II SA/Wr 22/21

II SA/Wr 22/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2801/22 - Wyrok NSA z 2025-06-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. i R. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r., nr 983/2020 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w związku z wykonaniem prac ziemnych oraz przysypaniem ziemią granicy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w dniu 10 grudnia 2014 r., na skutek pisma złożonego przez skarżących, zawierającego informację, że Państwo J. i G. M. (właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżących), wykonali prace ziemne przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w tym dokonali rozsypania ziemi oraz przysypania ziemią granicy działek nr [...] i nr [...] w miejscowości T.
W dniu 22 grudnia 2014 r. organ I instancji przeprowadził oględziny i ustalił, w toku których ustalono, że na działce nr [...] prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, które realizowane są na podstawie decyzji Starosty T. o pozwoleniu na budowę nr 854/12 z dnia 19 września 2012 r., zmienionej decyzją nr 589/14 z dnia 7 lipca 2014 r. Inwestorami obiektu są Państwo J. i G. M. Na chwilę dokonywania oględzin stwierdzono realizację stanu "zero" inwestycji, Na podstawie dziennika budowy ustalono ponadto w toku oględzin, że wpisem w dniu 4 września 2014 r. uprawniony geodeta potwierdził wykonanie czynności wytyczenia obiektu w osiach ścian fundamentowych zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Drugi wpis z tej daty informuje o usunięciu warstwy humusu z terenu projektowanego wraz z rozpoczęciem wykopów pod część podpiwniczoną obiektu. Ostatni wpis kierownika budowy z dnia 11 listopada 2014 r. informuje o wykonaniu podłoża betonowego w poziomie "zero" części niepodpiwniczonej.
Z oświadczenia obecnych na oględzinach Państwa A. i R. S. oraz przedłożonych przez nich zdjęć wynika, że teren działki nr [...] w 2005 r. wyglądał w ten sposób, że widoczne były miejsca nawiezienia ziemi i rosnąca roślinność, a na działce nr [...] widoczna była budowa domu mieszkalnego Państwa M. a w kwietniu 2007 r. widoczna świeżo nawieziona ziemia na granicy działek nr [...] i nr [...] oraz powstała różnica wysokości na długości działki nr [...], w czerwcu 2010 r. doszło do obsunięcia się ziemi na granicy działek nr [...] i nr [...], i widoczna jest równica wysokości pomiędzy tymi działkami ze skarpą obsianą trawą, w lipcu 2010 r. widoczne wykonane umocnienie z gabionów na działce nr [...] oraz uzupełnienie skarpy na granicy działek nr [...] i nr [...] oraz teren działki nr [...], który kształtem jest zgodny z kształtem zobrazowanym na mapie do celów projektowych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, natomiast w listopadzie 2010 r. widoczne obsunięcie się ziemi w części terenu w granicy działek nr [...] i nr [...] i widoczne obniżenie terenu na działce nr [...], zobrazowane na mapie do celów projektowych w zatwierdzonym projekcie budowlanym przy granicy z działką nr [...] w miejscu projektowanego obiektu, wykop od strony działki nr [...] widoczny na mapie do celów projektowych stanowił już rozpoczęcie robót związanych z budową budynku garażowego, który uzyskał pozwolenie w 2012 r.
Pan G. M. oświadczył z kolei, że w momencie nabycia przedmiotowej nieruchomości, tj. działek nr [...] i nr [...], teren na obu działkach był wyższy niż w chwili obecnej - o ok. 0,5-2,5 m na działce nr [...] oraz o ok. 0,5-1,0 m na działce nr [...], w trakcie budowy budynku na działce nr [...], w celu wykonania budynku w sposób zaprojektowany, teren działki został wyrównany do poziomu jak obecnie, a część gruntu została wywieziona - dodatkowy grunt na działce w celu jej podwyższenia nie był nawożony, w trakcie budowy budynku na działce nr [...], w zakresie zagospodarowania terenu wokół, wybrano część gruntu na działce nr [...] - równolegle do granicy z działką nr [...], i powstało w ten sposób zagłębienie działki, czyli dół, jak jest to wskazane na mapie do celów projektowych przy wydanym pozwoleniu na budowę nr 589/14, następnie, celem uporządkowania działki nr [...], wyrównując nierówności, część ziemi z tej działki została zebrana i wywieziona, a część rozgarnięta, tworząc obecne ukształtowanie (spadki zrobiono w kierunki własnej działki i drogi), wszystkie te prace ziemne - porządkowe nie stanowiły w żaden sposób początku budowy budynku gospodarczego, ani żadnej innej budowy - nie tyczono żadnego budynku, nie powstały żadne fundamenty, po prostu porządkowano działkę, przemieszczając istniejącą ziemię, budowę budynku na działce nr [...] rozpoczęto na podstawie pozwolenia na budowę w datach zgodnych z zapisami w dzienniku budowy, co może potwierdzić kierownik budowy.
W takim stanie sprawy, organ pierwszej instancji decyzją nr 22/2015 z dnia 22 stycznia 2015 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe, a organ DWINB decyzję tę utrzymał w mocy.
Wyrokiem z dnia 18 listopada .2015 r., sygn. akt II SA/Wr 625/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie decyzje organów administracji i nakazał ponownie rozpatrzeć sprawę, z uwagi na brak przekonującej argumentacji w sprawie. Sąd wskazał, że sam fakt, że pomiędzy wykonanymi robotami ziemnymi a uzyskaniem pozwolenia na budowę i zrealizowaniem inwestycji upłynęło kilka lat, nie jest jednoznaczne z brakiem związku między tymi robotami a realizowana późnej inwestycją. Sąd zauważył również, że organ skoncentrował swoje rozważania wyłącznie na kwalifikacji przesuwania mas ziemnych jako robót wyjętych spod regulacji prawa budowlanego. Zabrakło jednak analizy czy roboty te istotnie miały związek z późniejszym zezwoleniem na budowę.
Rozpoznając ponownie sprawę, organy przeprowadziły postępowanie dowodowe, dopuszczając dowód z przesłuchania świadków: kierownika budowy oraz geodetę, którzy potwierdzili wcześniejsze stanowisko inwestorów, że przesuwanie mas ziemnych nie miało związku z realizowaną później inwestycją.
Wobec powyższego, decyzją nr 132/2016 z dnia 25 maja 2016 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez Państwa J. i G. M. prac ziemnych i rozsypania ziemi oraz przysypania ziemią granicy działek nr [...] i nr [...] w miejscowości T.
Po rozpatrzeniu odwołania DWINB decyzją nr 1150/2016 z dnia 20 września 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na brak przesłuchania w sprawie inwestorów i skarżących. Ponadto wskazano, iż organ I instancji winien wyjaśnić, czy prace ziemne służyły przyszłej inwestycji budowlanej, poprzez szczegółowe wyjaśnienie, czemu służyło takie, a nie inne ukształtowanie terenu, kiedy inwestorzy rozpoczęli planowanie budowy budynku na działce, kiedy ustalono kształt bryły przyszłego budynku, czy w momencie wykonywania prac ziemnych inwestorzy planowali już budowę obiektu, itp. Celem ustalenia czy sporne roboty ziemne faktycznie miały związek z przyszłą budową obiektu budowlanego.
Przesłuchani inwestorzy wyjaśnili, że w 2012 wystąpili o wydanie zezwolenia na budynek gospodarczy i takowe zezwolenie otrzymaliśmy. Następnie uznali, że jednak wybudują dom dla dorosłych dzieci i uzyskali zmianę decyzji pozwolenia na budowę w tym zakresie. Przez cały ten czas działka stanowiła cześć ogrodową ich domu i nie wykonywano tam żadnych prac, które miałyby charakter budowy budynku, fundamentów, czy też innych budowli, czy też wykopów pod fundamenty itp. Roboty budowlane wraz z wytyczeniem geodezyjnym i pracami ziemnymi rozpoczęto zgodnie z wpisami w dzienniku budowy. Powstałe zagłębienie nieregularne po nabraniu ziemi łyżką koparki nie stanowiło w robót przygotowawczych do budowy budynku po prostu z losowego miejsca wybrano ziemię w celu wyrównania terenu i wzmocnienia skarpy. Podczas budowy budynku mieszkalnego na działce [...], działka [...] stanowiła też teren tamtej budowy w zakresie transportu składowania materiałów budowlanych, sypkich, ziemi itp., a później właśnie była ona uporządkowana.
Skarżący zaś w zeznaniach konsekwentnie twierdzili, że pomimo że nie widzieli samych prac z uwagi na przebywanie w ciągu dnia poza domem, to jednak powstały wykop był zgodny z miejscem gdzie wedle decyzji o warunkach zabudowy miał powstać budynek gospodarczy, a sam wykop i rozwiezienie ziemi na działkę [...] i [...] i drogę gminną (działka [...]) powstały w kwietniu 2007 r. (w dwa miesiące po złożeniu warunków zabudowy budynku gospodarczego) zaś fundamenty wykonywane były we wrześniu 2014 r.
Deczyją nr 295/2016 z dnia 9 grudnia 2016 r. PINB w T. umorzył postępowanie w sprawie wykonania przez Państwa J. i G. M. prac ziemnych i rozsypania ziemi oraz przysypania ziemią granicy działek nr [...] i nr [...] w miejscowości T.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr 946/2017 z dnia 9 czerwca 2017 r. DWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Na powyższą decyzję Państwo A. i R. S. wnieśli skargę do WSA we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 590/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że oceniał zaskarżone decyzje będąc związanym wytycznymi z wyroku z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie II SA/Wr 625/15. Badając decyzję pod kątem wskazówek z tego wyroku Sąd uznał, że organy obu instancja nie wykonały zaleceń Sądu i nie ustaliły stanu faktycznego w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, że wykonywane przed 2012 rokiem na działce nr [...] roboty budowlane nie miały związku z później wydanym pozwoleniem na budowę. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że organy nie porównały stanu działki przed i po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo posiadania obszernej dokumentacji fotograficznej. Dodatkowo nie wyjaśniono zmiany ukształtowania terenu działki, która to zmiana uwidoczniona jest na mapie do celów projektowych z 2012 r., na co sam organ zwrócił uwagę. W tym kontekście Sąd nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesłuchać autora mapy, bowiem z zeznań kierownika budowy wynika, że nie był to on.
Rozpoznając ponownie sprawę PINB w pierwszej kolejności przesłuchał w charakterze świadka Pana T. G., który był kierownikiem prac geodezyjnych w lipcu 2012 r. i sporządził mapę do celów projektowych tej działki, którego szczegółowo rozpytał o ukształtowanie i charakterystykę terenu działki nr [...], dla której sporządzał mapę dla celów projektowych.
Decyzją nr 235/2020 z dnia 22 czerwca .2020 r. organ I instancji odstąpił od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w sprawie wykonania przez Państwa J. i G. M. prac ziemnych i rozsypania ziemi oraz przysypania ziemią granicy działek nr [...] i nr [...] w miejscowości T.
Po rozpoznaniu odwołania A. i R. S. , Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 października 2020 roku decyzję tę utrzymał w mocy.
Organ drugoistancyjny, po przedstawieniu stanu faktycznego wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ustalenie, że czynności jakie miały miejsce w postaci wykonania dołu i skarp w obrębie działki nr [...], nie stanowiły rozpoczęcia przyszłej inwestycji budowlanej.
Organ przyznał, że teren działki nr [...] od roku 2002 do roku 2012 w zakresie kształtu zmienił się, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy mapy i zdjęcia. Nie przeczą temu również strony postępowania, w tym inwestorzy – właściciele działki.
Na działce [...] bezpośrednio graniczącej z działką [...] budowany był budynek mieszkalny, budowa trwała od 2002 roku do roku 2012, podczas tej budowy, działka [...] stanowiła też teren tamtej budowy w zakresie transportu składowania materiałów budowlanych, sypkich, ziemi itp., a później właśnie była ona uporządkowana. Część nabieranej ziemi służyła do uzupełnienia dużych ubytków skarpy na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] w celu jej zabezpieczenia i w ten sposób powstało zagłębienie działki - opisywany dół, który jest zobrazowany na mapie do celów projektowych przy wydanym pozwoleniu na budowę nr 854/12 z dnia 19 września 2012 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że inwestor na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 27 listopada 2002 r. rozpoczęli budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Z treści pozwolenia wynika, iż pozwoleniem na budowę objęta jest jedna działka nr [...], zaś działki bezpośrednio graniczące nr [...] i [...] i nr [...] są działkami niezabudowanymi, a układ warstwie wysokościowych jest tożsamy z tymi uwidocznionymi na mapie do celów opiniodawczych. Z treści projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją wynika również, że przy granicy z działką [...] miała powstać skarpa ziemna, a budynek miał być usytuowany na istniejącym terenie z uwzględnieniem jego ukształtowania. W celu ukształtowania terenu działki [...], jak też wykonania na tej działce zaprojektowanej w granicy z działką [...] skarpy, była potrzebna ziemia, którą inwestor jak sam wskazuje pozyskał z działki [...] w sposób dla niego wygodny i najmniej pracochłonny i kosztowny. Prawdopodobna trasa poruszania się sprzętu na działce [...] ukierunkowana była równolegle do działki [...] i tworzonej skarpy z jednoczesnym wjeżdżaniem tego sprzętu po tej trasie na działkę [...] przy granicy z działką [...] w celu pozyskania ziemi. Przypadkowe wybieranie ziemi z działki w miejscu najbardziej korzystnym i ekonomicznym, w celu jej transportu na inną działkę celem uzupełnienia braków ziemnych, nie można uznać za prace przygotowawcze związane z rozpoczęciem innej inwestycji. Z zeznań Państwa S. również wynika, iż w roku 2007 masy ziemne były przesuwane zarówno na działce nr [...] i [...], ziemia była pozyskiwana z działki nr [...] i następnie wykorzystywana m.in. do formowania skarpy na działce nr [...]. Brak jest dowodu, potwierdzającego, iż w roku 2007 doszło do wykonywania jakichkolwiek prac geodezyjnych czy wykonania fundamentów.
Dołączona do akt dokumentacja zdjęciowa, w ocenie organu, również nie potwierdza, że doszło w roku 2007 do wykonania prac przygotowawczych związanych z nową inwestycją. Zdjęcia wykonane w roku 2005 obrazują budowę budynku na działce nr [...], przy czym sąsiednie działki są niezabudowane z widoczną roślinnością trawiastą, drzewami, krzakami. Teren działki [...] z widocznym miejscowym przemieszczaniem mas ziemnych. Zdjęcia z roku 2007 - widoczne z poziomu gruntu działki [...] masy ziemne na działce [...] bez roślinności trawiastej w granicy z działką [...] z widocznymi różnicami poziomów terenu. Zdjęcia z roku 2010 nr 1, 2, 3 - widoczne przemieszczanie się mas ziemnych na działce [...] i działce [...] z widocznymi różnicami poziomów terenu. Zdjęcia z lipca 2011 roku - widoczny teren działki [...] z i różnicami poziomów terenu, z masami ziemnymi wzdłuż granicy z działką [...]. Zdjęcia z listopada 2011 roku - zdjęcie 1 do 5 widoczny teren działki [...] z poziomu okien budynku na działce [...] z uporządkowanymi masami ziemnymi z widoczną rosnącą roślinnością trawiastą, drzewami z widocznym wybraniem ziemi od strony działki [...]. W ocenie organu nie ma wątpliwości, że dokumentacja zdjęciowa potwierdza jedynie, iż na działce nr [...] na przestrzeni lat, tj. od 2005 do 2011 roku nastąpiło przesuwanie mas ziemi i ukształtowanie terenu przez właściciela działek [...] i [...], natomiast brak jest jakichkolwiek dowodów na fakt prowadzenia prac przygotowawczych, chociażby wytyczenie budynku przez geodetę, które to czynności powinny być wykonane uprzednio tj. przed przystąpieniem do robót ziemnych.
Wobec powyższego przy realizacji tejże inwestycji nastąpiło przesuwanie mas ziemnych zarówno na działce nr [...] jak i na działce nr [...], przy czym bazując jedynie na mapach, zdjęciach i zeznaniach świadków i stron postępowania, nie można uznać, iż roboty te były związane z planowaną inwestycją, polegającą na budowie budynku gospodarczego, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę w roku 2012.
Autor mapy do celów projektowych działki nr [...] zeznał, iż teren widoczny na sporządzonej na mapie do celów projektowych działki nr [...] AM-[...] w T. to odzwierciedlenie stanu rzeczywistego w zakresie ukształtowania skarp, rzędnych itp. Teren działki [...] w zakresie wykonanego "dołu - zagłębienia" nie był terenem budowy jak i terenem wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, może jedynie porządkowych. Podczas czynności geodezyjnych wykonywanych na działce [...], nie były prowadzone jakiekolwiek roboty ziemne (wywożenie, nawożenie ziemi, skarpowanie, równanie, prace porządkowa itp.), a układ skarp charakteryzował się naturalnością.
Potwierdził te okoliczności przesłuchany przez organ kierownik budowy i projektant.
Organ ustalił jednoznacznie, że podczas realizacji inwestycji na działce nr [...] w latach 2002-2012 nastąpiło przesuwanie mas ziemnych zarówno na działce nr [...] i na działce nr [...], a tym samym zmiana ukształtowania terenu, które zostało następnie zobrazowane na mapie do celów projektowych, sporządzonej w roku 2012 r. Roboty ziemne związane z budową budynku na działce nr [...], wykonano po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w roku 2012 r. Wówczas dokonano pierwszych czynności geodezyjnych co potwierdza wpis w dzienniku budowy z dnia 4.09.2014 r. Wykonane roboty ziemne w wyniku, których powstało zagłębienie na działce nr [...] miały miejsce w roku 2007, z kolei faktyczne roboty przygotowawcze rozpoczęto w roku 2014. Powyższe ramy czasowe mogą świadczyć również, iż wykonywanie robót budowlanych na działce [...] z wykorzystaniem ziemi z działki nr [...] nie stanowiło początku budowy na działce [...].
Biorąc powyższe pod uwagę i fakt, iż z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego obejmuje obszar znacznie większy niż wykonane zagłębienie na terenie działki [...] w latach wcześniejszych, zasadnym jest stwierdzenie, iż przedmiotowe przesuwanie mas ziemnych nie miało związku z budową budynku i nie stanowiło pierwszych działań zmierzających do budowy tego budynku, czyli rozpoczęcia procesu inwestycyjnego.
Organ w decyzja podniósł również, że decyzja o warunkach zabudowy dla budowy budynku gospodarczego wydana w roku 2007 z umiejscowieniem projektowanego budynku gospodarczego w miejscu powstałego zagłębienia, nie może stanowić dowodu na fizyczne rozpoczęcie robót budowlanych. Zamiar wykonania inwestycji w postaci złożonego wniosku o warunki zabudowy i wykonanie w tym czasie wykopu - zagłębienia na działce nr [...], nie stanowi o podjęciu robót przygotowawczych podjętych przy realizacji inwestycji wykonywanej w oparciu o pozwolenie na budowę nr 854/12 z dnia 19.09.2012 r. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę w związku z otrzymaniem rzeczonej decyzji o warunkach zabudowy.
Dopiero w roku 2012 r. inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], niemniej jednak zakres projektowanego obiektu nie pokrywa się z zakresem wykonanego zagłębienia na terenie działki [...]. Tym samym nie sposób uznać, że przedmiotowe przesuwanie mas ziemi i wykonanie wykopu w roku 2007 było związane z rozpoczęciem budowy budynku na działce nr [...]. Faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem miało miejsce w roku 2014 r.
Zatem właściciel działki nr [...] i [...] prowadził prace polegające na przesuwaniu mas ziemnych oraz prace porządkowe, związane z realizowaniem inwestycji na działce nr [...]. Oznacza to, iż powyższe czynności nie wskazują na działania prowadzące do rozpoczęcia budowy budynku na działce [...], czy też zamierzenie do jego budowy.
Organ skonkludował, że ruchy mas ziemnych, które miały miejsce na działce nr [...] przed uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę, nie stanowiły robót budowlanych podlegających przepisom ustawy Prawa budowlanego. Co do zasady prace ziemne, czy to polegające na wykonywaniu wykopów, czy na nawożeniu ziemi w celu podwyższenia poziomu terenu nieruchomości, jeżeli nie są wykonywane w związku z przystąpieniem do realizacji inwestycji budowlanej, nie stanowią robót budowlanych podlegających regulacji przepisów prawa budowlanego. Brak jest zatem po stronie organów nadzoru budowlanego w przypadku takich prac kompetencji do ingerencji.
W stanie faktycznym, jak wyżej organ nie dostrzegł podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Ustalenie, że wykonane roboty ziemnie - przesunięcia mas ziemnych nie były związane z późniejszą realizacją budynku, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Zatem, jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) Prawa budowlanego wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków).
Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza zdaniem DWINB stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w przywołanych w decyzji rozstrzygnięciach sądów administracyjnych.
W konsekwencji, DWINB utrzymał w mocy decyzję PINB w T.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Państwo A. i R. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 105, art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez uznanie, że organ I instancji zasadnie wydał decyzję w której odstąpiono od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego w sprawie wykonania przez państwa J. i G. M. prac ziemnych i rozsypywania ziemi oraz przysypywania ziemią granicy działek nr [...] i [...] w miejscowości T., podczas gdy postępowanie to nie powinno być umorzone, lecz prowadzone dalej pod kątem popełnienia samowoli budowlanej przez państwa M., naruszenie prawa materialnego, a to art. 41. 1. Ustawy prawo budowlane, poprzez jego pominięcie, a który stanowi, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi jest m.in. wykonanie niwelacji terenu.
W obszernym uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację podnoszoną we wcześniejszych odwołaniach i skargach, a dodatkowo zwrócono uwagę, że zaskarżona decyzja zawiera sprzeczność wewnętrzną, bowiem mówi, że miejsce wykopu wybrane było przypadkowe, a jednocześnie, że przy jego wyorze inwestor kierował się ekonomią, zatem nie mógł być to wybór przypadkowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA we Wrocławiu wyznaczył na 23 listopada 2021 r. r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 11 stycznia 2022 r.). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. W związku z brakiem zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawiadamiającej o terminie posiedzenie, posiedzenie odroczono iwyznaczono nowy termin, na dzień 28 kwietnia 2022 r.
Przechodząc do rozważań w zakresie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo tego, że decyzje wydane w sprawie zawierają wadę. Wady te jednak nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia, sprowadzającego się do – co zresztą również podnoszą skarżący w skardze – umorzenia wszczętego w 2014 roku postępowania w sprawie wykonania przez Państwa M. robót budowlanych.
Należy przypomnieć również, że Sąd w składzie obecnie rozpoznającym sprawę jest związany zarówno prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 625/15 jak i wyrokiem tego Sądu z dnia 29 grudnia 2017 r. II SA/Wr 590/17. Związanie wyrokami w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 329 dalej: p.p.s.a.) oznacza, że Sąd wiąże ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu Sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt: ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r" sygn. akt: III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).
Ponieważ w rozstrzyganej sprawie nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku z dnia 29 grudnia 2017 r. II SA/Wr 590/17r., a obecnie kontrola wydanych aktów sprowadzała się do badania, czy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru budowlanego nie przekroczyły oceny prawnej dokonanej przez Sąd oraz czy wykonano zalecenia co do prowadzenia postępowania, a zatem czy organy ustaliły stan faktyczny w sposób pozwalający na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie, że prace ziemne do jakich doszło na działce nr [...] w T. przez rokiem 2012, nie miały związku z inwestycją planowaną na tej działce, to znaczy nie były pracami przygotowawczymi do wykonania budynku z decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r, ani z pozwolenia na budowę z 2012 r. Sąd przy tym nakazał, aby w przypadku sprzecznych informacji (dowód z zeznań świadka, że zamiar budowy powstał w 2012 r., a wystąpienie o warunki zabudowy z 2007 r.) wyjaśnić dlaczego jednym odmówiono wiarygodności, a dano ją innym.
W ocenie Sądu organy sprostały tym wymaganiom i dokładnie zrealizowały zalecenia Sądu.
We wskazanym wyroku Sąd podniósł, że organ musi porównać i wyjaśnić stan działki nr [...] przed i po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta znajduje się w aktach sprawy. W aktach sprawy zalega również dokumentacja fotograficzna pozwalająca na dokonanie szczegółowej analizy.
W zaskarżonej decyzji organ przeprowadził ją bardzo szczegółowo wskazując na stronach 9 i 10 decyzji stan działki na kolejnych fotografiach i wyjaśniając przyczyny zmian. Organ powoływał się przy tym na inne dowody zgromadzone w postępowaniu, przeprowadzając logiczne związki przyczynowo skutkowe pomiędzy kolejnymi zmianami. Wskazał, że na obu działkach należących do uczestnika postępowania zachodziły zmiany i zmiany te były związane wyłącznie z inwestycją realizowaną na działce nr [...]. Dokonując porównania stanu działki przed i po decyzji o warunkach zabudowy oraz planowanego w tej decyzji budynku gospodarczego organ wskazał, że nie tylko miejsce wykopu wcale nie pokrywa się z miejscem planowanemu posadowienia budynku, ale także4 nie odpowiada mu kształtem ani wielkością. Wskazano natomiast, że z pewnością nie wykonana żadnych prac, które mogły mieć przymiotu prac budowlanych przygotowawczych, a wszystkie ruchy mas ziemnych ujawniane na dokumentacji zdjęciowej miały związek z obsługą budowy na działce nr [...]. Organ wyjaśnił również, że dał wiarę w tym zakresie zeznaniom inwestora, bowiem pomimo uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w 2007 r., nie wystąpił on o pozwolenie na budowę aż do roku 2012. Jeżeli zaś wykop miałby istotnie służyć pracom przygotowawczym do rozpoczęcia budowy, to wystąpienie z wnioskiem o pozwolenia na budowę odbyłoby się szybciej.
Organ wyjaśnił również dokładnie kwestię podnoszoną przez Sąd, a dotyczącą wątpliwości w zakresie faktu, że ziemia z działki nr [...] była wybierana przy okazji budowy na działce nr [...]. Tymczasem zalegające w aktach pozwolenia na budowę przewidują budowę na działce nr [...], a nie na działce nr [...], zatem nie jest wykluczone, że roboty ziemne wykonywano na działce nr [...] przed rokiem 2012, to jest przy okazji budowy na działce nr [...]. Zmianę ukształtowania terenu na działce nr [...] uwidacznia mapa do celów projektowych z 2012 r., czego organy w ocenie Sądu nie wyjaśniły. Stąd w ocenie Sądu zasadne byłoby wyjaśnienie kwestii kto sporządził przedmiotową mapę do celów projektowych i przesłuchanie tej osoby na okoliczność ustalenia stanu faktycznego nieruchomości na dzień sporządzania mapy.
Organy wykonały i to zalecenie. Ustalono bowiem, że mapę do celów projektowych w roku 2012 wykonał kierownik robót geodezyjnych, T. G. Przesłuchany przez organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że teren widoczny na sporządzonej na mapie do celów projektowych działki nr [...] AM-[...] w T. to odzwierciedlenie stanu rzeczywistego w zakresie ukształtowania skarp, rzędnych itp. W ocenie autora mapy, teren działki [...] w zakresie wykonanego "dołu/ zagłębienia" nie był terenem budowy ani terenem wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, może jedynie porządkowych. Po układzie skarp w ocenie świadka, to był układ charakteryzujący się naturalnością, a nie ingerencją robót budowlanych. Podniósł, że przy sporządzeniu mapy do celów projektowych robił wywiad terenowy, ale nic szczególnego nie zwróciło jego uwagi, nie zauważył podczas czynności geodezyjnych wykonywanych na działce [...], aby ktokolwiek inny prowadził jakiekolwiek roboty ziemne (wywożenie, nawożenie ziemi, skarpowanie, równanie, prace porządkowe itp.). Wskazał, że co najwyżej analiza geologiczna mogła by wykazać czy masy ziemne były przemieszczane, ale biorąc historie powojenną T. wiele jest takich miejsc gdzie grunt był nawożony lub wywożony, zatem nawet i taka analiza mogłaby nie przynieść odpowiedzi. Wskazał również, że fakt, że on zaznaczył skarpę na mapie tworzonej w roku 2012 nie oznacza, że autor map tworzonych wcześniej zrobiłby to samo, ponieważ mógł po prostu nie uznać takiej skarpy za punkt niezbędny do celów projektowych, bowiem według przepisów nie ma potrzeby zaznaczania takiego elementu dla celów budowlanych.
W tak ustalonym stanie faktycznym organy uznały, że nie ma wątpliwości, jakoby do ruchów w zakresie mas ziemnych na działce nr [...] doszło, w czasie realizacji inwestycji na działce nr [...], zatem w latach 2002-2012, a następnie wyniki tych ruchów zobrazowano na mapie do celów projektowych.
W sposób spójny i logiczny organy wyjaśnił, że roboty ziemne związane z budową budynku na działce nr [...], rozpoczęto dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w roku 2012 r. , w 2014 r. Fakt, że pozwolenie na budowę uzyskano w 2012 r., a pierwsze prace (wytyczenie budynku) nastąpiło dopiero w 2014 r., zatem 7 lat po wykopaniu wgłębienia, potwierdza, że roboty w latach 202 – 2012 nie miały charakteru jakichkolwiek prac przygotowawczych pod budowę. Potwierdza to również okoliczność, że zarówno usytuowania na działce jak i wielkość stawianego od 2014 roku budynku znacznie odbiega od kształtu i położenia "wykopu". Organ wyjaśnił rzeczowo i logicznie, dlaczego okoliczności tych nie zmienia wystąpienie o warunki zabudowy w 2007 r. (niewystąpienie o pozwolenie na budowę w związku z uzyskanymi warunkami zabudowy).
Zatem właściciel działki nr [...] i [...] prowadził prace polegające na przesuwaniu mas ziemnych oraz prace porządkowe, związane z realizowaniem inwestycji na działce nr [...]. Ruchy mas ziemnych, wedle dokonanych ustaleń, które miały miejsce na działce nr [...] przed uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę, nie stanowiły robót budowlanych podlegających przepisom ustawy Prawa budowlanego.
Należy zgodzić się z organem, że co do zasady zaś prace ziemne, czy to polegające na wykonywaniu wykopów, czy na nawożeniu ziemi w celu podwyższenia poziomu terenu nieruchomości, jeżeli nie są wykonywane w związku z przystąpieniem do realizacji inwestycji budowlanej, nie stanowią robót budowlanych podlegających regulacji przepisów prawa budowlanego.
Wobec wykonania zaleceń Sadu oraz wobec stanowczego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu o braku podstaw do merytorycznego orzekania i ingerencji nadzoru budowlanego.
W takiej sytuacji organ pierwszej instancji zobowiązany był do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Z przyczyn nie do końca wyjaśnionych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, PINB w T. wydał rozstrzygnięcie o treści "odstępuję od nakładania obowiązków wymienianych w art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane". Przepisy nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia, bowiem zawsze w przypadku - jak to organy ujęły wprost w kontrolowanych decyzjach - stwierdzenia braku podstaw do merytorycznego orzekania – właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania.
Organ odwoławczy dostrzegł ten mankament decyzji pierwszoinstancyjnej i usiłował uzasadnić taką formę rozstrzygnięcia historycznymi orzeczeniami sądów administracyjnych. Tymczasem należy wskazać, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Dodatkowo, trzykrotnie w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji umarzał postępowanie w sprawie, nie znajdując podstaw do merytorycznego orzekania i nigdy Sąd nie zarzucił organowi nieprawidłowej formy decyzji. Wskazywał jedynie w wydawanych w sprawie wyrokach, że stan faktyczny nie był ustalony w stopniu uzasadniającym umorzenie postępowanie.
Sąd rozstrzygając obecnie sprawę dostrzegł opisany błąd, jednakże analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że błąd ten nie ma wpływu na wynik sprawy. Bowiem nawet w wypadku uchylenia decyzji z zaleceniami zmiany podstawy prawnej orzeczenia na art. 105 k.p.a. i umorzenia postępowania, treść i wynik rozstrzygnięcia pozostałby ten sam. Takie więc postępowanie sprzeciwiałoby się zasadom ekonomiki procesowej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.