II SA/Wr 211/13

II SA/Wr 211/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2013-06-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
II OSK 2409/13 - Wyrok NSA z 2013-11-26
II OSK 1920/12 - Wyrok NSA z 2014-01-21
II SA/Wr 801/11 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2012-05-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 9 ust. 1,  art. 39 ust. 4,1 i 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 1 pkt 1,  art. 217
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 listopada 2012 r. nr XXX/229/12 w przedmiocie upoważnienia Zarządu Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15 i pkt 16 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I; IV. zasądza od Gminy Miejskiej Lubin na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr XXX/229/12 z dnia 20 listopada 2012 r. Rady Miejskiej w Lubinie upoważniono Zarząd Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W podstawie prawnej przywołano art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 6m, 60, 6p, art. 6q, art. 6r ust. 1 oraz art. 9n ust. 1, art. 9p, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391), art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.) oraz art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn zm.). Uchwalono: w § 1 ust. 1. Upoważnia się Zarząd Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Lubinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie: 1) przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa wart. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2012 poz. 391), 2) przyjmowania deklaracji wraz z kopiami umów, o których mowa w art. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 z późno zm.); 3) przyjmowania informacji od właścicieli nieruchomości, o których mowa wart. 11 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 z późno zm.); 4) określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie nie złożenia przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości tej opłaty albo powstania uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w złożonej przez niego deklaracji, na zasadach określonych w art. 60 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391); 5) określania w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6p ustawy z dnia 13 września 19% r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2012 poz. 391); 6) zobowiązywania podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych lub innych posiadaczy odpadów do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniach, o których mowa wart. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: - Dz. U. z 2012 poz. 391); 7) wydawania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 poz. 391) nakazujących wykonanie obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowymi technicznym, 8) dokonywania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), mających na celu: a) sprawdzanie terminowości: - wpłacania zadeklarowanych opłat, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów; b) stwierdzanie formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt a; c) ustalanie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. 9) w razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy rachunkowe lub inne oczywiste omyłki bądź że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymaganiami, w zależności od charakteru i zakresu uchybień: a) korygowania deklaracji, dokonując stosownych poprawek lub uzupełnień, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu opłaty lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza kwoty 1.000 zł, b) zwracania się do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji podaje się w wątpliwość 10) uwierzytelniania kopii skorygowanej deklaracji, o której mowa w pkt 9; 11) doręczania właścicielowi nieruchomości uwierzytelnionej kopii skorygowanej deklaracji wraz z informacją o związanej z korektą deklaracji zmianie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty lub zwrotu opłaty bądź informację o braku takich zmian, 12) żądania złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwanie do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku, 13) w razie wątpliwości co do poprawności złożonej deklaracji - wzywania do udzielenia, w wyznaczonym terminie, niezbędnych wyjaśnień lub uzupełnienia deklaracji, wskazując przyczyny podania w wątpliwość rzetelności danych w niej zawartych, 14) dokonywania oględzin lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu, za zgodą właściciela nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do zweryfikowania zgodności stanu faktycznego z danymi wynikającymi z deklaracji złożonej przez właściciela nieruchomości oraz z innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków na cele mieszkaniowe, 15) wyznaczania nowego terminu przeprowadzenia oględzin, w razie nieudostępnienia lokalu mieszkalnego w uzgodnionym terminie, 16) sporządzania protokołu przeprowadzonych oględzin.
W ustępie 2 wskazano, że upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje umocowanie do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach wymienionych w ust. 1, a w tym do wydawania przewidzianych przywołanymi w ust. 1 przepisami prawa decyzji administracyjnych oraz wszelkich postanowień i zaświadczeń w toku prowadzonych postępowań.
Z kolei w § 2 określono, że upoważnienia, o którym mowa w § 1, udziela się na okres powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie obowiązkowych zadań własnych Gminy Miejskiej Lubin w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, natomiast w § 3. wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Lubina, a na koniec w § 4. ust. 1 i 2 zadecydowano, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego; a wchodzi w życie 14 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.
Skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego złożył Wojewoda Dolnośląski - działając jako organ nadzoru. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późno zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia , r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedno Dz. U. z 2012 r. wniósł o: stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pjt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pnkt 8, pkt 9, pklt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15 i pkt 16 wskazanego aktu, za zasądzeniem kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.
Na uzasadnienie wskazano, że na sesji dnia 20 listopada 2012 r. podjęto opisaną uchwałę. W trakcie postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził podjęcie opisanych unormowań z istotnym naruszeniem art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Stwierdzenie wystąpienia przesłanki istotnego naruszenia prawa o upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, obliguje wojewodę jako organu nadzoru do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności regulacji uchwały. Rada Miejska w Lubinie postanowiła upoważnić Zarząd Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o. o. w Lubinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, określając w § 1 ust. 1 uchwały w sposób szczegółowy zakres tego upoważnienia. Rada postanowiła, że upoważnia się Zarząd Spółki Miejskiej Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Lubinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie szczegółowo określonym w punktach 1-16 unormowania opisywanej uchwały oraz że upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje umocowanie do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach wymienionych w ust. 1, w tym do wydawania przewidzianych przywołanymi przepisami prawa decyzji administracyjnych oraz wszelkich postanowień i zaświadczeń w toku prowadzonych postępowań.
W ocenie organu nadzoru określony przez radę zakres upoważnienia wykracza poza zakres jaki mógł zostać przyznany na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru działania, do których podejmowania rada upoważniła MPWiK Sp. z o.o., określone w § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10.pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15 i pkt 16, nie stanowią załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i który stanowił podstawę prawną uchwały. Zgodnie z nim, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Mocą regulacji art. 39 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził dwa rodzaje upoważnień. Zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (prezydent miasta). Przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki w tym zakresie i określać inny podmiot władny do wydawania takich decyzji. Ustawodawca w ustępie 2 tego artykułu postanowił dodatkowo, że wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Tym samym określił katalog podmiotów, którym upoważnienie takie może zostać udzielone przez wójta. Z kolei w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przyznał radzie gminy kompetencję do podjęcia uchwały, mocą której rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, czyli jednostek organizacyjnych gminy, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt l OSK 701/08, chodzi tu o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały rady i przede wszystkim dostosowane do zadań danej jednostki lub podmiotu, a wynikających z postanowień ustawy o samorządzie gminnym, ustaw szczególnych regulujących byt prawny danej jednostki lub podmiotu. Mając na uwadze te regulacje stwierdzenia wymaga, ze zakresy upoważnień wynikające z art. 39 ust. 2 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym są odmienne. O ile bowiem upoważnienie przyznane na mocy art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym daje uprawnienie podmiotowi otrzymującemu takie upoważnienie do działania w imieniu wójta, o tyle upoważnienie przyznane przez radę gminy wiąże się z przekazaniem podmiotowi otrzymującemu upoważnienie, realizacji określonego zadania i załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej nie w imieniu wójta, ale w imieniu własnym. Tym samym wejście w życie tej uchwały będzie powodowało, że zarząd spółki zyska status organu administracji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim będzie on wykonywał zadania przyznane mu w ramach upoważnienia przez radę. Wskazania wymaga, że upoważnienie, jakie może zostać przyznane przez radę gminy na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, ma ściśle określony charakter. Upoważnienie to dotyczy bowiem wyłącznie załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Należy zatem zauważyć, ze przepis ten upoważnia radę gminy do zlecenia funkcji administracji publicznej organom jednostek określonych w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zlecenie to następuje w formie uchwały rady gminy, która stanowi źródło przekazania kompetencji do władczego działania. Na podstawie takiej uchwały, kompetencja do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a kompetencję tę traci organ dotychczasowy. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2003 r., sygn- akt II CKN 215/01 wskazał, że upoważnienie dokonywane przez radę gminy na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie ustawy o samorządzie gminnym) "dokonywane uchwalą właściwej rady gminy (miasta) stanowiło akt prawa miejscowego skierowany do organu upoważnionego, wiążący nieokreśIony krąg osób potencjalnych stron postępowania administracyjnego. Uchwała przenosząc kompetencje organu ustawowego wyłączała go z prowadzenia postępowania w tych sprawach". Tym samym z datą wejścia jej w życie Prezydent Miasta Lubina utraci uprawnienie do wydawania decyzji, do których wydawania rada upoważniła Zarząd Spółki MPWiK.
Jak wskazano, w ocenie organu nadzoru, poszczególne sprawy przekazane Zarządowi Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o. o. w Lubinie, a tym samym poszczególne punkty § 1 uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia, jaki mógł zostać przyznany na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
W związku z tym w sprawie istotnym jest ustalenie zakresu upoważnienia, jakie może zostać udzielone na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym znaczenie użytego przez ustawodawcę w tej regulacji pojęcia "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 134/09, wskazał, że "przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy traktować jako samodzielnej podstawy, która zezwala na przekazanie każdej formy działalności administracji publicznej na rzecz innego podmiotu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi
administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. Ponadto, przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy interpretować w oderwaniu od pozostałych
postanowień tego przepisu lecz w ich kontekście, bowiem przepisy ust. 1 i 2 oraz ust. 5 dotyczą wydawania decyzji. "
Zatem użyte wart. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 grudnia 2009 r. - sygn. akt II SA/Po 737/09).
Potwierdza to również w treść art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wskazującego jednoznacznie na decyzję jako formę działania wójta i organu upoważnionego na podstawie art. 39 ust. 4 tej ustawy.
Powszechnie w literaturze prawa administracyjnego przyjmuje się, że sprawa ma
charakter sprawy indywidualnej, jeżeli dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Natomiast określenie "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" użyte w art. 39 ustawy o samorządzie gminnym należy utożsamiać z określeniem użytym w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedno Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.) - "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej". Podkreślenia także wymaga, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na organ wykonawczy gminy szereg obowiązków. Dotyczą one poszczególnych działań związanych z realizacją postanowień tej ustawy. Jednakże nie wszystkie zadania, do których podjęcia ustawodawca zobowiązał wójta w ramach ustawy, mogą zostać zakwalifikowane jako wynikające z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.
W tym kontekście, zdaniem organu nadzoru, załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej nie stanowią działania określone w § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15 i pkt 16 uchwały.
W ocenie wojewody nie można bowiem uznać za tożsame z załatwianiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanym z wydawaniem decyzji administracyjnej upoważnienia do: przyjmowania określonych dokumentów i informacji (§ 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3) nakładania obowiązków na określone podmioty (§ 1 ust. 1 pkt 6) wykonywania za organ podatkowy określonych ustawowo czynności sprawdzających, związanych z realizacją przez właściwe podmioty obowiązków wynikających z uchwały (§ 1 ust. 1 pkt 8), dokonywania przez Zarząd Spółki korekty deklaracji składanych przez mieszkańców bądź też do zobowiązywania mieszkańców do dokonywania takiej korekty (§ 1 ust. 1 pkt 9), uwierzytelniania kopii skorygowanej deklaracji, o której mowa w pkt 9 (§ 1 ust. 1 pkt 10) i podejmowania innych działań związanych z tą kopią (§ 1 ust. 1 pkt 11), żądania złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwanie do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku (§ 1 ust. 1 pkt 12) i udzielania wyjaśnień dotyczących złożonej deklaracji (§ 1 ust. 1 pkt 13), dokonywania oględzin lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu, za zgodą właścicieli nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do zweryfikowania zgodności stanu faktycznego z danymi; wynikającymi z deklaracji złożonej przez właściciela nieruchomości oraz z innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków na cele mieszkaniowe (§ 1 ust. 1 pkt 14) bądź wyznaczania nowego terminu przeprowadzenia oględzin, w razie nieudostępnienia mieszkalnego w uzgodnionym terminie (§ 1 ust. 1 pkt 15) i sporządzania protokołu z przeprowadzonych oględzin (§ 1 ust. 1 pkt 16).
Ponadto odnosząc się do wskazanych w podstawie prawnej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc art. 6m, art. 6q, art. 6r ust. 1, art. 9n ust 1, art. 9p należy zauważyć, że z całą pewnością nie stanowią one samoistnej podstawy załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Dotyczą obowiązków oraz czynności wynikających z ustawy i ciążących na organie administracji publicznej oraz właścicielu nieruchomości, lecz nie są to indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Również zakresu przedmiotowego art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw nie sposób uznać za indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, stanowią bowiem wprost o obowiązkach właściciela nieruchomości, natomiast konkretyzacja tych obowiązków w żadnym przypadku nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Powołany art. 272 Ordynacji podatkowej dotyczy czynności sprawdzających podejmowanych przez organ podatkowy, które nie polegają na wydawaniu decyzji administracyjnych, choć z reguły dotyczą imiennie określonych adresatów, jednakże nie stanowią o konkretyzacji ich praw czy obowiązków, tak więc również nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, o których mowa wart. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Obowiązek działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasad demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że działalność organów władzy publicznej musi być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów prawa oraz musi mieć swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W myśl postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r. (OSNKW 2005/3/29): "Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. "
W kontekście powyższego, w ocenie organu nadzoru, wskazanie przez Radę Miejską w Lubinie, że upoważnienie, jakiego Rada udzieliła Zarządowi Spółki Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o. o. daje temu organowi prawo do podejmowania czynności innych niż wydawanie decyzji administracyjnych, mimo że czynności te będą dotyczyły imiennie określonych adresatów, nie może być uznane za działanie w granicach prawa. Czynności te nie będą stanowiły o konkretyzacji praw lub obowiązków tych podmiotów. Stąd, jak rekapituluje wojewoda, nie mieszczą się w pojęciu "załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej" o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
W kolejnym piśmie procesowym strona skarżąca rozszerzyła żądanie skargi wnosząc dodatkowo o stwierdzenie nieważności opisanej w skardze uchwały także w zakresie ustępu 2 § 1 we fragmencie "i zaświadczeń". Podtrzymując dotychczasową argumentację wojewoda podnosi, że wydawanie zaświadczeń nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
W dręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i zarzuciła, że stanowisko organu nadzoru nie jest trafne. Omówiony przepis art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do podjęcia aktu powszechnie obowiązującego na terenie jej obowiązywania, na podstawie tego przepisu rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej także taki podmiot jak MPWiK. w celu wykonywania zadań oraz podmiotów trzecich, z którymi gmina może zawierać umowy w celu wykonania zadań. MPWiK zalicza się do ostatniej z powołanych kategorii podmiotów. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepis ten odnosi się tylko do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Uchwałą nr XXXl227/12 Rada Miejska powierzyła wykonanie zadań własnych wynikających z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku MPWiK Sp. z o.o. w Lubinie. Zaskarżona uchwała jest aktem wykonawczym wydanym na podstawie § 4 uchwały nr XXXl227112. W tej uchwale rada miejska upoważniła zarząd MPWIK Sp. z o.o. do załatwienia spraw indywidualnych, a tym samym spraw których załatwienie kończy się wydaniem decyzji. Powszechnie przyjmuje się, że sprawa ma charakter indywidualny jeżeli dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz jego konkretnych spraw. Na załatwienie sprawy składa się wiele czynności, które w konsekwencji kończą się wydaniem decyzji. Tym samym biorąc pod uwagę powyższe można stwierdzić, iż zaskarżoną uchwałą rada miejska upoważniła Zarząd MPWiK Sp.z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, gdyż w każdej sprawie której dotyczy upoważnienie rezultatem załatwienia sprawy jest decyzja administracyjna. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Lubinie zawiera poza ust. 1 pkt. 6 i ust. 1 pkt. 8 § 1 identyczny zakres upoważnień jak w uchwale Rady Miejskiej Nr XXIX/657/2012 z dnia 5 lipca 2012 we Wrocławiu, która została uznana przez Organ Nadzoru za zgodną z prawem, a podjęta również jest na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie skarżącego (chyba powinno być strony przeciwnej - przyp. sądu) zaskarżona uchwała w ust. 1 pkt. 6 i ust. 1 pkt. 8 § 1 również nie narusza upoważnienia ustawowego art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż dotyczy upoważnienia do załatwiania sprawy indywidualnej, a załatwianie jej odbywać się będzie wydaniem decyzji merytorycznej lub decyzji umarzającej postępowanie, a w przypadku ust. 1 pkt. 6 § 1 nałożeniem kary również w formie decyzji.
Słusznie zauważa się, iż upoważnienie udzielone mocą uchwały rady gminy na podstawie omawianego art. 39 ust. 4 należy odróżnić od pełnomocnictwa administracyjnego, o którym mowa w ustępie 2 tego przepisu, polegającego na upoważnieniu przez właściwy w danej sprawie organ administracji innej osoby do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. W tym drugim przypadku organ udzielający upoważnienia nie przestaje być właściwy w sprawie ani nie zostaje zwolniony z odpowiedzialności za sposób jej załatwienia, natomiast wydana przez upoważnioną w tym trybie osobę decyzja wywołuje skutki prawne w stosunku do osób trzecich tak, jak gdyby podjęta była bezpośrednio przez ustawowo właściwy organ. W następstwie upoważnienia udzielonego na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organ gminy właściwy do wydawania decyzji administracyjnych (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) traci natomiast swe kompetencje w oznaczonym w uchwale zakresie na rzecz wskazanego w niej podmiotu (pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowym - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 601/09).
Określając wart. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zakres upoważnienia, ustawodawca wskazał, że może ono odnosić się tylko do załatwiania "indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Przypomnieć należy, że organ administracji publicznej może ujmować swoje czynności w różnych formach działania, które nie są dla siebie konkurencyjne ani zamienne. W doktrynie wyróżnia się w tym zakresie m.in.: stanowienie aktów normatywnych, wydawanie aktów administracyjnych, czynności cywilnoprawne, czy też czynności materialno - techniczne. Aktem administracyjnym jest przy tym każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, a jego kwalifikowaną formą jest decyzja administracyjna. Podejmując indywidualny akt administracyjny organ administracji załatwia sprawę administracyjną, gdyż dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym wobec określonego podmiotu. Użyte wart. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" należy więc rozumieć jako rozstrzyganie spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną. Pojęcie "załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć na tyle szeroko, że winno ono obejmować również czynności faktyczne związane (bądź tym bardziej warunkujące) załatwienie danej sprawy. W analizowanym przypadku taką czynnością byłoby przykładowo odbieranie od właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m uucpg), stanowiących podstawę wydania decyzji określającej wysokość tej opłaty.
W myśl orzecznictwa sądów administracyjnych, upoważnienie udzielone na podstawie cytowanego przepisu może dotyczyć zarówno wydawania decyzji administracyjnych, jak i realizowania innych form działania administracji. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2009 r., II SA/Go 24/09, "indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej nie zawsze są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Nie można pominąć okoliczności, iż prawu administracyjnemu znane są inne formy władczego działania organów administracji publicznej, np. poprzez czynności o charakterze materialno-technicznym. Przepis art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, może również obejmować upoważnienie do załatwiania takich spraw przez inne niż wójt burmistrz, prezydent miasta podmioty, w tym organy gminnych jednostek organizacyjnych" .
Za zgodnością z prawem dokonanego upoważnienia przemawia natomiast ogólny pogląd dominujący zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie, wskazujący na to, że przepisy prawa administracyjnego ustrojowego, jak i prawa materialnego i procesowego przewidują dopuszczalność dekoncentracji kompetencji przez organy administracji publicznej, którym dana kompetencja została przyznana. Źródłem przekazania kompetencji jest właśnie upoważnienie wspomniane powyżej, udzielone na mocy art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt natomiast, iż upoważnienie dla rady gminy do dokonania dekoncentracji zewnętrznej kompetencji zostało umieszczone przez ustawodawcę w ustawie samorządowej, a zatem w przepisach o charakterze ustrojowym, ma kluczowe znaczenie dla dokonania wykładni powyższego przepisu i zastosowania ewentualnych reguł kolizyjnych. Dokonując wykładni art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy mieć na uwadze ratio legis ustawodawcy, który przewidując powyższy zapis, opowiedział się za dopuszczalnością zastosowania zawartej w nim normy prawnej we wszelkiego rodzaju sprawach z zakresu administracji publicznej. Za powyższym przemawia również w sposób jednoznaczny wykładnia językowa omawianego przepisu, z której wynika brak ograniczeń co do zakresu i rodzaju spraw co do których można dokonać upoważnienia. Dla dokonania wykładni omawianego przepisu i jego wzajemnej relacji do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kluczowym jest zapis art. 6q tejże ustawy. Zgodnie z tym zapisem, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Tym samym, w zakresie w jakim ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje na uprawnienia do wydawania decyzji ustalających wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 60 ustawy) oraz decyzji ustalających wysokość zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6p ustawy) stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie, powyższe uprawnienia mogą zostać przekazane w trybie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Należy zauważyć dalej, iż w stosunku do spraw indywidualnych dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, możliwości zastosowania art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. nie wyklucza odwołanie w art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do stosowania w sprawach opłat przepisów Ordynacji podatkowej. Co prawda art. 143 Ordynacji podatkowej normuje sposób upoważniania przez organ podatkowy funkcjonariuszy celnych lub pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw, jednakże jedynie w imieniu organu podatkowego. Jest to przykład tzw. dekoncentracji wewnętrznej, cechującej się tym, iż w przypadku tego rodzaju upoważnienia nie dochodzi do zmiany organu posiadającego kompetencję do władczego działania. Art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dotyczy natomiast innego typu upoważnienia, tj. dekoncentracji zewnętrznej, polegającej na przeniesieniu kompetencji z organu posiadającego ją z mocy ustawy na organ określony w upoważnieniu. Co warte podkreślenia, w uchwale w sprawie upoważnienia Zarządu MPWiK do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej nie dokonano upoważnienia do wydawania decyzji w zakresie przeprowadzania egzekucji tzw. "opłaty śmieciowej", a jedynie upoważniono do wykonywania czynności faktycznych związanych z poborem opłat, jak chociażby dokonywanie czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa mających na celu: sprawdzanie terminowości składania deklaracji, wpłacania zadeklarowanych opłat, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów czy też stwierdzanie formalnej poprawności dokumentów oraz do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych, nie stanowiących kompetencji do których zastosowanie znajdują przepisy wspomnianej ustawy Ordynacja podatkowa.
Tak więc również w tym zakresie stwierdzić należy brak wadliwości dokonanego
powierzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga co do zasady okazała się uzasadniona. Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skarga do sądu administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej w jego ocenie uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.
Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jednak według art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy).
Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ./. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.
Organem nadzoru w rozpoznawanej sprawie jest Wojewoda Dolnośląski i on też, nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem opisanej uchwały. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały należy wskazać, że rada gminy kontrolowaną uchwałę potraktowała jako akt prawa miejscowego. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego ściśle określa zakres upoważnienia i winien być on zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, co oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04).
Materialno-prawnowną podstawę wydawanej uchwały stanowi przepis art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stosownie do którego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, a podmioty te to w świetle tegoż art. 9 ust. 1 jednostki organizacyjne, powołane przez gminę w celu wykonywania jej zadań.
Sąd podziela pogląd, że zaskarżoną uchwałą doszło do istotnego naruszenia art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wykładnia tego przepisu wymaga odniesienia się do treści ust. 1 tego przepisu ustawy, który kreuje zasadę, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne (w tym również przepisy gminne) nie stanowią inaczej. Z kolei wedle ust. 2 art. 39 ustawodawca wyposażył wójta w prawo upoważnienia swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Wykładania systemowa wskazuje zatem, że ujęte w art. 39 ust. 4 określenie "indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej" należy odczytywać z uwzględnieniem poprzedzających to unormowanie ust. 1 i 2 art. 39 ustawy, które wyjaśniane pojęcie odnoszą do konkretnej formy działania organu administracji, tzn. prowadzenia postępowania administracyjnego, zmierzającego (co do zasady) do wydania decyzji administracyjnej. Celem tychże unormowań jest ścisłe określenie kompetencji organów właściwych do wydawania aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym, a także określenie kwestii upoważnień do ich wydawania.
Podany - jako pierwszy w podstawie prawnej uchwały - art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnia radę gminy do podjęcia aktu powszechnie obowiązującego na obszarze jej działania (art. 94 Konstytucji RP), skierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, na podstawie którego rada decyduje o organie właściwym (rzeczowo, miejscowo, funkcjonalnie) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Jak słusznie zauważono w doktrynie a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, komentowane upoważnienie - udzielane w drodze uchwały rady gminy - stanowi akt prawa miejscowego, który skierowany został do organu upoważnionego i który wywołuje skutki na zewnątrz organów administracji, wiążąc potencjalne strony postępowania administracyjnego (por. K. Bandarzewski (w:) K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek - Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2004, str. 271; postanowienie SN z dnia 27 czerwca 2001 r., II CKN 880/00, Lex nr 49121). Z tym poglądem zgodne jest również orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06, Lex nr 275445). W rozważanym przypadku, na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, następuje przekazanie kompetencji do władczego działania organowi upoważnionemu, przy czym uchwała podjęta w tej sprawie, co wynika wprost z zacytowanej wcześniej jej treści, obejmuje działania w szerszym zakresie, bowiem rada gminy upoważniła Zarząd Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie do podejmowania szeregu działań, stanowiących w istocie szereg czynności o charakterze materialno-technicznym, które w żadnej mierze nie stanowią, ani nie prowadzą (co do zasady) do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Prawidłowa analiza art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie może prowadzić do odmiennego wniosku, niż jednoznaczne stwierdzenie, że dokonując unormowań w zakresie szerszym niż wydawanie orzeczeń w postępowaniu administracyjnym, rada przekroczyła upoważnienie ustawowe, co pozostaje nie do pogodzenia z zasadą konstytucyjną, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
Podkreślenia wymaga, że zdaniem sądu, zgodzić się trzeba z poglądami doktryny, iż komentowane pojęcie, czyli określenie "indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej" zaczerpnięte zostało z procedury administracyjnej i stanowi synonim użytego w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) określenia "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej", stąd komentowany przepis odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących indywidualnie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków, które są załatwiane w formie decyzji (por. A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki - Samorząd gminny. Komentarz. 2 wydanie. Dom Wydawniczy ABC 2005 r., str. 358). Zasadnym także zdaje się odwołanie do poglądów wyrażonych na tle przywołanego art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez komentatorów procedury administracyjnej, wedle których w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy może nastąpić w formie aktu administracyjnego lub przez zatwierdzenie ugody postanowieniem, czyli aktem administracyjnym (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski - Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 238).
Nadto należy wskazać, że żaden z przywołanych w podstawie prawnej pozostałych przepisów - vide art. 6m, 60, 6p, art. 6q, art. 6r ust. 1 oraz art. 9n ust. 1, art. 9p, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391), nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania uchwały upoważniającej organ stanowiący gminy do przekazania kompetencji organowi jednostki takiej jak w kontrolowanym przypadku, czyli Zarządowi Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie. Przeciwne, sama lektura tych przepisów wskazuje, że szereg wymienionych w nich działań (w tym także o charakterze orzeczniczym) zostało powierzonych organowi egzekutywy samorządu terytorialnego. Ponieważ, jak wcześniej powiedziano w prawie administracyjnym każdy z organów jest obowiązany do przestrzegania w sposób bezwzględny swoich kompetencji, zatem rada gminy nie może w żaden sposób modyfikować, czy ingerować w te, które ustawodawca przekazał organowi wykonawczemu.
Rekapitulując, nie sposób znaleźć w przepisach prawa podstaw do upoważnienia organów jednostek pomocniczych oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do podejmowania innych niż, ściśle określone w tym przepisie działania orzecznicze, (w tym wykonywania czynności materialno-technicznych). Pogląd ten ma zastosowanie zarówno gdy mamy do czynienia z gospodarką komunalną, czy to z gospodarką odpadami, a na przepisy z tych aktów powszechnie obowiązujących powołuje się organ uchwałodawczy. Wymienione w uchwale czynności materialno-techniczne (działania), które nie polegają na wydawaniu decyzji administracyjnych, choć z reguły dotyczą imiennie określonych podmiotów nie stanowią jednak o konkretyzacji ich praw czy obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Stąd, uznać należy, że nie mieszczą się w pojęciu "załatwienia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu podanym wyżej, co w orzecznictwie nie budzi sporu.
Co do zasady bowiem wykonywanie czynności takich jak zbieranie czy korekta deklaracji, odbieranie dokumentów etc., nie prowadzi ani do wszczęcia, ani tym bardziej zakończenia postępowania administracyjnego, czyli nie wymaga działań władczych ze strony organu administracji. O ile nie dochodzi do innych zdarzeń prawnych, mających wpływ dalszy bieg wydarzeń, a prowadzący do wystąpienia nieprawidłowości, nie ma późniejszych konsekwencji tychże czynności materialno-technicznych w zakresie postępowań o charakterze administracyjno-prawnym.
Jeśli chodzi o okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, zdaniem sądu nie mogą one podważyć argumentacji skargi. Przede wszystkim należy bowiem podnieść, że strona przeciwna zgadza się ze stroną skarżącą w przedmiocie zakresu upoważnienia z art. 39 ust. 4 ustawy ustrojowej, sporny pozostaje jedynie między stronami zakres ustawowego pojęcia. Zdaniem sądu, z dotychczasowego orzecznictwa i stanowiska doktryny jednoznacznie wynika, że pojęcia tego nie sposób odnieść do innych działań, niż te kończące się, w zasadzie decyzją administracyjną.
Z tego też względu sąd nie podzielił z kolei stanowiska organu nadzoru w zakresie kwestionowania w piśmie procesowym ustępu 2 § 1 uchwały w zakresie upoważnień do wydawania zaświadczeń. Jak bowiem wprost wskazuje lektura tego ustępu, normodawca gminny upoważnił nim organ jednostki do wydawania zaświadczeń w toku prowadzonych postępowań. Oznacza to, że uznano potrzebę stosowania przez zarząd spółki art. 217 kpa w zakresie urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego odnośnie do tych okoliczności, które wynikają wprost z danych zgromadzonych w toku prowadzonego przez uprawniony podmiot postępowania administracyjnego. Zatem wydawanie zaświadczeń zostało ograniczone do "okoliczności wpadkowych", które wynikają w toku załatwiania sprawy administracyjnej. Jest to zatem uzasadnione, prawnie dopuszczalnie, ponieważ dotyczy prowadzenia postępowania administracyjnego i nie narusza art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Należy bowiem z jednej strony wskazać, że postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń stanowi tzw. uproszczone i w znacznym stopniu odformalizowane postępowanie o charakterze administracyjnym (Vide Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wydanie 3 Warszawa 2000, s. 733), a z drugiej, odmowa wydania tegoż prowadzi do wydania orzeczenia. Wprawdzie orzeczenie to przybiera formę postanowienia, ale organ ma obowiązek wskazać z jakiej przyczyny nie może zadość uczynić żądaniu wnioskodawcy. Nadto nie było by wskazane, ze względu na ekonomikę postępowania, aby akta były gromadzone w zupełnie odrębnej jednostce, zaś po wydanie zaświadczenia strona miałaby się udawać do zupełnie innej jednostki.
Dodatkowo można podnieść, że powołany w odpowiedzi na skargę wyrok II SA/Go 24/09 i zawarty w nim pogląd nie może być wytyczną dla sądu w niniejszym postępowaniu juz choćby z tego względu, że w trybie instancyjnym został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W konsekwencji należy uznać, że wprowadzenie przez radę miasta unormowania uchwały, szczegółowo opisane w sentencji wyroku uznać za niezgodne z prawem przekroczenie przez organ stanowiący gminy powierzonych przez ustawę kompetencji. Reasumując Sąd - na podstawie art. 147 § 1 u.p.s.a.- stwierdził nieważność wskazanego w sentencji fragmentu zaskarżonej uchwały.
Orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152, a w p. III w art. 200 ppsa.