o jej uchylenie, wskazując jednocześnie, iż w ich ocenie w sprawie nie ma zastosowania art. 71 ust. 5 pkt 1, 2, 3 i ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.
Uzasadniając zawarty w odwołaniu wniosek kasacyjny M.W.-Z. i B.Z. wyjaśnili, że w dniu 20.09.2006 r. zgodnie z art. 71 ust. 2, ust. 4 z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo Budowlane" Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 zgłosili do Urzędu Miasta Legnicy zamiar zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń na prowadzenie działalności gospodarczej – sprzedaży art. dla dzieci i niemowląt w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w L. co jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...].
Zgodnie z wyżej wymienionym planem działka nr [...] obręb P. Osiedle położona przy ul. [...] znajduje się w jednostce 21 Mn-tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną wolno stojącą. Jako funkcje dopuszczalne na terenach zabudowy jednorodzinnej ustalono między innymi usługi wbudowane tj.: gabinety lekarskie, biura, sklepy o powierzchni użytkowej do 60 m.
Urząd Miasta wyraził sprzeciw od zgłoszenia, ponieważ w ocenie pracownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej, zakres prac to jest usunięcie ścianki działowej oddzielającej część gospodarczą od części mieszkalnej oraz wykonanie przepierzenia części mieszkalnej meblościanką, które należy wykonać aby przystosować pomieszczenie pod działalność gospodarczą wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W swoim uzasadnieniu Pracownik Wydziału Gospodarki Przestrzennej powołuje się na Prawo Budowlane tj. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016, które zostało uchylone 18.08.2006r. a obowiązywało do 31.08.2006. Zgłoszenia dokonano 20.09.2006r. a co za tym idzie w czasie gdy powoływany przez pracownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej akt prawny był już uchylony – nieobowiązujący.
Odwołujący się podali ponadto, że usunięcie lub budowa ścianki działowej nie stanowi obiektu budowlanego, do którego ma zastosowanie art. 28 ustawy, powołując się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004r. /sygn. akt IV SA 1537/04/, w którym "Sąd ten stwierdził, że tylko budowa obiektu wymaga zgłoszenia lub pozwolenia na budowę natomiast wewnętrzne ścianki działowe i pełniące funkcje dekoracyjne filary nie są obiektami budowlanymi.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, uwzględniając w nim podjęte dotychczas czynności procesowe, a następnie wyjaśnił, że przepis art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zwanej dalej ustawą, stanowi zamknięty (wyczerpujący) katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wszelkie inne, nie wymienione w tym przepisie obiekty i roboty budowlane, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co wiąże się z koniecznością opracowania projektu budowlanego opatrzonego stosownymi opiniami i uzgodnieniami.
Ponieważ, jak wynika z załączonego do zgłoszenia szkicu oraz treści zgłoszenia, wnioskowana zmiana wymaga wykonania określonych robót budowlanych, jak m.in. wybudowanie ściany dzielącej pomieszczenia oraz innych robót mających na celu przystosowanie części pomieszczeń mieszkalnych do nowej funkcji użytkowej to organ pierwszej instancji stwierdzając konieczność uzyskania pozwolenia na budowę takiego zamierzenia, słusznie na wniosek zareagował sprzeciwem.
Wskazać również należy, że przy zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia mieszkalnego przystosowanego do nowej funkcji z wydzieleniem pomieszczeń pracy, niezbędne jest uzyskanie wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii w tym również akceptacji Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1985r. Nr 54, poz. 276 z późn. zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Pracy należą w szczególności: kontrola przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy projektowaniu budowy, przebudowy i modernizacji zakładów pracy oraz stanowiących ich wyposażenie maszyn i innych urządzeń technicznych oraz technologii.
W świetle opisanych wyżej okoliczności, skoro zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to organ pierwszej instancji miał obowiązek na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy wnieść sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia, co też zasadnie uczynił.
Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali M.W.-Z. i B.Z., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W petitum skargi stwierdzili, że decyzja Wojewody D. jest "nieuzasadniona i daleko krzywdząca oraz naraża ich na poniesienie niewspółmiernie wysokich kosztów", natomiast w jej uzasadnieniu skarżący przedstawili argumentację zbieżną z zawartą uprzednio w odwołaniu, z tym że dodatkowo zarzucili, że Wojewoda D. podejmując zaskarżoną decyzję nie zapoznał się należycie z materiałem sprawy i nie przeanalizował go, a ponadto nieprawidłowo określił zakres zgłoszonych robót.
Skarżący wyjaśnili również w uzasadnieniu skargi, że nie zatrudniają i nie mają zamiaru zatrudniać pracowników, zatem niezasadne jest wymaganie od nich przedstawienia akceptacji Państwowej Inspekcji Pracy.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 15 stycznia 2007r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W uzupełnieniu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda D. wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, mimo kolejnych nowelizacji zachowują status aktu obowiązującego. Akt ten, którego tekst ujęto w załączniku do obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2006r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118/ i który uwzględnia zmiany wprowadzone ustawami określonymi w ust. 1 pkt 1 – 33 tego obwieszczenia oraz zmiany wynikające z przepisów głoszonych przed dniem 17 sierpnia 2006 r. nie utracił mocy obowiązującej.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zamiar przebudowy lub przeróbki pomieszczeń mieszkalnych oraz oddanie ich do użytku publicznego lub przeznaczenia pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne uzależnione jest od oceny, czy projektowane prace zmienią warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne itp. co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wykazania stosownych opinii, uzgodnień i ekspertyz technicznych.
W kontekście powyższego nie może być uwzględniony postulat skarżących wynikający z oświadczenia, że nie będą oni zatrudniać pracowników.
W zakończeniu odpowiedzi na skargę Wojewoda D. poinformował, że decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.W.-Z. oraz B.Z. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie części pomieszczeń mieszkalnych na sklep z biurem handlowym w budynku przy ul. [...] w L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił przedstawione poniżej okoliczności faktyczne i prawne:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, obligujących do uwzględnienia skargi, co uprawniało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.
Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wydanego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że skarżący nieprawidłowo oceniają skutki ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w Dzienniku Ustaw Nr 156 z 2006 roku pod pozycją 1118, przypisując mu cechy aktu derogacyjnego. Jak wyczerpująco przedstawił to Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę publikacja ustawy w Dzienniku Ustaw Nr 156 z 2006 roku uwzględniła wszystkie zmiany ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane dokonane aktami nowelizującymi ogłoszonymi przed dniem 17 sierpnia 2006r. i ustawa ta w brzmieniu przyjętym w tekście jednolitym oraz nadanym jej treścią art. 41 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych /Dz. U. Nr 170, poz. 1217 z późn. zm./ jest aktem nadal obowiązującym.
Nie można też uznać, że nieprawidłowe oznaczenie organu publikacyjnego ustawy – Prawo budowlane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszoinstancyjnego i wskazanie w nim numeru dziennika ustaw, w którym poprzednio ogłoszono tekst jednolity omawianej ustawy pod odpowiednią pozycją, powoduje wadliwość podjętego orzeczenia administracyjnego, wymagającą wyeliminowania go z obrotu prawnego. Za naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy Sąd nie uznał także pominięcia w podstawie prawnej decyzji wydanych w sprawie w postępowaniu instancyjnym przepisu art. 71 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.
W ocenie Sądu również zarzucane przez skarżących nieprecyzyjne określenie charakteru zgłoszonych robót przez organ odwoławczy, stanowiące uchybienie natury formalnoprawnej nie może być – w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych w sprawie – kwalifikowane jako naruszenie obligujące do podjęcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia kasacyjnego.
W rozpoznawanej sprawie zważyć przede wszystkim należy, że M.W.-Z. i B.Z. zgłosili w dniu 20 września 2006r. właściwemu organowi na podstawie art. 71 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, stanowiącego budynek jednorodzinny mieszkalny, położony przy ul. [...] w L. Z treści wniosku i materiału sprawy wynika, że wnioskodawcy część budynku mieszkalnego zamierzali użytkować w celu prowadzenia działalności gospodarczej – sprzedaży artykułów dla dzieci i niemowląt.
W kategoriach budowlanych realizacja tego zamierzenia wymagała – co wynika z akt sprawy – usunięcia ściany działowej pomiędzy częścią gospodarczą i mieszkalną oraz wykonania przepierzenia części mieszkalnej dla przystosowania pomieszczenia do działalności gospodarczej.
Kwestie związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zostały uregulowane w przepisie art. 71 i art. 71 a ustawy – Prawo budowlane. Wnioskodawcy podporządkowali się dyspozycji zawartej w art. 71 ust. 2 i 4 tego aktu, zgłaszając zamierzoną od dnia 1 listopada 2006r. zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego właściwemu organowi w dniu 20 września 2006r., ale czynność ta – zgodnie z postanowieniami omawianej ustawy – nie jest wystarczająca dla finalizowania takiego zamiaru inwestorskiego. Zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlega bowiem kontroli właściwego organu, który został przez ustawodawcę wyposażony w instrumenty prawne umożliwiające interwencję w określonych ustawowo sytuacjach. Jedna z nich wskazana została w przepisie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowiącym – podobnie jak przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 przyjęty jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięć instancyjnych, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
W tak określonych warunkach prawnych istotne zdaniem Sądu – jest, że zamierzona przez inwestorów zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wymagała m.in. usunięcia ściany działowej pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym a pokojem dziennym dla uzyskania w ten sposób dodatkowej powierzchni do prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem – posługując się terminologią ustawową – przebudowy obiektu budowlanego. Pojęcie to objęte – w myśl art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane – wspólnym określeniem "roboty budowlane" wyjaśnione zostało w art. 3 pkt 7 a powoływanej ustawy i zgodnie z jego treścią oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowania lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Zważyć jednocześnie należy, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".
W przepisie art. 29 zawarty został zamknięty katalog obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których wykonywanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 typizuje budowy, objęte obowiązkiem zgłoszenia ich właściwemu organowi, a przepis art. 31 tej ustawy określa rodzaje robót rozbiórkowych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia.
W żadnym z tych przepisów konkretyzujących przypadki stanowiące wyjątek od reguły przyjętej w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca nie uwzględnił prac budowlanych zamierzonych przez inwestorów. Charakter powoływanych przepisów i ich funkcja nie pozwalają także na stosowanie wobec nich wykładni rozszerzającej lub swobody interpretacyjnej.
W tym kontekście Sąd uznał też za konieczne wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie nie kierował się poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004r. sygn. akt IV SA 1537/03/, wydanym zresztą z uwzględnieniem innego stanu prawnego.
Ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu – zgodnie z art. 153 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wiąże organ, którego czynność orzecznicza była poddana kontroli Sądu, a ponadto dotyczyła ona innego stanu faktycznego związanego z budową ścianki działowej na strychu stanowiącym współwłasność.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie kwestionuje tego, że ścianka działowa nie jest obiektem budowlanym, zważyć jednak należy, że reglamentacji ustawowej podlegają nie tylko obiekty budowlane, ale także roboty budowlane, których istota wyjaśniona została w powoływanym już wcześniej przepisie art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane.
W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie zasadnym było – zdaniem Sądu – wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszonego przez M.W.-Z. i B.Z. zamiaru inwestorskiego i wskazanie na potrzebę uzyskania pozwolenia na budowę.
Należy też dodatkowo wyjaśnić, że nie jest trafny formułowany w skardze zarzut o bezpodstawności wymagania od skarżących przedłożenia opinii Państwowej Inspekcji Pracy. Niezatrudnianie bowiem przez przedsiębiorców prowadzących w przedmiotowym lokalu działalność gospodarczą innych osób nie eliminuje faktu, że miejsce prowadzenia działalności gospodarczej staje się dla nich samych miejscem pracy, a oni sami osobami wykonującymi pracę na rzecz własnej firmy.
Mając to na względzie oraz okoliczności przedstawione wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie zawierają kwalifikowanych wad opisanych w przepisie art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zgodnie z art. 151 tej regulacji orzekł jak w sentencji.
H.B. 14.06.2007r.