II SA/WR 2209/03

II SA/Wr 2209/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku P. K., odmówił wymeldowania J. K. z pobytu stałego w K. przy ulicy [...].
W uzasadnieniu wskazano, iż głównym najemcą mieszkania lokatorskiego spółdzielczego jest P. K., który we wniosku wskazał, że żona – J. K. w listopadzie 2002 r. pod jego nieobecność opuściła lokal przy ul. [...] w K., zabierając częściowo umeblowanie, cenne książki oraz rzeczy osobiste i zameldowała się wraz z dziećmi na pobyt czasowy u matki. Organ przytoczył stwierdzenia J. K. zawarte w protokole przesłuchania, z których wynikało, iż powodem przeprowadzki były nieporozumienia rodzinne z mężem i potrzeba zaznania spokoju, a opuszczenie lokalu nie jest trwałe, a tylko chwilowe do czasu ułożenia się rodzinnych spraw i że ma zamiar powrócić z dziećmi do stałego miejsca zamieszkania. W konkluzji organ uznał, że brak jest przesłanki dobrowolnego opuszczenia lokalu, niezbędnej do wydania decyzji w trybie art. 15 ust. 2 ustawy powołanej w komparycji decyzji, a sam pobyt poza spornym lokalem nie ma wpływu na zmianę podjętego rozstrzygnięcia, skoro opuszczenie ma tylko charakter tymczasowy.
Od decyzji tej odwołał się P. K., podając, że J. K. opuściła lokal dobrowolnie, a powodem były zwiększające się potrzeby finansowe żony, których nie mógł zrealizować. Do odwołania dołączył pozew o alimenty wniesiony przez J. K. w dniu 2 stycznia 2003 r. do Sądu Rejonowego w K. Ponadto podniósł, że wielokrotnie podejmował próby zmiany sytuacji, jednak żona stanowczo odmawiała powrotu do domu. Poza tym wskazał, że w sentencji decyzji organu pierwszej instancji błędnie podany został adres mieszkania, poprzez wskazanie adresu przy ul. [...], podczas gdy wniosek dotyczył wymeldowania z lokalu przy ul. [...].
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], opartą na przepisach art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o wymeldowaniu J. K. z pobytu stałego w K. ul. [...]. W uzasadnieniu, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K.20/01 (OTK-A nr 3 z 2002 r., poz. 34), którym stwierdzono niezgodność przepisu art. 9 ust. 2 o ewidencji ludności i dowodach osobistych z przepisami art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, wskazał, że wobec utraty mocy tego przepisu, wymeldowanie nie jest uzależnione od utraty uprawnień do lokalu, wystarczy jedynie stwierdzenie, iż osoba taka bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Stwierdził, że J. K. opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i – jak wynika z ewidencji ludności - zameldowała się na pobyt czasowy u matki, gdzie skoncentrowała swoje sprawy bytowe i życiowe, zrywając wszelkie związki z tym lokalem.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wywodził, że w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego w ten sposób, iż celem obowiązku meldunkowego i obowiązkiem organu jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności i zapewnienie zgodności zapisów w ewidencji ludności ze stanem rzeczywistym, gdyż rejestracja ewidencji ludności ma odzwierciedlać miejsce pobytu obywateli a nie fikcję. Dalsze utrzymywanie zapisu zameldowania J. K. niezgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym byłoby nieprawidłowością i naruszałoby normę określoną w art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Ponadto stwierdził, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawach meldunkowych nie jest zobowiązany do badania wszystkich okoliczności dotyczących przyczyn opuszczenia lokalu i ewentualnego rozstrzygania sporów pomiędzy najemcą lokalu a osobą opuszczającą lokal.
Skargę na powyższą decyzję wniosła J. K., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust 2 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podniosła, że organ odwoławczy dokonał nadinterpretacji uchylonego przepisu, przyjmując, że w aktualnym stanie prawnym do wymeldowania wystarczy fakt opuszczenia miejsca stałego pobytu bez wymeldowania. Podniosła, że przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwala na zameldowanie trwające ponad dwa miesiące w sytuacji określonej względami rodzinnymi, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż przejściowy konflikt małżeński nie pozwala obecnie na wspólne zamieszkiwanie, co nie oznacza, że stan ten nie ulegnie zmianie, a prawa do lokalu posiadają obydwoje małżonkowie.
Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podając dodatkowo, że J. K. w listopadzie 2002 r. opuściła zajmowany lokal, przeprowadzając się do matki, gdzie skoncentrowała swoje sprawy bytowe oraz wystąpiła o separację, o czym świadczą dowody w postaci pozwu oraz protokołu z przesłuchania strony, a dopiero w dniu 11 kwietnia 2003 r. tj. po pięciu miesiącach, zameldowała się u matki na pobyt czasowy. Okoliczność ta przeczy twierdzeniom o czasowym opuszczeniu lokalu, zwłaszcza, że art. 10 ustawy o ewidencji ludności wymaga zameldowania najpóźniej przed upływem czwartej doby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Przeprowadzona pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr z 2001 r., nr 87, poz. 960 ze zm.), a przede wszystkim przepis art. 15 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji.
Przepis ten zobowiązuje organ gminy do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania osoby, jeżeli:
1) osoba ta utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu (wymienione w art. 9 ust. 2) i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego albo
2) osoba ta bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić.
W rozstrzyganej sprawie jest niewątpliwe, iż nie było podstaw do wymeldowania J. K. na podstawie drugiego stanu faktycznego cyt. wyżej art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Zatem sprawa niniejsza mogła być rozpoznawana tylko w aspekcie pierwszego stanu faktycznego art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
W związku z tym należy wskazać, że wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01 (OTK-A nr 3 z 2002 r., poz. 34), Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 konstytucji RP, co spowodowało również zmianę stanu prawnego w zakresie treści przepisu art. 15 ust. 2 tej ustawy.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, do wydania decyzji o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego w trybie pierwszej części art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych niezbędne jest spełnienie wyłącznie jednej z dwóch przesłanek określonych w tym przepisie, tj. warunku faktycznego opuszczenia miejsca stałego pobytu bez wymeldowania się (por. wyrok z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt V SA 3221/02 oraz wyrok z dnia 14 marca 2003r. sygn. akt V SA 3036/02 - niepubl.). Stąd i podnoszone przez skarżącą zarzuty o przysługującym jej jako współmałżonce uprawnieniu do spornego lokalu spółdzielczego są oczywiście bezzasadne, zwłaszcza, że niezameldowanie w lokalu nie przekreśla uprawnień właścicielskich.
Ze względu na powyższe okoliczności, decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wszczętej wnioskiem P. K. o wymaldowania J. K., ma prawidłowe ustalenie zaistnienia przesłanki opuszczenia przez J. K. spornego lokalu.
Na tym tle w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się słuszny – w ocenie składu orzekającego – pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (por. wyrok z dnia. 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, System Informacji Prawnej LEX nr 50123). O dobrowolności opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego można natomiast mówić wówczas, gdy wynika z własnej woli tej osoby a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób (por. wyrok z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. V SA 1784/99, System Informacji Prawnej LEX nr 49415).
Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się (por. wyrok z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. V SA 1917/01 - niepubl. i powołane tam orzecznictwo), że w celu ustalenia czy doszło do opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, niezbędnym jest również zbadanie zamiaru osoby, która ma być wymeldowana, z jednoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Powinien być to zamiar, który da się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przy ustaleniu zamiaru nie można jednak poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, a tak właśnie uczyniono w niniejszej sprawie. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim, jak również koncentracja interesów życiowych w danym miejscu.
Stanowisko to jest nadal aktualne w obowiązującym stanie prawnym. Innymi słowy – powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sprowadzający się w istocie do wyeliminowania zdania pierwszego w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, nie zmienił dotychczasowej interpretacji ugruntowanej na tle zdania drugiego tego przepisu.
Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawach meldunkowych, nie jest zobowiązany do badania wszystkich okoliczności dotyczących przyczyn opuszczenia lokalu. Faktem jest, że organ ten nie jest właściwy do rozstrzygania sporów pomiędzy najemcą lokalu a osobą opuszczającą lokal, a także z uwagi na cele, do jakich został powołany, jest zobligowany zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ewidencji ludności i zgodność zapisów w ewidencji ludności ze stanem rzeczywistym, to jednak w ramach kompetencji wynikających z przepisu art. 15 ust 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, rozstrzygając o wymeldowaniu z pobytu stałego organ ten jest nadal zobowiązany do badania charakteru trwałości opuszczenia tego lokalu, dobrowolności opuszczenia oraz zamiaru osoby opuszczającej lokal, a nadto podejmowania środków zmierzających do przywrócenia zamieszkiwania w lokalu.
W tej mierze uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., przy czym organ odwoławczy nie powołał się w uzasadnieniu na żadne ustalenia faktyczne niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skoncentrowano się jedynie na wykazaniu faktu opuszczenia lokalu przez J. K., bez oceny przesłanek tego opuszczenia, czym naruszono przepis prawa materialnego – art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie przyczyn i okoliczności opuszczenia lokalu, a zwłaszcza nie ustalił i nie ocenił czy opuszczenie to miało charakter trwały i wynikało z autonomicznej woli skarżącej. Nie ustalono również, czy skarżąca posiada nadal w tym lokalu rzeczy osobistego użytku, a co najistotniejsze - czy i kiedy podejmowała środki prawne umożliwiające powrót do lokalu i przeciwdziałające przeszkodom w możliwości swobodnego korzystania z zajmowanego mieszkania. Nie odniósł się także do zamiaru skarżącej co do opuszczenia lokalu i nie dokonał jego oceny. Okoliczności powyższe mogły zostać wykazane w oparciu o postępowanie dowodowe (np. w drodze wywiadu policyjnego, przesłuchania sąsiadów i innych osób mogących mieć informacje o rzeczywistym stanie rzeczy). Takie wymogi, dotyczące dopuszczenia jako dowód w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, wynikają z zasady prawdy obiektywnej (art. 75 § 1 K.p.a.). Organ obowiązany był ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, co w konsekwencji sprowadzało się do tego, że organ winien zgromadzić i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), jako, że zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu jest też powiązanie poczynionych ustaleń faktycznych z konkretną normą prawa materialnego, która w części dyspozytywnej pozwala na jej podciągnięcie i zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.
W tym miejscu należy podkreślić, że dostrzeżone przez Sąd próby sanowania opisanych wyżej wadliwości, polegające na ocenie dowodów w postaci pozwu o alimenty oraz protokołu przesłuchania strony, podjęte przez organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu i w konsekwencji nie mogą być przedmiotem oceny Sądu.
Reasumując, należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań, przy czym organ odwoławczy powinien zwrócić uwagę na fakt, że z sentencji decyzji pierwszej instancji wynika odmowa wymeldowania J. K. z błędnie określonego adresu przy ulicy [...] w K. Zarzut w tym zakresie był zawarty już w odwołaniu, jednak organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tej wadliwości, czego mógł dokonać w trybie art. 138 i 139 K.p.a., w świetle których to przepisów - nie będąc związany ustaleniami ani treścią rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji - ma uprawnienie do samodzielnego prostowania błędów i wad zarówno postępowania jak i decyzji pierwszoinstancyjnych.
Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie o kosztach oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).