II SA/Wr 227/25

II SA/Wr 227/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 270 ust.9, art. 272 ust. 6, art. 278 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 lutego 2025 r., nr V.RUT.4701.77.2024.GK w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód rzeki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 17279 (słownie: siedemnaście tysięcy dwieście siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 29 kwietnia 2021 r. w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego decyzją z dnia 31 grudnia 2014 r. (znak: DOW-S-VI.7322.44.2014.Mkr), Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni we Wrocławiu ustaliło w formie informacji P. SA z siedzibą w B. (dalej: spółka), za okres III kwartału 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 117 988,00 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód rzeki O. Powołana informacja została doręczona spółce w dniu 2 kwietnia 2024 r., która w dniu 15 kwietnia 2024 r. dokonała zapłaty wskazanej w niej opłaty zmiennej. Wobec zaś powstania zaległości i konieczności uregulowania odsetek za zwłokę, dalsze należne kwoty zostały przez spółkę uregulowane w dniu 3 czerwca 2024 r.
Pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji) wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w związku z niewykazaniem w latach 2018-2022, w przesyłanych wykazach i oświadczeniach za wprowadzanie ścieków do wód, wskaźnika sumy chlorków i siarczanów, podczas gdy w wynikach pomiarów ilości i jakości ścieków, przekazywanych na podstawie art. 304 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024, poz. 1087 ze zm., dalej: u.p.w.), do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: RZGW we Wrocławiu PGW WP), podmiot ujmował ww. substancje w składzie wprowadzanych ścieków do wód rzeki O.
W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. spółka wskazała, że zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym, chlorki i siarczany należy traktować jako niezależne parametry, w związku z powyższym zakład w oświadczeniu nie wskazuje wskaźnika "suma jonów chlorków i siarczanów".
W dniach od 30 stycznia do 28 lutego 2023 r. RZGW we Wrocławiu PGW WP przeprowadził kontrolę gospodarowania wodami w zakresie przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, co zostało ujęte w protokole kontroli. Na podstawie wyników kontroli Dyrektor ZZ we Wrocławiu PGW WP stwierdził nieprawidłowość w zakresie przekazanych przez spółkę informacji, tj. podanie w oświadczeniu nieprawdziwych informacji dotyczących rzeczywistych wartości sumy chlorków i siarczanów wprowadzonych do wód, co w następstwie spowodowało ustalenie nieprawidłowej, zaniżonej opłaty zmiennej.
Pomimo dwukrotnego wezwania spółki do podania informacji o wartości ładunków zanieczyszczeń wprowadzonych do rzeki O. i dokonania korekty wykazów i oświadczeń, strona w pismach z dnia 11 września 2023 r. oraz 20 grudnia 2023 r. podtrzymała swoje stanowisko, że nie widzi podstaw do składania korekty.
W dniach od 9 lutego do 23 lutego 2024 r. RZGW we Wrocławiu PGW WP przeprowadził kontrolę gospodarowania wodami w zakresie przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, co zostało ujęte w protokole kontroli. Organ ustalił, że w przedkładanych przez spółkę oświadczeniu obowiązanego do ponoszenia opłaty za usługi wodne za okres III kwartału 2023 r. w charakterystyce ilości i jakości ścieków nie wykazano sumy jonów chlorków i siarczanów, natomiast w przekazywanych podstawie art. 304 u.p.w. kwartalnych zestawieniach wyników badań stężeń zanieczyszczeń w ściekach odprowadzanych do rzeki O. chlorki i siarczany nie zostały ujęte.
Zawiadomieniem z dnia 3 września 2024 r. organ I instancji wszczął postępowanie, a w dniu 26 listopada 2024 r. wydał, decyzję (nr VC.ZUT.4701.2948.OZ.2023.PO) określającą spółce za okres III kwartału 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 644 413,00 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód rzeki O.
W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne powinna być inna niż w informacji z dnia 27 marca 2024 r., gdyż ta została ustalona za ilość substancji wprowadzonych ze ściekami do wód wyrażoną wskaźnikiem chemicznego zapotrzebowania tlenu, ponieważ substancja wyrażona tym wskaźnikiem powodowała opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 u.p.w.). Nie uwzględniała ona jednak substancji rzeczywiście wprowadzanych ze ściekami do wód z powodu niewykazania w oświadczeniu ilości wskaźnika sumy chlorków i siarczanów. I to w oparciu o ten wskaźnik należało określić opłatę, gdyż generuje on opłatę najwyższą.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zarzuciła ona naruszenie przepisów procesowych oraz prawa materialnego, wywodząc, że organ naliczył spółce opłatę zmienną w oparciu o wskaźnik "sumy chlorków i siarczanów", tj. wskaźnik niewystępujący w posiadanym przez spółkę pozwoleniu wodnoprawnym, a więc niestanowiący podstawy do naliczenia tej opłaty w świetle przepisów prawa i zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych.
Decyzją z dnia 12 lutego 2025 r. (nr V.RUT.4701.77.2024.GK) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 272 ust. 6 u.p.w. w zw. z art. 21 § 3 o.p., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 272 ust. 6 p.w., wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3) zawiesiny ogólnej; 4) sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4).
W ocenie organu odwoławczego, ustawodawca określając wskaźnik "suma chlorków i siarczanów (CI+SO4)", wskazał, iż jest to suma obu tych substancji, wyrażając to zapisem w nawiasie, przez wskazanie działania, jakim jest dodawanie (w tym przypadku substancji chemicznych). Tym samym prawidłowo przyjął organ I instancji, że wskaźnik "suma chlorków i siarczanów" stanowi sumę - jako wynik dodawania dwóch składników-wskaźnika "chlorki" i wskaźnika "siarczany".
Powyższe wskazuje, że ustawodawca możliwość wprowadzania ścieków określił na podstawie sumarycznego stężenia chlorków i siarczanów, a więc sumy tych składników. Ścieki odprowadzane przez Spółkę są ściekami komunalnymi, które zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r. poz. 757), to ścieki bytowe lub mieszanina ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. W związku z powyższym ścieki komunalne, jako mieszanina ścieków, mogą zawierać ścieki przemysłowe.
Zdaniem organu odwoławczego nieokreślenie w pozwoleniu wodnoprawnym parametru "suma chlorków i siarczanów" nie jest podstawą do uznania, że obie te substancje z osobna nie podlegają sumowaniu.
Dalej zauważył, że zgodnie z załącznikiem nr 4 (tabela II) do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1311, dalej: rozporządzenie), chlorki (poz. 13) i siarczany (poz. 15) dotyczą wszystkich rodzajów ścieków przemysłowych oraz wszystkich sektorów przemysłu. Odwołująca wskazując pozycję 59, tj. sumę chlorków i siarczanów jako substancję zanieczyszczającą dotyczącą wyłącznie przemysłu celulozowo-papierniczego i energetycznego, nie bierze zaś pod uwagę przepisu zawartego w § 12 tego rozporządzenia dot. ścieków przemysłowych, w którym ustawodawca określa warunki nie za pomocą wskaźnika, a sumarycznego stężenia dwóch substancji, tj. chlorków i siarczanów. W tym kontekście Dyrektor RZGW we Wrocławiu PGW WP wskazał, że ścieki oczyszczane przez skarżącą to, oprócz ścieków pochodzących z aglomeracji B., również ścieki przemysłowe z zakładów Grupy P. oraz z instalacji innych podmiotów usytuowanych na terenie strefy przemysłowej P.
Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 10 Prawa przedsiębiorców, wskazujących na konieczność rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości.
W ocenie organu odwoławczego opłata zmienna za usługi wodne została naliczona na podstawie "sumarycznego stężenia chlorków i siarczanów", co w art. 272 ust. 6 u.p.w. określone jest jako "suma chlorków i siarczanów", a co spółka błędnie utożsamia ze wskaźnikiem "suma chlorków i siarczanów" będącym jednym z parametrów ścieków. Nieokreślenie zaś w pozwoleniu wodnoprawnym tego właśnie wskaźnika nie powoduje braku możliwości ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne na jego podstawie.
Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie słusznie i prawidłowo określono spółce wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód rzeki O. (km [...]+[...]) w okresie III kwartału 2023 r., uwzględniając w obliczeniach substancje rzeczywiście wprowadzone ze ściekami do wód, niewykazane w oświadczeniach składanych przez stronę, dowiedzione wynikiem przeprowadzonej kontroli przeprowadzonej przez RZGW we Wrocławiu PGW WP.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 21 § 1 pkt 2 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 u.p.w. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której konstytutywna decyzja ustalająca zobowiązanie może być wydana tylko na tej podstawie;
2) art. 21 § 3 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 u.p.w. oraz art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art 21 § 3 o.p. znajduje zastosowanie w przypadku opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 272 ust. 6 p.w., podczas gdy decyzja wymiarowa, o której mowa w art. 21 § 3 o.p. może zostać wydana tylko w przypadku, gdy podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia kwoty podatku, to jest w sposób wskazany w art 21 § 1 pkt 1 o.p., co w niniejszej sprawie nie zachodzi;
3) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie dla ustalenia Spółce opłaty zmiennej za III kwartał 2023 r. przepisów nieobowiązującego w roku 2021 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które weszły w życie od 1 stycznia 2024 r., a które to przepisy w ogóle nie powinny stanowić podstawy do ustalenia opłaty zmiennej za III kwartał 2023 r., gdyż właściwym do jej ustalenia są przepisy rozporządzenia Radu Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne. Zestawienie treści decyzji organu I instancji z treścią powołanych w niej przepisów rozporządzenia w sprawie opłat z 2024 r. jednoznacznie wskazuje, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, która ma charakter trwały. Wskazać bowiem należy, że przepisy rozporządzenia w sprawie opłat z 2024 r. w ogóle nie mogły stanowić podstawy do ustalenia przez organy obu instancji opłaty zmiennej za III kwartał 2023 r. i to niezależnie od pozostałych kwestii spornych pomiędzy spółką a organem oraz niezależnie od innych podnoszonych przez spółkę w niniejszej skardze zarzutów. Tym samym organ rozpoznający odwołanie spółki nie dokonał właściwej analizy treści decyzji organu I instancji stanowiących podstawy prawne naliczenia opłaty zmiennej oraz sam dokonał zatwierdzenia niewłaściwych przepisów w treści wydanej decyzji czym rażąco naruszył prawo;
4) art. 11 i 12 ustawy Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie Spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez wydanie decyzji zmieniającej wcześniej ustaloną wysokość daniny publicznej - opłat za usługi wodne, bez podstawy prawnej i rzeczowego uzasadnienia oraz wieloletniej praktyki organu w przedmiocie naliczania Spółce opłaty zmiennej, zgodnie z pełną wiedzą o stanie faktycznym i prawnym;
5) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 7a i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w., w zw. z art. 11, art. 12 i art. 14 p.p. poprzez odstąpienie, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej, wieloletniej praktyki w sposobie ustalania wysokości opłat zmiennych za wprowadzanie przez spółkę ścieków komunalnych do rzeki O., w oparciu o przepisy p.w., kiedy nie doszło do zmiany stanu prawnego ani faktycznego, która mógłby uzasadniać zmianę praktyki w opisanym zakresie, ponieważ te dane były spójne z dotychczasowym podejściem Spółki i samego organu, co w konsekwencji spowodowało określenie w zaskarżonej decyzji błędnej wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne, której spółka nie mogła się racjonalnie spodziewać biorąc pod uwagę podstawy prawne wyliczania, stosowane dotychczas przez organ. Tym bardziej, że organ po przeprowadzonej w lutym 2024 r. kontroli wydał spółce informacje ustalające wysokość opłaty zmiennej za I, II, III i IV kwartały 2023 r. w oparciu o te same podstawy faktyczne i prawne, oświadczania i informacje złożone przez spółkę w sposób analogiczny, jak za III kwartał 2023 r., tj. wskazują w wydanych Spółce, zgodnie z art. 272 ust. 17 u.p.w., Informacjach za wszystkie kwartały jako podstawę ustalenia opłaty zmiennej wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu, a przez to naliczając Spółce w roku 2024 opłaty zmienne za wszystkie kwartały 2023 potwierdził zasadność stosowania przepisów prawa, zgodnie z interpretacją Spółki przedstawioną w niniejszej skardze;
6) art. 6, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędne wskazanie przepisów prawa, z których Dyrektor RZGW we Wrocławiu PGW WP wywodzi skutki prawne; powołanie się na ustalenia z dokumentów nieznajdujących się w aktach sprawy, tym samym brak zebrania całego materiału dowodowego, brak dokonania należytej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego; zaniechaniem rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym wyjaśnień spółki zawartych w załącznikach 21, 22, 23 do protokołu kontroli z 2023 r., w których przedstawiła swoje stanowisko w kwestii chlorków i siarczanów, a w efekcie określenie spornej opłaty w sposób dowolny i niezgodny z przepisami;
7) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść Spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód;
8) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.; wskazania błędnej podstawy prawnej żądania zapłaty określonej w decyzji kwoty z tytułu dopłaty do opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;
9) - art 11 k.p.a. w zw. z art. 272 ust. 6 w zw. z art. 278 ust 1 u.p.w. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew treści udzielonego spółce pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności przez zastosowanie niewłaściwego wskaźnika do ustalenia spółce opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód wskaźnika niezawartego w tym pozwoleniu tj. "sumy chlorków i siarczanów", a przez to błędnym zastosowaniu przepisów i niewłaściwej ich interpretacji do określenia Spółce opłaty zmiennej za III kwartał 2023 r., w tym błędne przyjęcie do określenia wysokości tej opłaty wskaźnika "sumy chlorków i siarczanów";
W uzasadnieniu spółka rozwinęła sformułowane zarzuty, konsekwentnie podnosząc, że w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym z 2014 r. nie został określony wskaźnik sumy chlorków i siarczanów i z tego względu brak jest podstaw do jego zastosowania przy ustalaniu opłaty, a sama spółka złożyła w trybie art. 552 ust. 2b u.p.w. oświadczenie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi z dnia 25 października 2023 r. za III kwartał. W oświadczeniu tym w sposób prawidłowy nie wykazała wskaźnika "suma jonów chlorków i siarczanów" gdyż nie ma takiego wskaźnika w pozwoleniu wodnoprawnym.
Podniosła, że określenie opłaty zmiennej na podstawie wskaźnika określonego w pkt. 4 art. 272 ust. 6 u.p.w. narusza dotychczasową praktykę, a sam organ miał wiedzę, że Spółka w okresowych pomiarach ilości i jakości ścieków wykazuje parametry ścieków, a wśród nich osobno wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym chlorki oraz osobno siarczany.
Wreszcie spółka wskazała, że wcześniej ustalano opłatę zmienną w oparciu o wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie przygotowawczym z dnia 9 września 2025 r. strona skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację do uzasadnienia zarzutów skargi. Za istotną okoliczność pełnomocnik spółki uznał fakt wydania w dniu 10 kwietnia 2025 r. przez tut. Sąd wyroków o sygn. akt II SA/Wr 674/24, II SA/Wr 673/24, II SA/Wr 672/24 i II SA/Wr 671/24, które dotyczyły spraw analogicznych do niniejszej, tj. ustalenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki dotyczących okresów I, II, III i IV kwartału 2022 r., a także wyroków z dnia 12 sierpnia 2025 r. (sygn. akt II SA/Wr 225/25 i II SA/Wr 226/25) oraz 19 sierpnia 2025 r. (sygn. akt II SA/Wr 155/25 i II SA/Wr 156/25). Wskazano, że Sąd we wszystkich wymienionych wyrokach przychylił się do zarzutów i argumentacji zawartej w skargach spółki. Dalej pełnomocnik spółki zwrócił uwagę na praktykę organu I instancji. W tym zakresie wskazał, że za wszystkie kwartały lat od 2018 do III kwartału roku 2024, organ I instancji wystawiał spółce, zgodnie z art. 272 ust. 17 u.p.w. informacje, w których za podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód rzeki przyjmował wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 u.p.w. z 2017). Za kolejną nową istotną okolicznością, która zaistniała po dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie uznano fakt ustalenia spółce przez organ I instancji opłaty zmiennej w informacji za okres IV kwartału 2024 r. w analogiczny sposób jak w informacjach za wszystkie wcześniejsze lata i za I, II i III kwartał roku 2024, tj. przyjmując za podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód rzeki wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu, który powoduje opłatę najwyższą. Z powyższego wynika, że praktyka ta była konsekwentnie stosowana przez organ I instancji w kolejnych latach, włącznie z całym rokiem 2024. Ponadto zauważono, że podobnie jak za I, II, III kwartał 2024 r. spółka złożyła do organu I instancji, po zakończeniu IV kwartału 2024 r., oświadczenie zgodnie z art. 552 ust. 2b u.p.w. z 2017, zgodnie z obowiązującym od I kwartału 2024 nowym wzorem, zawierające przewidziane przez przepisy i wydane dane konieczne dla ustalenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód, w którym nie wykazywała wskaźnika "suma chlorków i siarczanów", gdyż nie ma takiego wskaźnika określonego w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego objętym decyzją z dnia 31 grudnia 2014 r. (znak: DOW-S-VI.7322.44.2014.MKr) na szczególne korzystanie z wód. Spółka zgodnie z art. 304 u.p.w. z 2017 przekazała również wyniki prowadzonych pomiarów ilości pobieranych wód powierzchniowych oraz ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód za IV kwartał roku 2024 kwartalne, gdzie wskazywała dwa niezależne parametry ścieków osobno "chlorki" i osobno "siarczany" zgodnie z treścią posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji na podstawie otrzymanych dokumentów i informacji, dysponując całą wiedzą oraz kontynuując swoją wieloletnią praktykę, wydaje spółce zgodnie z art. 272 ust. 17 u.p.w. z 2017 Informacje za I, II, III i IV kwartały 2024 ustalające opłatę zmienną za wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki O., w których wskazuje, że do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję wyrażoną jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust 1 u.p.w.). Spółka zapłaciła opłaty ustalone w informacjach za wymienione cztery kwartały 2024 r. Pełnomocnik spółki podkreślić przy tym, że Informacje za wszystkie cztery kwartały roku 2024 zostały wydane przez organ I instancji pomiędzy 27 sierpnia 2024 r. a 18 lutego 2025 r., tj. już po wydaniu w niniejszej sprawie decyzji przez organ I instancji. Tym samym wskazano, że od momentu wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., tj. od 2018 r. aż do wskazanego w niniejszym piśmie IV kwartału 2024 r., organ I instancji dokonywał ustalenia spółce w informacjach opłat zmiennych w jednolity sposób przyjmując do ustalenia wysokości tej opłaty wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 u.p.w.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Dyrektora RZGW we Wrocławiu PGW WP z dnia 12 lutego 2025 r. (nr WR.RUT.4701.77.2024.GK) utrzymująca w mocy decyzję Dyrektor ZZ we Wrocławiu PGW WP z dnia 26 listopada 2024 r. określającą spółce za okres III kwartału 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 644 413,00 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód rzeki O.
Stosownie do art. 270 ust. 8 u.p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 270 ust. 9 u.p.w. sama wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi zależy od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w przypadku: 1) wód z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni - od temperatury tych wód; 2) ścieków przemysłowych lub wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany - także od ilości ścieków lub wód oczyszczonych lub podczyszczonych w systemie oczyszczania lub podczyszczania ścieków zasolonych, odprowadzanych z zakładu, zastosowania w zakładzie systemu retencyjno-dozującego lub innego systemu pozwalającego uzyskać ten sam efekt, co system retencyjno-dozujący. Przez substancje zawarte w ściekach rozumie się zaś także substancje wyrażone jako wskaźniki pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej oraz sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) (art. 270 ust. 10 u.p.w.).
Ustawodawca określił, w jaki sposób należy opłatę zmienną ustalać, wskazując w art. 272 ust. 6 u.p.w., że wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3) zawiesiny ogólnej; 4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
Stosownie do art. 278 ust. 1 u.p.w. wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą. Niniejszy przepis statuuje więc swoistą zasadę uwzględniania tego określonego w art. 272 ust. 6 u.p.w. wskaźnika, który powoduje opłatę najwyższą, ale limitując jednocześnie do substancji wyrażonych w pkt 1-4. Od tej reguły ustawodawca przewidział odstępstwa, wskazując chociażby w ust. 3, że opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
Można przyjąć, że o ile ustawodawca nie określił wprost innych zasad obliczania opłaty, zasadniczo należy ją ustalać na podstawie art. 278 ust. 1 w zw. z art. 272 ust. 6 u.p.w. Tym samym opłatę wskaźnikową stanowi ten z czterech określonych wskaźników, który generuje opłatę najwyższą.
W myśl przywołanych regulacji opłata zmienna zależna jest od takich elementów jak: rodzaj substancji zawartych w ściekach i ich ilość oraz rodzaj ścieków, z jakimi mamy do czynienia, które są wprowadzane w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z brzmienia art. 270 ust. 8 u.p.w. wynika, że niniejszą opłatę należy więc wiązać z udzielonym pozwoleniem, które jest punktem odniesienia dla mechanizmu ponoszenia tychże opłat. W przypadku zaś przekroczenia warunków w nim określonych, ustawa przewiduje w art. 280 pkt 2 lit. b u.p.w., opłaty podwyższone. Jeżeli zatem wprowadzanie ścieków następuje na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wówczas podmiot zobligowany jest do ponoszenia opłat w myśl zasady zanieczyszczający płaci, natomiast przekroczenie warunków udzielonego pozwolenia, skutkuje nałożeniem sankcji w postaci opłaty podwyższonej. W związku z tym korzystający z usług wodnych został zobligowany, przez prawodawcę, do składania oświadczeń w trybie art. 552 ust. 2b u.p.w., zgodnie z wzorami zamieszczonymi w BIP na stronie podmiotowej Wód Polskich, a oświadczenie to zawiera m.in. dane dot. pozwolenia wodnoprawnego, oznaczenie organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, znak decyzji, datę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, datę jego obowiązywania. Stosownie do art. 552 ust. 2h u.p.w. w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają wyrażoną w kg ilość substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3) zawiesiny ogólnej; 4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
Nadto, zgodnie z art. 304 ust. 1 u.p.w. podmioty korzystające z usług wodnych są obowiązane do przekazywania wyników prowadzonych pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w zakresie określonym w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. W celu ułatwienia wywiązania się z przywołanych obowiązków sprawozdawczych oraz uporządkowania przekazywanych wyników pomiarów Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie formy i układu przekazywanych wyników pomiarów ilości pobranych wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi (Dz. U. poz. 144). W jego załączniku nr 2, dotyczącym przekazywania wyników pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wskazano m.in. ma konieczność podania informacji dotyczących udzielonego pozwolenia, a nadto rodzaju ścieków i wyników pomiarów ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, które należy podać – jak zauważono - wyłącznie w zakresie wynikającym z pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
Na tle przywołanych regulacji dostrzegalny jest więc, istotny w realiach rozpoznawanej sprawy problem co do tego, w oparciu o jaki wskaźnik należało określić skarżącej wysokość opłaty zmiennej. Bezspornym zaś jest, że skarżąca legitymuje się udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 31 grudnia 2014 r., które pomimo zmian ustawodawczych w 2017, pozostaje w obrocie prawnym i jako takie stanowi punkt odniesienia do ustalania niniejszej opłaty. Na podstawie przywołanego aktu, Skarżąca jest uprawniona do szczególnego korzystania z wód, tj. wprowadzania do rzeki O. ścieków komunalnych w podanej w nim ilości oraz o określonym dopuszczalnym stanie i składzie. Wśród nich wymieniono m.in.: pięciodobowe biochemiczne zapotrzebowanie tlenu, chemiczne zapotrzebowanie tlenu, zawiesiny ogólne, chlorki, siarczany. W jego treści próżno szukać odniesienia do substancji sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4), którym operuje art. 270 ust. 10 u.p.w. ujmując ją jako odrębną substancję. Stąd kwestię sporną w sprawie stanowi to, co należy rozumieć pod wskaźnikiem suma chlorków i siarczanów (Cl+SO4), o którym mowa w art. 272 ust. 6 pkt 4 u.p.w. Dokładniej - czy wskaźnik ten dotyczy także takich sytuacji, gdy określony podmiot wprowadza ścieki zawierające chlorki i siarczany, ale w pozwoleniu wodnoprawnym oznaczony każdy z nich został odrębnym wskaźnikiem chlorki i odrębnym wskaźnikiem siarczany. Czy w takiej sytuacji rzeczą zobowiązanego jest przeprowadzenie czynności matematycznej w postaci dodawania dwóch odrębnych wskaźników, za czym to opowiada się organ.
W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ. W tym kontekście trzeba przede wszystkim zauważyć, że przyjęty przez ustawodawcę w art. 272 ust. 6 pkt 4 u.p.w., wskaźnik nie stanowi wyniku działania matematycznego w postaci dodawania, a odrębny parametr, który jako jeden z 4 może stanowić podstawę do określenia opłaty zmiennej, a w przypadkach określonych w ustawie taką podstawę stanowi (por. art. 278 ust. 3 u.p.w.). Również w brzmieniu art. 270 ust. 10 u.p.w. został określony jako odrębna substancja. Niniejsze twierdzenie koresponduje z obowiązującymi regulacjami podustawowymi, które wyszczególniają odrębnie: chlorki, siarczany oraz chlorki i siarczany jako trzy osobne kategorie substancji mogących występować w ściekach i względem których przyjęto odrębne normy. Przejawem tego jest m.in. rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Określa ono m.in. najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla ścieków z oczyszczalni ścieków bytowych i ścieków komunalnych oraz dla ścieków z oczyszczalni ścieków w aglomeracji (§ 1 pkt 3).
Stosownie do § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia, jeżeli ścieki komunalne – tak jak w realiach badanej sprawy - stanowią mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, to ścieki te, wprowadzane do wód lub do ziemi z oczyszczalni ścieków komunalnych albo z oczyszczalni ścieków w aglomeracji, nie powinny również zawierać substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających najwyższe dopuszczalne wartości dla ścieków przemysłowych, określone w załączniku nr 4 do rozporządzenia, z wyłączeniem lp. 3, 5, 6, 11 i 12 w tabeli II tego załącznika. W przywołanej tabeli odrębnie zaś wyszczególniono: chlorki, siarczany oraz sumę chlorków i siarczanów wskazując, że:
- najwyższa dopuszczalna wartość dla substancji zanieczyszczającej stanowiącej chlorki wynosi 1000 mg Cl/l i dotyczy wszystkich rodzajów ścieków (tab. II, poz. 13),
- najwyższa dopuszczalna wartość dla substancji zanieczyszczającej stanowiącej siarczany wynosi 500mg SO4/l i dotyczy wszystkich rodzajów ścieków (tab. II, poz. 15),
- suma chlorków i siarczanów wskazując, iż najwyższa dopuszczalna wartość dla substancji zanieczyszczającej stanowiącej sumę chlorków i siarczanów wynosi 1500mg Cl+SO4/l i dotyczy wyłącznie przemysłu celulozowo-papierniczego i energetycznego.
Podobnie rzecz się miała w obowiązującym wcześniej rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r., które zostało również wymienione w podstawie prawnej wydanego pozwolenia wodnoprawnego.
W rezultacie, skoro zarówno na gruncie ustawy jak i aktu wykonawczego, stanowiącego jej uszczegółowienie, prawodawca nie tylko w żadnym miejscu nie wskazuje wprost na leżący po stronie korzystającego z usług wodnych obowiązek każdorazowego dodawania chlorków i siarczanów, w przypadku gdy występują one w składzie ścieków, a nadto przewiduje różne dopuszczalne wartości zanieczyszczeń w zależności od rodzaju ścieków, to nie sposób przyjąć, iż rzeczą Skarżącej było za każdym razem dodawanie chlorów i siarczanów przy składaniu oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2b u.p.w. Stanowisko to jest tym bardziej zasadne, w kontekście wskazania wprost zarówno w rozporządzeniu z 2014, jak i z 2019 r. wskaźnika suma chlorków i siarczanów wyłącznie dla przemysłu celulozowo-papierniczego i energetycznego.
Niniejszy obowiązek nie został także wyartykułowany w treści wydanego pozwolenia, chociaż wskazano w nim dopuszczalną ilość dla chlorków i siarczanów, a obowiązująca wówczas ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zawierająca regulacje dotyczące opłat zmiennych, w art. 295 ust. 1 wskazywała, że opłaty za ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi ponosi się za substancje wyrażone jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy jonów chlorków i siarczanów.
Tym samym, skoro niniejsze substancje zostały określone jako trzy odrębne substancje zanieczyszczające, dla których należało przyjąć odrębne parametry, to nie można poprzez ustalenie opłaty zmiennej wprowadzać obowiązku ich łączenia również zawsze wtedy, gdy z okoliczności stanu faktycznego wynika, że określony podmiot wprowadza ścieki zawierające odrębnie opisany wskaźnik chlorku i siarczanu. Wynika to z rozgraniczenia przywołanych trzech parametrów i braku stosownych regulacji wskazujących na konieczność sumowania chlorków i siarczanów dla ścieków, które nie dotyczą przemysłu celulozowo-papierniczego i energetycznego. Niniejsze z uwagi na publicznoprawny charakteru opłat za korzystanie z wód nie może prowadzić do wykładni rozszerzającej, a aprobując nakaz maksymalnej określoności przepisu, trzeba przyjąć, że użyty w art. 274 ust. 6 pkt 4 u.p.w. wskaźnik sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) stanowi odrębny wskaźnik, mający zastosowanie w przypadku, gdy wynika to z decyzji udzielającej pozwolenie wodnoprawne lub z mocy przepisu prawa, czego przykładem jest art. 278 ust. 3 u.p.w. Rozumienie przeciwne prowadziłoby do egzekwowania obowiązków, których istnienia nie byłby świadomy – tak jak w realiach badanej sprawy - sam korzystający z usług wodnych. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2022 r. (sygn. akt III OSK 812/21) opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, stąd przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku.
Sąd w składzie orzekającym podziela również stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, aby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 621/21).
Z przywołanych względów, w ocenie Sądu, błędne jest, prezentowane przez organy stanowisko co do zasadności określania opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki przy pomocy wskaźnika określonego w art. 274 ust. 6 pkt 4 u.p.w., zamiast wskaźnika chemicznego zapotrzebowania tlenu. W związku z tym przyjąć trzeba, że organ dokonał naruszenia przepisów prawa materialnego art. 272 ust. 6 w związku z art. 278 ust. 1 u.p.w. przyjmując do naliczenia spółce opłaty zmiennej w oparciu o wskaźnik "sumy chlorków i siarczanów", a więc wskaźnik nie występujący w posiadanym przez spółkę pozwoleniu wodnoprawnym i nie stanowiący podstawy do naliczenia tej opłaty w świetle przepisów prawa i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Dalej wskazać również należy, że zgodnie z art. 21 § 3 o.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Stosownie do art. 300 ust. 1 u.p.w. do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Ponadto, w art. 300 ust. 1a i 1b u.p.w. określono, że uprawnienia organu podatkowego przysługujące Wodom Polskim wykonują dyrektorzy zarządów zlewni Wód Polskich, zaś właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu prawa, w zależności od uzyskanego rezultatu, może dotyczyć trzech sytuacji: gdy odpowiednie stosowanie przepisów polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji (wprost), gdy odpowiednie przepisy mają być zastosowane z pewnymi modyfikacjami, wreszcie trzecia sytuacja obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle zastosowane (por. T. Żyznowski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 października 1991 r., sygn. akt III CZP 109/91, Przegląd Sądowy 1992, nr 5-6). W związku z tym, że tryb ustalenia opłaty zmiennej różni się od trybu ustalania zobowiązania podatkowego, określonego w art. 21 o.p., art. 21 § 3 o.p. musiał być zastosowany z pewnymi modyfikacjami.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że nawet jeśli informacja nie była kwestionowania i nie został wykorzystany tryb reklamacyjny, należy dopuścić zastosowanie procedury określającej wysokość zobowiązania na podstawie o. p., o ile zostaną spełnione przesłanki określone w tym dziale, tj. w konkretnym przypadku organ ustali, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wskazana w deklaracji (art. 21 § 3 o.p.). Informacja określona w art. 272 ust. 17 u.p.w. nie stanowi aktu o charakterze konstytutywnym. Na mocy art. 300 u.p.w. w przepisach o.p. poszukiwać należy trybu właściwego do kwestionowania tej informacji, w przypadku, gdy po dacie jej wydania zaistnieją okoliczności tam wskazane, a nieuwzględnione w p.w. Z możliwości tej mogą korzystać obie strony postępowania (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 923/21).
Powyższy pogląd koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III OSK 790/22). Sąd ten zanegował możliwość uznania, że skoro organ ustalił wysokość opłaty zmiennej w informacji, która nie była przez skarżącą kwestionowana, to nie ma on żadnej możliwości późniejszego dokonania zmiany tej kwoty, pomimo ustalenia, iż została określona nieprawidłowo. Powołując się na treść art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w., zgodnie, z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie m.in. pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość ustalenia innej wysokość opłaty w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 21 § 3 o.p., o ile jednak wyniki takiej kontroli wskazują na błędne określenie wysokości opłaty.
W sprawie Sąd doszedł do przekonania, że wynikające z cytowanego art. 21 § 3 o.p. przesłanki wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania nie zaistniały, a tym samym wydane przez organy obu instancji decyzje, jako istotnie naruszające przepisy postępowania, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Trzeba zauważyć, że choć nie ulega wątpliwości, że wspomniany art. 21 § 3 o.p. może być odpowiednio stosowany do zobowiązań z tytułu opłat za usługi wodne na skutek odesłania zawartego w art. 300 ust. 1 p.w., to jednak jego uwzględnienie wymaga zachowania szczególnej ostrożności, zważywszy na specyfikę regulacji zawartych w przepisach p.w. Przede wszystkim nie powinno się tracić z pola widzenia, że decyzja wydana na podstawie art. 21 § 3 o.p. ma charakter deklaratoryjny, ponieważ określa wysokość zobowiązania, które już powstało wcześniej z mocy prawa. Wydanie takiej decyzji oznacza jedynie, że organ podatkowy zakwestionował samoobliczenie podatku dokonane przez podatnika i w ramach przysługujących mu uprawnień i obowiązków - określił wysokość zobowiązania podatkowego powstałego z mocy prawa (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1268/22). Co także wymaga podkreślenia, kwestia normatywnego charakteru informacji ustalającej wysokość opłaty za usługi wodne była przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sąd Administracyjnego (por. wyroki z dnia: 9 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 4513/21 i III OSK 4553/21; 25 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4525/21, czy 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/22). Sformułował on stanowisko, zgodnie z którym informacja o wysokości opłaty za korzystanie z usług wodnych nie może być traktowana jako desygnat zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie zobowiązania podatkowego (art. 21 pkt 1 o.p.), albo decyzji administracyjnej ustalającej wysokość takiego zobowiązania (art. 21 pkt 2 o.p.). Konstrukcja normatywna przepisów p.w. dowodzi, że opłaty zmienne za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, albowiem każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia ich wysokości z uwzględnieniem zmiennych in casu. Organ czyni to w sposób niewładczy, w formie wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 u.p.w. informacji, która stanowi "przeddecyzyjną" czynność materialno-techniczną, podejmowaną poza jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym lub podatkowym.
Niemniej jednak, wobec treści art. 272 ust. 17 u.p.w., skoro wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-7 i 9 tego artykułu, ustalają Wody Polskie w formie informacji, czyniąc to w okresie przejściowym do 31 grudnia 2026 r. na podstawie danych pozyskanych w sposób określony art. 552 ust. 2 i 2a u.p.w., pierwotnym źródłem powstania zobowiązania jest zatem wskazana czynność materialno-techniczna organu. Należy przy tym zaznaczyć, że organy nie są związane podaną przez podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne ilością i składem wprowadzonych ścieków do wód. Brak należytego oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może, a wręcz jest zobowiązany do skorzystania z alternatywnych możliwości ustalenia tej opłaty wynikających z art. 552 u.p.w. Z tożsamą sytuacją mamy do czynienia także wówczas, gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nie przedstawił w oświadczeniu informacji niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty zmiennej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 599/24). Z podanych powodów informacja, o której mowa w art. 272 ust. 17 u.p.w., ma zatem szczególne znaczenia w systemie pobierania opłat za usługi wodne.
W realiach badanej sprawy, organ I instancji ustalił w formie informacji kwartalnej opłatę zmienną za wprowadzanie ścieków w oparciu o oświadczenie Spółki, w którym w rubryce suma chlorków i siarczanów wpisała 0. W dalszej kolejności, po przeprowadzeniu w dniach 30 stycznia – 28 luty 2023 r. oraz 9 lutego -23 lutego 2024 r. kontroli doraźnych w zakresie przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, organ I instancji stwierdził nieprawidłowość w zakresie przekazanych przez Spółkę informacji, tj. podanie w oświadczeniu nieprawdziwych informacji dotyczących rzeczywistych wartości sumy chlorków i siarczanów wprowadzonych do wód, co w następstwie spowodowało ustalenie nieprawidłowej, zaniżonej opłaty zmiennej za okres III kwartału 2023 r.
Na tej podstawie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie określenia prawidłowej wysokości opłaty zmiennej, w toku którego wydał zaskarżoną decyzję. Tymczasem - jak zasadnie wywiodła skarżąca - przeprowadzona kontrola gospodarowania wodami nie ujawniła żadnych nowych okoliczności mających wpływ na wysokość opłaty za usługi wodne. Organ I instancji miał bowiem wiedzę o tym, że w składzie wprowadzanych ścieków znajdują się chlorki i siarczany, gdyż okoliczność ta była ujawniana każdorazowo w przedkładanych wynikach prowadzonych pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, w którym skarżąca wskazywała dwa niezależne parametry ścieków, tj.: osobno chlorki i osobno siarczany.
W tym stanie rzeczy ustalenie w zaskarżonej decyzji wysokości należnej opłaty zmiennej nie było rezultatem zmiany okoliczności faktycznych relewantnych z punktu widzenia przepisów u.p.w., zaistniałych po wydaniu przez I pierwszej instancji informacji, o której mowa w art. 272 ust. 17 u.p.w. Stąd, skoro organy kwestionowały zasadność braku sumowania chlorków i siarczanów, co skutkowało podwyższeniem należności z tytułu opłaty zmiennej, mogły tego dokonać już w treści skierowanej do skarżącego informacji, gdyż jak już wspomniano, organy nie są związane treścią oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, lecz dysponują wynikającym z art. 552 ust. 2 i 2a u.p.w. katalogiem podstaw ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne. Mając zatem wiedzę o tym, że skarżący dokonuje wprowadzania substancji nie ujętych w przedkładanym oświadczeniu, a zarazem generującą opłatę najwyższą, organ I instancji winien dokonać weryfikacji przedłożonego oświadczenia i dopiero na tej podstawie ustalić wysokość należnej opłaty zmiennej. Za wadliwą więc należy uznać praktykę organów Wód Polskich, polegającą na przerzucaniu odpowiedzialności za uprzednie nieprawidłowe naliczanie opłat na skarżącą. Trzeba przy tym wspomnieć o swoistym dualizmie w działaniu Dyrektora ZZ we Wrocławiu PGW WP, który wydając, po przeprowadzeniu kontroli, odrębne decyzje określające inną wysokość opłat zmiennych za wprowadzanie ścieków do rzeki O. za wszystkie kwartały 2021 r., jednocześnie w wydawanych informacjach ustalających niniejsze opłaty za I, II, III i IV kwartał 2023 r., ustala je nie w oparciu o wskaźnik sumy chlorków i siarczanów, a wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu. Tym też wskaźnikiem posługuje się wydając informacje za okres I, II, III i IV kwartału 2024 r. Niniejsze bez wątpienia narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), która w judykaturze uznawana jest za klamrę spinającą całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu i stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia: 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1645/13; 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1094/11; 07 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 241/23).
Nie sprzyja realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 583/23).
Przywołane działania organu I instancji odpowiednio też naruszają art. 12 Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którym organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Zasada zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej wywodzona jest z art. 31 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jej istota sprowadza się do zakazu nieuzasadnionego wycofywania się przez organy z wcześniej ustalonych reguł postępowania. Adresatami zasady wynikającej z art. 12 są organy wszystkich rodzajów władzy publicznej, zarówno władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej, jak i władzy sądowniczej. Przedmiotowa zasada stanowi dopełnienie reguły wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu projektu ustawy - Prawo przedsiębiorców (druk VIII.2051) wskazano, że jest to zasada, która polega na obowiązku takiego prowadzenia każdego rodzaju postępowań przez organy, aby przedsiębiorca mógł zasadnie oczekiwać, iż nie zostanie narażony na nieoczekiwane skutki prawne działań organu, w szczególności zaś takie, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonych zachowań w obrocie gospodarczym. Odwołano się do wypracowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, która chociaż nie została wyraźnie wyrażona w Konstytucji RP, to jest zaliczana do zasad składających się na pojęcie państwa prawnego z art. 2 Konstytucji.
Tym samym, wobec stwierdzonych nieprawidłowości Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., co też orzekł w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zaś zawarte w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym przyjętą wykładnię prawa materialnego.