II SA/WR 223/25

II SA/Wr 223/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1741/25 - Wyrok NSA z 2025-11-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 28g
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 a par. 2 w zw. z art. 64 d par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2018 poz 404
art. 28 g
Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu L. K. i H. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 marca 2025 r. nr NRŚ-OR.7536.2.2025.ASi w przedmiocie czasowego udostępnienia nieruchomości oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Starosta J., działając na podstawie art. 124b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 28g ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1199, dalej: specustawa przesyłowa) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), decyzją z dnia 28 stycznia 2025 r. (nr GNiŚ.6852.4.2024.31) odmówił zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości położonej w obrębie [...] P., gmina P., powiat [...], tj. działki o nr ewidencyjnym [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, które stanowią własność H. i L. K. (dalej: skarżący).
Odwołanie od tej decyzji złożyła T. S.A. z/s w K.
Decyzją z dnia 7 marca 2025 r. (nr NRŚ-OR.7536.2.2025.Asi), Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Z kolei w myśl art. 124b ust. 3, obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy.
Natomiast stosownie do art. 28g specustawy przesyłowej, przepisy art. 124b u.g.n. stosuje się także do strategicznych inwestycji w zakresie sieci dystrybucyjnych polegających na przebudowie ciągów, przewodów, obiektów lub urządzeń, o których mowa w art. 124b ust. 1 tej ustawy, jeżeli nie uniemożliwia ona właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem.
Przy czym, w myśl art. 1 ust. 2 pkt 4a specustawy przesyłowej, strategiczną inwestycją w zakresie sieci dystrybucyjnej jest zadanie inwestycyjne wraz z wykonywaniem niezbędnych robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w szczególności budowy lub przebudowy obiektów, urządzeń, sieci i instalacji niezbędnych do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki infrastruktury składającej się na sieć dystrybucyjną o napięciu wyższym niż 400 V, w tym stacji elektroenergetycznych, tymczasowych obiektów budowlanych, obiektów sieci gazowej, sieci i przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych oraz infrastruktury drogowej lub kolejowej, niebędące strategiczną inwestycją w zakresie sieci przesyłowej i niebędące inwestycją towarzyszącą określoną w wykazie, o którym mowa w art. 2, lub określoną w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 2a.
Mając na uwadze przywołane regulacje, Wojewoda wskazał, że w pierwszej kolejności, Starosta powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy prace opisane we wniosku należy zakwalifikować jako przebudowę, czy remont bądź inny rodzaj robót budowlanych. Ustalenie to jest istotne z tego względu, że zastosowanie art. 28g specustawy przesyłowej ograniczone zostało w tym przepisie wyłącznie do robót stanowiących przebudowę, który to fakt przeoczył organ I instancji. O ile zatem Starosta po przeprowadzeniu - w razie konieczności - stosownego postępowania dowodowego stwierdzi, że prace ujęte we wniosku nie stanowią przebudowy, to będzie zobligowany pouczyć wnioskodawcę o prawnej dopuszczalności wydania decyzji o zobowiązaniu właścicielki nieruchomości do jej czasowego udostępnienia wyłącznie na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. z uwagi na brak możliwości zastosowania w badanej sprawie art. 28g specustawy przesyłowej i o możliwości zmiany podstawy prawnej wniosku na - wyłącznie - art. 124b ust. 1 u.g.n.
Z kolei w wydanej decyzji, Starosta jakkolwiek przedstawił rozważania na temat definicji pojęć: "modernizacja", "przebudowa" i "konserwacja", to jednakże nie dokonał kwalifikacji prawnej robót wyszczególnionych we wniosku o wydanie decyzji. Jak zaś wynika z wniosku i wystąpień Spółki z dnia 29 lutego 2024 r. i 12 sierpnia 2024 r., planowane prace obejmują:
• przebudowę dwóch słupów napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, polegającą na zwiększeniu powierzchni podstawy jednego z nich z 4m² do 22m² i zwiększeniu jego wysokości z 25,2 m do 25,9 m oraz zwiększeniu powierzchni podstawy drugiego słupa, skutkującej zajęciem przez nią fragmentu działki nr [...],
• remoncie przewodów roboczych i odgromowych linii, polegających na ich wymianie na nowe i
• usunięciu z nieruchomości trzeciego słupa linii.
Zarazem, inwestor wskazuje, że wskutek przeprowadzenia ww. robót nie zmieni się napięcie linii ani jej przebieg, ani długość. Zmianie nie ulegną również moc przesyłu ani pole elektromagnetyczne generowane przez linię. Lokalizacja podwyższanego słupa również pozostanie niezmieniona. Opisane prace w przekonaniu inwestora stanowią remont.
Zdaniem Wojewody rzeczą Starosty było dokonanie ustaleń w zakresie czy w realiach badanej sprawy mamy do czynienia z przebudową czy remontem w kontekście definicji przyjętych na gruncie prawa budowlanego i ich rozumienia aprobowanego w orzecznictwie w zakresie inwestycji liniowej. Ustalenie to jest zaś niezbędne z uwagi na fakt, iż uznanie, że prace objęte wnioskiem nie stanowią przebudowy, wyklucza możliwość zastosowania art. 28g specustawy przesyłowej. To z kolei oznacza brak konieczności zbadania, czy spełniona została przesłanka negatywna uniemożliwienia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu - wskutek przebudowy - dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem.
Jednocześnie Wojewoda wskazał, że nie sposób zgodzić się z ustaleniem organu, że projektowane zadanie nie mieści się w definicji legalnej zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 4a specustawy przesyłowej, a to dlatego, że nie zostało wymienione w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz inwestycji towarzyszących (z wyłączeniem inwestycji towarzyszących polegających na przebudowie lub remoncie istniejących linii elektroenergetycznych stanowiących elementy sieci dystrybucyjnej o napięciu równym lub wyższym niż 110 kV) ani w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 2a specustawy przesyłowej.
Zdaniem Wojewody wspomniana definicja legalna obejmuje również te zadania, które nie zostały wymienione ani w wykazie ani w rozporządzeniu. Jej obszerność powoduje, że organ powinien jedynie ustalić, czy projektowane prace odnoszą się do infrastruktury elektroenergetycznej stanowiącej sieć dystrybucyjną o napięciu przekraczającym 400 V.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że Starosta nie podjął również wszystkich czynności w celu ustalenia spełnienia przesłanki braku zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie planowanych prac, a przede wszystkim - nie stwierdził wprost, że nie została spełniona przesłanka braku zgody właścicieli nieruchomości na realizację prac. W tym kontekście wskazał, że w piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. wnioskodawca wprawdzie oznajmił, że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na wykonanie zamierzonych robót, lecz stwierdza również, że ilekroć zwracał się o wyrażenie zgody, ci odmawiali jej udzielenia, nie zgadzając się przy tym na udokumentowanie tej odmowy. Jednocześnie, w wystąpieniu z dnia 10 maja 2024 r. inwestor podał, że dokładny zakres prac na nieruchomości został przedstawiony H. i L. K. kilkukrotnie na spotkaniach w latach 2021-23. Zdaniem Wojewody twierdzeniu inwestora o braku posiadania jakiejkolwiek dokumentacji na okoliczność braku zgody właścicieli nieruchomości przeczy stwierdzenie zawarte w piśmie z dnia 26 czerwca 2024 r., zgodnie z którym "strony wynegocjowały treść stosownego porozumienia, które miało zostać zawarte w dniu 16 listopada 2023 r., jednakże właściciele w tymże dniu odmówili jego zawarcia". Skoro, zdaniem Wojewody, inwestor - jak sam podnosi - nie posiada jakichkolwiek dokumentów, to mało prawdopodobnym jest, że podał wszystkie ww. informacje "z pamięci". Przytoczony przebieg negocjacji hipotetycznie mógł zostać utrwalony przez wnioskodawcę chociażby w formie notatek służbowych lub korespondencji elektronicznej (nawet prowadzonej przez wykonawcę – E. S.A. z siedzibą w G. - z T.), tym bardziej - że jak wynika z wystąpienia z dnia 10 maja 2024 r. - na przestrzeni lat 2021-23 inwestor kilka razy spotkał się ze skarżącymi, a Wojewodzie jest znana praktyka dokumentowania każdego spotkania z właścicielami nieruchomości, mającego na celu uzyskanie ich zgody na zrealizowanie określonych prac. Wreszcie, skoro inwestor i właściciele wynegocjowali treść porozumienia, które miało zostać podpisane w dniu 16 listopada 2023 r., to inwestor musiał w jakiś sposób utrwalić ten projekt porozumienia. Nie można też pominąć oświadczenia skarżących, zawartego w piśmie z dnia 18 kwietnia 2024 r., zgodnie z którym nie jest im znany dokładny projekt i zakres prac.
Mimo powyższych nieścisłości w relacji inwestora, Starosta zaniechał kolejnego wystąpienia do niego w celu pozyskania dokumentacji na okoliczność braku wyrażenia zgody. Zamiast tego, przeprowadził dowód z przesłuchania H. K., z którego zgodnie z art. 86 k.p.a. może skorzystać wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Wojewody, w badanej sprawie Starosta przedwcześnie przesłuchał stronę, zaniechając uprzedniego przeprowadzenia dowodów z dokumentów lub rozprawy administracyjnej.
Wojewoda zakwestionował jednocześnie zasadność twierdzeń wnioskodawcy, iż żaden przepis prawa nie uzależnia wydania wnioskowanej decyzji od udokumentowania lub wykazania braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie planowanych prac. W tym miejscu wyjaśnił, że wynikające z art. 124b ust. 1 u.g.n. uwarunkowanie do wydania decyzji zobowiązującej do czasowego udostępnienia nieruchomości od braku zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia czyni tę kwestię przesłanką wydania decyzji, zaś spełnienie bądź niespełnienie przesłanek wydania decyzji musi zostać wykazane przez organ stosownymi dowodami w toku postępowania, do czego obliguje art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Specyfika natomiast postępowania prowadzonego w oparciu o art. 124b u.g.n. w zw. z art. 28g specustawy przesyłowej niejako wymusza konieczność opierania się - w pierwszej kolejności - na dowodach pozyskiwanych od T. S.A. To bowiem ten podmiot jest dysponentem dokumentacji potwierdzającej podjęcie prób uzyskania stosownej zgody. Powyższe nie wyklucza jednakże możliwości wezwania właścicieli nieruchomości do przedłożenia ewentualnie posiadanych dowodów na okoliczność spełnienia ww. przesłanki, czego organ w analizowanej sprawie nie uczynił.
Co również istotne, zgoda na przeprowadzenie prac bądź jej brak nie może być abstrakcyjna. Organ powinien bowiem ustalić, co jest przedmiotem zgody/jej braku, tj. czy właścicielom nieruchomości dostarczono dokumenty/informacje charakteryzujące planowaną inwestycję z wyszczególnieniem: konkretnych prac na nieruchomości, powierzchni czasowego jej zajęcia, okresu realizacji robót, wynagrodzenia za udostępnienie gruntu. Tych kwestii Starosta nie zbadał, co przełożyło się na jej pominięcie w kwestionowanej decyzji.
Wojewoda nadmienił również, że jeżeli w toku powtórnego postępowania organ ustali, że wnioskowane roboty stanowią przebudowę linii, a zarazem nie pozyska jakichkolwiek dokumentów potwierdzających podjęcie przez inwestora prób uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, powinien rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w tym zakresie.
Wreszcie organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 10 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a., gdyż w zawiadomieniu z dnia 27 grudnia 2024 r. Starosta nie poinformował wnioskodawcy o niespełnieniu przesłanki braku zgody właścicieli nieruchomości oraz niewykazaniu, że przebudowa nie będzie skutkować uniemożliwieniem właścicielom nieruchomości dalszego prawidłowego z niej korzystania w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem.
W ocenie Wojewody, Starosta naruszył też art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadę przekonywania, określoną art. 11 k.p.a., gdyż w wydanej decyzji w żaden sposób nie uargumentował, z jakich przyczyn uznał, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji. W kontekście powyższego, stwierdzenie Starosty, iż "uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28g ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych", należy odczytać jako konkluzję, że przebudowa uniemożliwia właścicielom nieruchomości dalsze prawidłowe korzystanie z niej w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Starosta przywołał na tę okoliczność takie dowody, jak wypis z planu miejscowego, wniosek o wydanie decyzji i pismo z dnia 29 lutego 2024 r., opinię rzeczoznawcy majątkowego z dnia 4 października 2024 r., lecz nie skonfrontował ich ze sobą, czego skutkiem jest brak wyrażonej wprost oceny stwierdzającej wykazanie omawianej przesłanki negatywnej. Taka ocena wymaga wyczerpującego wyjaśnienia, które dowody świadczą o wykazaniu spełnienia omawianej przesłanki negatywnej i przyczyn, które za tym przemawiają.
Ponadto Wojewoda, dostrzegł, że z akt sprawy nie wynika, aby Starosta pozyskał odpis zwykły księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia bez uprzedniego zbadania jej stanu prawnego. Dodatkowo, część dokumentacji w sprawie stanowią niepoświadczone odpisy dokumentów.
Wobec przywołanych okoliczności i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis z art. 138 § 2 k.p.a., wskazując przy tym, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Nie godząc się z decyzją Wojewody sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła H. K. i L. K. wnosząc o jej uchylenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 w zw. z art.136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i niezasadne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy w długotrwałym postępowaniu przed Starostą J. przeprowadzono obszerne postępowanie dowodowe, w tym zasięgnięto opinii biegłego, a ewentualne zastrzeżenia organu II instancji mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, w szczególności w razie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Skarżący podzielili także pogląd, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji z art. 124b u.g.n. na potrzeby przebudowy linii wywodząc, że twierdzenie to znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wskazał, że ustalenie, czy roboty stanowią przebudowę, czy remont, względnie inny rodzaj robót budowlanych, przekłada się na to, jakie przesłanki znajdują zastosowanie przy wydaniu decyzji o zobowiązaniu właściciela nieruchomości do jej czasowego udostępnienia. Konkluzja, że przedsięwzięcie stanowi przebudowę, oznacza, że przed wydaniem decyzji organ orzekający obowiązany jest ustalić, czy właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na realizację inwestycji bądź jej nie udzielili i czy przebudowa nie uniemożliwia im dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Natomiast przyjęcie, że prace stanowią remont albo konserwację (ale nie przebudowę), skutkuje tym, że organ orzekający zobligowany jest ustalić wyłącznie, czy spełniona jest przesłanka braku zgody na przeprowadzenie prac.
Za chybiony Wojewoda uznał również zarzut zaniechania przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego wywodząc, iż jego zakres naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nadto wskazał, iż przeprowadzenie takiego postępowania nie jest możliwe w terminie 14 dni, wyznaczonym w specustawie przesyłowej na rozpoznanie odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym, poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.
Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).
Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20, CBOSA).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczny zakres wyjaśnienia sprawy. W tym kontekście trzeba przede wszystkim nadmienić, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku złożonego w oparciu o brzmienie art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 28g specustawy przesyłowej, który związany jest z koniecznością udostępnienia nieruchomości skarżącychw celu wykonania robót związanych z: przebudową dwóch słupów napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, polegającą na zwiększeniu powierzchni podstawy jednego z nich z 4m² do 22m² i zwiększeniu jego wysokości z 25,2 m do 25,9 m oraz zwiększeniu powierzchni podstawy drugiego słupa, skutkującej zajęciem przez nią fragmentu działki nr [...], remoncie przewodów roboczych i odgromowych linii, polegających na ich wymianie na nowe, usunięciu z nieruchomości trzeciego słupa linii.
Stosownie do brzmienia art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.
Przywołany przepis – w myśl art. 28g specustwy przesyłowej - stosuje się także do strategicznych inwestycji w zakresie sieci dystrybucyjnych, polegających na przebudowie ciągów, przewodów, obiektów lub urządzeń, o których mowa w art. 124b ust. 1 tej ustawy, jeżeli nie uniemożliwia ona właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem.
Wobec powyższego, rzeczą konieczną z punktu widzenia niniejszych regulacji, było ustalenie przez organ, czy planowane przez Spółkę prace mają charakter remontu, czy stanowią przebudowę. Przepis z art. 124b ust. 1 u.g.n. może być bowiem zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń; b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Z kolei brzmienie wspomnianego art. 28g specustawy przesyłowej uprawnia do jego zastosowanie również względem prac, które będą stanowić przebudowę w ramach strategicznych inwestycji, jeżeli nie uniemożliwia ona dalszego korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo zgodny z jego dotychczasowym przeznaczeniem.
Przywołana regulacja specustawy nie tylko więc rozszerza zakres zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. do robót kwalifikowanych jako przebudowa, ale nadto wprowadza odrębną przesłankę warunkującą możliwość wydania decyzji. Z tego też względu pierwszą i niezbędną rzeczą jest prawidłowe określenie zakresu planowanych robót, a dokładniej sprecyzowanie czy mamy do czynienia z remontem czy też przebudową, o której mowa w art. 28g specustawy przesyłowej. To bowiem od prawidłowej w tym zakresie kwalifikacji zależy zbadanie prawnych możliwości wydania decyzji. Nie ma przy tym wątpliwości, że ustawodawca na gruncie prawa budowlanego rozróżnia i definiuje przebudowę i remont. Przez pierwsze – zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. – należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 p.b.).
Tymczasem w realiach badanej sprawy słusznie zauważył Wojewoda, że organ I instancji nie dokonał kwalifikacji prawnej robót wyszczególnionych we wniosku, tj. czy dotyczą one remontu czy też stanowią przebudowę. Niniejsze stanowi zaś kluczową okoliczność, którą należało zbadać, a która wymagała przede wszystkim dokonania jednoznacznego ustalenia zakresu prac objętych wnioskiem w jego całokształcie. Jest to niezbędne tym bardziej, że z jednej strony wnioskodawca wskazuje, iż zakres prac obejmuje remont, a z drugiej w złożonym wniosku odwołuje się do art. 28g specustawy przesyłowej, w której mowa jest o przebudowie. Zasadnie wskazał przy tym Wojewoda, odwołując się do poglądów judykatury, że w przypadku inwestycji liniowych z uwagi na ich charakter, kwalifikacja robót z punktu widzenia art. 3 pkt 7a i 8 p.b. wymaga ustalenia czy wymiana słupów, przewodów bądź trakcji elektrycznych będzie prowadzona na części czy na całości linii. Niniejszego zaś w sprawie również zaniechał organ I instancji, pomijając, w kontekście przywoływanego i analizowanego przez siebie brzmienia art. 28g specustawy przesyłowej, konieczność dokonania w pierwszej kolejności kwalifikacji robót, czy rzeczywiście stanowią one przebudowę. Dostrzeżone w tym zakresie uchybienie jako kluczowe z punktu widzenia zasadności dalszego prawidłowego ustalenia wystąpienia ewentualnych przesłanek, od których uzależniono wydanie decyzji w przywołanym trybie, nie mogło zostać sanowane w ramach postępowania odwoławczego, nawet wobec prawnych możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż przekraczałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skoro bowiem jej istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, to kluczowy aspekt sprawy, od którego zależy ustalenie dalszych przesłanek wydania decyzji nie może odbywać się z pominięciem jednej instancji.
Nie można również odmówić racji Wojewodzie, który zauważył, że w realiach badanej sprawy kwestią wymagającą jeszcze wyjaśnienia pozostaje okoliczność braku zgody skarżących na przeprowadzenie planowanych robót w kontekście zaniechania przedłożenia jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby potwierdzić, że zostali oni w sposób właściwy poinformowani o zakresie planowanych prac, powierzchni czasowego zajęcia nieruchomości, okresu realizacji prac, ewentualnego wynagrodzenia. Tu zasadnie organ odwoławczy wskazał na dostrzeżone braki w materialne odwodowym co do wyrażania przez skarżących braku zgody podczas spotkań, które miały miejsce w latach 2021-2023, a nawet pomimo wcześniej wynegocjowanego porozumienia wskazującego zakres przedmiotowy i czasowy inwestycji.
Słusznie przyznać należy więc rację organowi odwoławczemu w zakresie stwierdzenia istotnych braków postępowania administracyjnego uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak bowiem trafnie zauważył, wydanie wnioskowanej decyzji wymagało niebudzącego wątpliwości ustalenia charakteru prawnego objętych wnioskiem robót, gdyż to, dopiero pozwala na wskazanie, czy w realiach badanej sprawy znajdzie zastosowanie przepis z art. 28g specustawy przesyłowej, a dalej czy skarżąca odmówiła wyrażenia zgody na wykonanie robót, będąc prawidłowo poinformowaną co do ich zakresu. Biorąc zaś pod uwagę, że wskazane braki w ustaleniach faktycznych dotyczyły najważniejszych elementów stanu faktycznego sprawy, które organ I instancji całkowicie zignorował, przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania w drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i związane z nią gwarancje ochrony praw strony postępowania. Organ II instancji może oczywiście wyeliminować wątpliwości w trybie art. 136 k.p.a., w tym przeprowadzając rozprawę administracyjną, jednakże w realiach badanej sprawy, w ocenie Sądu przekraczałoby to, w kontekście wskazanych uchybień granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Z tego też względu sformułowany w sprzeciwie zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
Podniesiona zaś w sprawie okoliczność długotrwałego prowadzenia postępowania przez organ I instancji sama w sobie nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro nawet w tak długo prowadzonym postępowaniu dostrzeżono braki uniemożliwiające wydanie prawidłowej decyzji co do meritum. Nadto, stronie przysługują stosowne środki ochrony przeciw opieszałości organów prowadzących postępowanie.
Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ II instancji, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W sposób poprawny uzasadnił też treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wyszczególnionych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a.
Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.
Sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jego przekazania na rozprawę.