II SA/Wr 228/20

II SA/Wr 228/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 110/21 - Wyrok NSA z 2023-10-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie alei [...] we [...] oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. A. L. (dalej: skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] we [...].
Zaskarżonej uchwale zarzuciła mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów:
1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały wpływu ujętego w MPZP wysokiego budynku (18 metrów - jak wynika z § 13 ust. 2 pkt 1 kwestionowanej uchwały) na dostęp do światła słonecznego ludzi, zwierząt, roślin i instalacji fotowoltaicznych,
z terenów bezpośrednio i pośrednio przylegających do sąsiadującego z objętym kwestionowanym MPZP obszaru (w tym bezpośrednio sąsiadującej z tym obszarem nieruchomości skarżącej), przy jednoczesnym wyrażeniu w Załączniku nr 3 do kwestionowanej uchwały potrzeby przeprowadzenia uzupełniającej prognozy oddziaływania na środowisko w tym zakresie, co narusza zasadę obiektywizmu poprzez podejmowanie uchwały przed wyjaśnieniem wszystkich - także tych dostrzeżonych podczas podejmowania uchwały - argumentów za, jak i przeciw podjęciu jej w projektowanym kształcie;
2) art. 8 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jedynie pozorne uzasadnienie kwestionowanej uchwały, w przedmiocie nieuwzględnienia zgłoszonych do projektu objętego tą uchwałą MPZP zastrzeżeń i wniosków co do wysokości budynku aż do 18 metrów, co narusza zasadę procedowania w sposób mający pogłębiać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a także budzi oczywiste wątpliwości co do bezstronności organu, nadając - poprzez niewystarczające uzasadnienie uchwały - jego władzy nieuprawniony charakter dyskrecjonalny, a tym samym uniemożliwiając wnikliwą kontrolę uchwały przez Sąd Administracyjny;
3) art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to poprzez podjęcie kwestionowanej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania MPZP na środowisko w sposób wszechstronny i pełny, a w szczególności bez uwzględnienia wpływu przewidzianego w MPZP budynku o wysokości 18 metrów na dostęp do światła słonecznego ludzi, zwierząt, roślin i instalacji fotowoltaicznych, z terenów bezpośrednio i pośrednio przylegających do sąsiadującego z objętym kwestionowanym MPZP obszaru (w tym bezpośrednio sąsiadującej z tym obszarem nieruchomości skarżącej), co zostało przez samą Radę Miejską [...] przyznane w Załączniku nr 3 do kwestionowanej uchwały, poprzez zastrzeżenie sporządzenia uzupełniającej prognozy oddziaływania na środowisko w tym zakresie, przy czym taka prognoza uzupełniająca jest nieznana ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a więc winna być traktowana jako integralna część prognozy właściwej, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zaś w konsekwencji jej nieprzeprowadzenie przed uchwaleniem MPZP winno być traktowane jako nieprzeprowadzenie prognozy zgodnie
z wymogami ustawy, czyli uchwalenie MPZP bez przeprowadzenia wymaganej ustawą prognozy oddziaływania planu na środowisko.
W świetle tak sformułowanych zarzutów wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (art. 147 § 1 p.p.s.a.); 2) dopuszczenie
i przeprowadzenie dowodu z wydruku księgi wieczystej należącej do skarżącej nieruchomości (KW nr [...]), na okoliczność jej tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego skarżoną uchwałą; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg normy przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi wskazała na zapis § 13 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w którym poczyniono ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy
i zagospodarowania terenu, poprzez określenie wymiaru pionowego budynku lub budowli przykrytej dachem, mierzonego od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu, w wysokości aż do 18 metrów. Wyjaśniła, że Rada Miejska [...] nie uwzględniła uwag do projektu planu
w zakresie maksymalnej wysokości budynku do 18 metrów.
W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2020 r. Rada Miejska [...] wniosła o odrzucenie skargi, względnie o oddalenie skargi
w całości. W treści odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że jej zdaniem skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego bądź uprawnienia zaskarżoną uchwałą.
W zakresie przedstawionych zarzutów dotyczących przedmiotu skargi, organ wyjaśnił, że przyjęta w planie miejscowym maksymalna wysokość zabudowy to
18 metrów, co oznacza, że jeśli na etapie pozwolenia na budowę, wynik badania obszaru oddziaływania obiektu, zawierający działkę należącą do skarżącej, wykaże iż taki budynek wpływa negatywnie na otoczenie, inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę. Organ zwrócił uwagę, że jest to maksymalny wymiar budynku, a nie obowiązek minimalnej wysokości zabudowy. Dodatkowo wyznaczone
w przedmiotowym planie nieprzekraczalne linie zabudowy, zgodnie z ich definicją zawartą w planie, nie nakładają obowiązku sytuowania ściany budynku na linii ich przebiegu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi
i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem zaskarżenia uczyniła uchwałę Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] we [...] i nie budzi wątpliwości, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., który podlega sądowej kontroli legalności o zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy wskazać, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego uchwalonych po dniu 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
Ponadto na podstawie art. 101 ust 1 u.s.g. kwestionując uchwałę z zakresu administracji publicznej skarżący musi dowieść, że zaskarżony akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest zaś przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi natomiast wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.
Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującego jej prawa własności nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z terenem objętym regulacjami zaskarżonej uchwały. Jak wynika bowiem z załączonego do skargi wydruku z księgi wieczystej nr [...], skarżąca od roku 2007 jest właścicielem działki
nr [...] położonej we [...] przy ul. [...][...], która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego w zaskarżonym planie symbolem 1U. Tym samym niniejszą skargę należy uznać za dopuszczalną i podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu.
Ocena tego, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., musi być natomiast dokonywana w kontekście przesłanek zawartych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten bowiem zarówno w dacie podjęcia kontrolowanego aktu, jak i obecnie stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy
w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności MPZP z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały
w całości z uwagi na zapis § 13 ust. 2 pkt 1, w którym Rada Miejska [...] poczyniła ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez określenie wymiaru pionowego budynku lub budowli przykrytej dachem, mierzonego od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu, w wysokości aż do 18 metrów.
W związku z tym kwestią wymagającą rozważenia jest ocena, czy przy sporządzaniu przedmiotowego planu miejscowego Rada działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, a w szczególności, czy w ramach tego władztwa uchwaliła treść aktu prawa miejscowego, który zawiera elementy wymagane przez ustawodawcę, a jednocześnie nie wprowadza innych ograniczeń, niż wynikające z obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu zagospodarowania przestrzennego.
Takie elementy zostały enumeratywnie wskazane w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w szczególności ust. 2 pkt 6 stanowi, że plan miejscowy obligatoryjnie musi określać zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych
w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Tym samym, w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p organ planistyczny obowiązany był ustalić parametr maksymalnej wysokości zabudowy. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że jeżeli w planie przewidziane zostały tereny przeznaczone do określonej zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową
i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności, gdyż brak ten uniemożliwiać może danego rodzaju zabudowę, pomimo jej dopuszczenia w planie.
Mając na uwadze zarzuty skargi - wskazać należy, że w toku procedury planistycznej organy samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. – obowiązek taki nie wynika bowiem z k.p.a., z u.p.z.p. ani z innych ustaw regulujących kwestie podejmowania uchwał przez samorząd terytorialny. Odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego znajduje się jedynie
w ustawie o samorządzie gminnym, lecz tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru – art. 91 ust. 5 i 94 ust. 2. tej ustawy. Natomiast procedura uchwalania planu miejscowego jest kompleksowo regulowana w u.p.z.p. i w tym zakresie sąd nie stwierdził żadnych naruszeń. Ponadto w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gmina dysponuje władztwem planistycznym, zatem jest uprawniona do samodzielnego stworzenia koncepcji zagospodarowania określonych terenów, zaś kontroli przestrzegania granic tego władztwa i zapewnieniu wpływu społeczeństwa na lokalne zagospodarowanie służy procedura wyłożenia projektu i publicznych dyskusji, która jak wynika z akt administracyjnych w niniejszej sprawie została dochowana.
Wskazując na powyższe rozważania uznać należało za niezasadne zarzuty postawione uchwale. Jak już wspomniano, w toku procedury planistycznej organy samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. – obowiązek taki nie wynika bowiem z k.p.a., z u.p.z.p. ani z innych ustaw regulujących kwestie podejmowania uchwał przez samorząd terytorialny. Po analizie załącznika
nr 3 do uchwały należy stwierdzić, że zawarta w nim kwestia uzupełniającej prognozy oddziaływania na środowisko stanowi tylko i wyłącznie przytoczenie przez organ planistyczny uwagi skarżącej złożonej do planu.
Odnosząc się do zarzutu niewystarczającego uzasadnienia uchwały, stwierdzić należy, że wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie,
w którym organ odniósł się do zgłoszonych uwag i uzasadnił, zdaniem Sądu
w sposób wystarczający ich nieuwzględnienie.
Zarzut podjęcia uchwały bez przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania planu miejscowego na środowisko, a w szczególności bez uwzględnienia wpływu przewidzianego w planie miejscowym budynku o wysokości 18 m na dostęp do światła słonecznego ludzi, zwierząt, roślin i instalacji fotowoltaicznych, z terenów bezpośrednio i pośrednio przylegających do sąsiadującego z objętym planem obszarem (w tym nieruchomości skarżącej), również jest chybiony. W tym miejscu należy wskazać, że niewątpliwie ustalenie wskaźnika maksymalnej zabudowy na 18 m, przy obecnie istniejących zabudowaniach o wysokości około 8 m – jest zmianą znaczącą z uwagi na oddziaływanie ewentualnie wybudowanego w przyszłości budynku o dozwolonej
w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy. Jednakże należy przy tym pamiętać, że jest to maksymalny wymiar budynku, a nie obowiązek minimalnej zabudowy. Sąd w pełni podziela stanowisko organu dotyczące tej kwestii, że obszar oddziaływania obiektu ustalany jest w postępowaniu administracyjnym na etapie udzielenia pozwolenia na budowę nie zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pamiętać należy, że jeżeli na etapie pozwolenia na budowę wynik badania obszaru oddziaływania obiektu, zawierający działkę skarżącej, wykaże że obiekt wpływa negatywnie na otoczenie – inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zobowiązany będzie ocenić, na podstawie przedstawionej dokumentacji projektowej, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, ze szczególnym uwzględnieniem m. in. przepisów dotyczących nasłonecznienia pomieszczeń budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją. Projektowana zabudowa nie może wpływać na te budynki w ten sposób, że po jej zrealizowaniu budynki te przestaną spełniać wymogi nasłonecznienia określone
w § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
(Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), czyli wymogi tzw. "linijki słońca".
Wobec powyższego, zdaniem Sądu określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów
i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi. Każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi więc określać maksymalną wysokość zabudowy, o ile oczywiście przewiduje możliwość wznoszenia na danym obszarze obiektów budowlanych.
W ocenie Sądu określenie wysokości zabudowy w sposób w jaki uczyniła to Rada Miejska [...] w § 13 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak
w sentencji wyroku.