II SA/WR 225/23

II SA/Wr 225/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M.J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2023 r. Nr 189/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez M. J. (dalej strona, skarżący) zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 2 marca 2023 r., nr 189/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Skarżący skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku, (dalej – PINB, organ I instancji) pismo z dnia 27 lipca 2022 r., którym zażądał wyłączenia z użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w S. Organ I instancji w dniu 7 listopada 2022 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu, co udokumentowano stosownym protokołem.
Zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2023 r. PINB w Kłodzku poinformował skarżącego o przeprowadzeniu kontroli i przedłożeniu w jej trakcie aktualnych protokołów przeglądów okresowych. Organ stwierdził brak uszkodzeń, które mogłyby powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Obiekt znajduje się w stanie technicznym zapewniającym bezpieczne użytkowanie i może być użytkowany jako obiekt magazynowy. Stwierdzono, że wyszczególnione w protokołach zalecenia do wykonania nie stwarzają zagrożenia.
Z przeprowadzonej przez osobę dysponującą uprawnieniami w odpowiedniej specjalności kontroli stanu technicznego budynku wynika, że może być on bezpiecznie użytkowany. Nadto poinformowano, że nie zidentyfikowano przesłanek, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o wyłączeniu budynku z użytkowania ze względu na jego zły stan techniczny.
Pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia 3 stycznia zarzucając obrazę art. 227 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, art.104 k.p.a., art. 107 k.p.a. poprzez niezastosowanie, brak pouczenia o środkach odwoławczych.
W treści odwołania jego autor podał, że PINB wszczął postępowanie, w dniu 7 listopada 2022 r. przeprowadził wizję lokalną, zapowiedział dalsze czynności na II połowę marca 2023 r., a po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym, w dniu 3 stycznia 2023 r. wydał zaskarżoną decyzję, którą zatytułował "zawiadomienie".
Zgodnie z przepisem art. 104 k.p.a., organy administracyjne zobowiązane są do załatwiania spraw poprzez wydawanie decyzji, natomiast skargi tj. pisma, których przedmiotem jest wskazanie na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy są załatwiane przez zawiadomienia.
Wniosek skarżącego dotyczy istotnego problemu, jakim jest bezpieczeństwo korzystania z obiektów z powodu ich stanu technicznego, braku przeglądów, braku ocen technicznych dotyczących stanu stropu, dachu. Niej jest zaś skargą na pomniejszej wagi zaniedbania. W tych okolicznościach PINB zobowiązany był po przeprowadzeniu wizji i stwierdzeniu przecieków dachu, śladów po spadających elementach stropu, do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku uzyskania oceny technicznej obiektu, a w szczególności stropu i dachu.
W dniu 2 marca 2023 r. DWINB wydał postanowienie nr 189/2023, którym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ II instancji przedstawił dokonane w sprawie czynności przez organ I instancji oraz zajęte stanowisko odnośnie stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości. Następnie organ II instancji omówił przepisy procedury administracyjnej dotyczące odwołania i wskazał na orzecznictwo dotyczące niedopuszczalności odwołania.
Uzasadniając zajęte stanowisko DWINB wskazał, że w badanej sprawie PINB w Kłodzku nie wydał decyzji ani postanowienia. Zawiadomienie PINB w Kłodzku z dnia 3 stycznia 2023 r. znak [...] stanowi czynność materialno-techniczną, wykonaną w związku ze skargą. Skarga jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do uruchomienia postępowania administracyjnego. Z tego względu skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Przepis art. 237 § 3 k.p.a. stanowi, że o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego - wnioskodawcy, a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma też toku instancji ani środków zaskarżenia.
Końcowo organ uznał, iż przedmiotowe odwołanie dotyczy pisma, które nie stanowi zaskarżalnego aktu administracyjnego, a tym samym nie przysługuje od niego odwołanie ani żaden inny środek zaskarżenia. Zatem organ zobowiązany jest wydać, na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia na zawiadomienie.
W skardze na opisane wyżej postanowienie wniesiono o jego uchylenie i nałożenie na organ obowiązku przeprowadzenia wymaganych badań technicznych i wydania decyzji w sprawie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Względem zaskarżonego postanowienie podniesiono następujące zarzuty:
1. obrazę art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji rozpoznającej odwołanie,
2. obrazę art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przy uznaniu, że organ I instancji nie był zobowiązany do wydania decyzji na wniosek skarżącego,
3. obrazę art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie mimo stwierdzenia, że obiekt w S. przy ul. [...] od lat nie podlega kontroli stanu technicznego,
4. obrazę art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie,
5. obrazę art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nienałożenie na właściciela obiektu obowiązku wykonania i dostarczania oceny technicznej budynku przy ul. [...] w S..
W uzasadnieniu skargi wskazano na złożony wniosek i zły stan techniczny przedmiotowego budynku oraz na złożone dowody mające potwierdzać ten fakt. Podniesiono, iż organ I instancji przeprowadził kontrolę i stwierdził wówczas, że stan obiektu jest zły, jednakże wbrew wymogom Prawa budowlanego, nie zażądał ani protokołów dowodzących przeprowadzania wymaganych przepisem art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego przeglądów, ani nie zlecił wykonania oceny technicznej wbrew wymogom art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem skarżącego w oparciu o szczątkowy materiał dowodowy organ I instancji dokonał kolejnego uchybienia i nie wydał decyzji, a potraktował wniosek skarżącego jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. Skargę tę rozpatrzył, o czym zawiadomił skarżącego pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. Skarżący potraktował to zawiadomienie jaką decyzję, która winna być wydana i zaskarżył ją do organu II instancji, który postąpił podobnie i stwierdził niedopuszczalność odwołania od zawiadomienia.
Skarżący podniósł, że zgodnie z definicją zawartą w art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie, nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy, ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, zaś jego wniosek wprost dotyczył przeprowadzenia postępowania w myśl art. 66 Prawa budowlanego i wydanie w myśl przywołanych przepisów decyzji. Zatem organy obu instancji uchyliły się od wykonania ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego, uchyliły się od kontroli stan techniczny obiektu przy ul. [...] w S., w efekcie pozwalając na wykorzystywanie na cele gospodarcze obiektu, którego stan zagraża życiu i zdrowiu ludzi.
W udzielonej pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. odpowiedzi na skargę organ złożył wniosek o oddalenie skargi. Jednocześnie podał, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia, a wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zostało zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie na podstawie art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania.
Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości czy też słuszności zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją czy postanowienia wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów, w tym wskazanych w skardze.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.), w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przy czym przesłanki przedmiotowe obejmują brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych czy zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania; podmiotowe zaś odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie (zob. szerzej P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, WKP 2021, dostęp przez SIP LEX).
Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła Sąd orzekający w niniejszej sprawie do wniosku, że DWINB prawidłowo ocenił odwołanie skarżącego z 17 stycznia 2023 r. uznając, że w sprawie nie było prawnej możliwości wniesienia odwołania na pismo, nie mające charakteru decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy pismo PINB w Kłodzku z dnia 3 stycznia 2023 r. stanowiło reakcję organu na żądanie skarżącego z dnia 27 lipca 2022 r. w sprawie nieodpowiedniego, jego zdaniem, stanu technicznego przedmiotowego budynku.
W następstwie żądania skarżącego PINB przeprowadził kontrolę w dniu 7 listopada 2022 r. oraz zapoznał się z protokołem przeglądu okresowego obiektu budowlanego, (pięcioletniego), sporządzonego w listopadzie 2021 r. Na podstawie przeprowadzonych czynności organ nadzoru budowlanego I instancji nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Istotą sporu pomiędzy skarżącym i organem w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że pismo PINB z dnia 3 stycznia 2023 r. nie ma charakteru decyzji, a w konsekwencji nie przysługuje od niego odwołanie.
Analiza pisma PINB w Kłodzku w sposób jednoznaczny prowadzi do przyjęcia, że stanowi ono zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi udzielone w trybie art. 238 § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Przedmiotowe pismo zawiera wszystkie elementy przewidziane we wskazanym normatywie, w tym informację o trybie postępowania w przypadku wniesienia kolejnych skarg.
Tak więc należy przyjąć, że pismo skarżącego z dnia 27 lipca 2022 r. było impulsem dla organu nadzoru budowlanego do zweryfikowania stanu technicznego przedmiotowego budynku. PINB w Kłodzku po przeprowadzeniu kontroli oraz zapoznaniu się z protokołem przeglądu okresowego nie znalazł podstaw do interwencji i prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku. W tych okolicznościach mamy do czynienia z działaniem organu w trybie skargowym i podjęciem czynności wskutek skargi.
Skarga z Działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością materialno-techniczną tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie takie wywiera trojakie skutki: zakończenie postępowania skargowego w odniesieniu do sprawy, która była jej przedmiotem, możliwość wniesienia kolejnej skargi będącej wynikiem niezadowolenia ze sposobu załatwienia pierwszej skargi (art. 227 k.p.a.), możliwość zastosowania trybu z art. 239 k.p.a. wobec ponowionej skargi (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2017 r., III SA/Kr 507/17, CBOSA).
W realiach niniejszej sprawy fakt, że skarżący złożył odwołanie od zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi nie mógł spowodować uznania efektu działań organu I instancji za merytoryczne rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie. W istocie bowiem PINB w Kłodzku nie wydał decyzji w stosunku do której możliwe było wywiedzenie instancyjnego środka zaskarżenia.
W takim stanie rzeczy należy przyjąć, że DWINB zasadnie rozpoznał złożone odwołanie w sposób niemerytoryczny stosując art. 134 k.p.a. i stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Trafne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r., (sygn. akt II SA/Rz 1644/22) podając, że ,,Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z niedopuszczalnością odwołania mamy do czynienia w szczególności wtedy, gdy decyzji w ogóle nie wydano albo gdy na mocy przepisów odrębnych nie podlega ona zaskarżeniu w drodze odwołania bądź gdy organ dokonał jedynie czynności materialno-technicznej." - patrz LEX nr 3571353. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni aprobuje i przyjmuje jako własny. Trzeba przecież mieć na uwadze to, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzji nie wydano albo gdy organ podjął czynności innego rodzaju niż wydanie decyzji.
Konkludując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie DWINB z dnia 2 marca 2023 r., nr 189/2023 zostało wydane zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, a zatem zarzuty skargi okazały się niezasadne. Co za tym idzie skarga – jako niezasadna - podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.